黨的十九大報告明確提出：“建立全面規范透明、標準科學(xué)、約束有力的預算制度，全面實(shí)施績(jì)效管理?！边@就將績(jì)效管理提升到一個(gè)前所未有的高度，闡明了績(jì)效管理的基本要求，為新時(shí)代深化財稅體制改革指明了方向和途徑。只有深入貫徹黨的十九大精神，全面實(shí)施績(jì)效管理，在政府績(jì)效管理、績(jì)效評價(jià)方面繼續進(jìn)行探索和創(chuàng )新，才能推動(dòng)政府改革和國家治理能力的提升。
一、新時(shí)代國家治理的新要求
政府的重要職能是根據社會(huì )發(fā)展和公眾需要提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)承擔一定的社會(huì )服務(wù)性職能。提高政府財政資金的使用績(jì)效，強化財政資金的編制、執行、監督的全過(guò)程，注重成本收益分析，切實(shí)關(guān)注政府財政支出結果與目標之間的關(guān)聯(lián)性，將績(jì)效理念全面融入政府管理的全過(guò)程，是國家治理體系的重要目標。在國家治理過(guò)程中，不僅要關(guān)注于“錢(qián)花得怎么樣”，而且還要關(guān)注“為什么花這筆錢(qián)？怎么花？花得怎么樣？”財政制度、預算制度、稅收制度是當前政府改革的主線(xiàn)，在國家治理過(guò)程中，從政府決策者到普通公務(wù)員，形成花錢(qián)必問(wèn)效、低效必問(wèn)責的理念，以最小的投入實(shí)現產(chǎn)出的最大化，確保納稅人的每一分錢(qián)不浪費，需要強力推動(dòng)績(jì)效管理的切實(shí)執行。
全面績(jì)效管理是深化行政體制改革、轉變政府職能的重要手段，也是推進(jìn)政府治理現代化的必然要求，對于提高政府的工作效能、實(shí)現資源的優(yōu)化配置具有十分重要的意義。在以往歷次中央全會(huì )決定中，有關(guān)績(jì)效管理的提法，先后經(jīng)歷了“績(jì)效評價(jià)”、“績(jì)效管理”、“全面績(jì)效管理”等多種提法，十九大報告中提到全面實(shí)施績(jì)效管理，首次確立績(jì)效管理的系統架構，是黨中央在整體管理層面上貫徹落實(shí)新《預算法》的重大決策，將之作為完善國家治理體系、提高財政資金使用效率的重要抓手，是新時(shí)代推進(jìn)服務(wù)型、責任型和效能型政府的探索和創(chuàng )新。
二、全面實(shí)施績(jì)效管理的具體目標
全面實(shí)施績(jì)效管理，是一種全新的政府運行形態(tài)，需要樹(shù)立結果導向的政府績(jì)效管理觀(guān)，要將經(jīng)濟、效率、效益、公平等績(jì)效管理理念貫穿于國家治理全過(guò)程，在不同政府層級、不同類(lèi)型政府事務(wù)、不同政府管理環(huán)節，形成可測量、易考核、全評價(jià)的政府工作規范，確保政府的高質(zhì)量產(chǎn)出符合“以人民為中心”理念，強化和提升人民獲得感。
一是政府層級和流程的全覆蓋，從中央、省、市、縣、鄉等五級政府層級做到績(jì)效管理的實(shí)質(zhì)性開(kāi)展，包括政府內部的戰略設定、組織運行、部門(mén)考核以及公務(wù)員的職務(wù)行為等。
二是管理對象和財政資金的全覆蓋，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算和社會(huì )保險基金預算等四本賬，由一般公共預算逐步向政府性基金預算、社會(huì )保險基金預算和國有資本經(jīng)營(yíng)預算拓展，涵蓋所有的政府財政資金項目，覆蓋所有的財政資金預算單位和預算部門(mén)，確?！盎ㄥX(qián)”和“辦事”的結合，將所有的政府財政資金納入到績(jì)效管理的范疇。
三是政府管理目標的全覆蓋，持續推進(jìn)政府產(chǎn)出的數量、質(zhì)量、時(shí)效以及成本，確保經(jīng)濟效益、社會(huì )效益、生態(tài)效益以及可持續發(fā)展目標之間的平衡，推進(jìn)服務(wù)對象滿(mǎn)意度以及獲得感的評測，建立政策目標實(shí)施、財政資金投入以及績(jì)效管理結果之間的關(guān)聯(lián)，提高績(jì)效評價(jià)的執行效率與科學(xué)性，推進(jìn)政策評價(jià)的合理性評價(jià)。
四是管理流程的全覆蓋，要求在績(jì)效目標編制、績(jì)效審核、監督評價(jià)、結果應用全過(guò)程，建立健全績(jì)效評價(jià)指標體系，加速推進(jìn)績(jì)效評價(jià)項目庫、指標體系等建設，同時(shí)更加關(guān)注政府產(chǎn)出和結果。
三、全面實(shí)施績(jì)效管理的基本要求
全面實(shí)施績(jì)效管理涵蓋行政、立法、司法、監察等不同領(lǐng)域，蘊含目標導向、成本衡量、責任效率、結果產(chǎn)出等維度，涵蓋績(jì)效計劃、績(jì)效預算、績(jì)效合同、績(jì)效審計、績(jì)效方法等內容，由績(jì)效目標、績(jì)效監控、績(jì)效評價(jià)、績(jì)效結果使用等不同環(huán)節組成，確保國家治理能夠決策科學(xué)、執行有效、監督有力，結果可控，關(guān)鍵是要做到：
全面績(jì)效管理貴在“規范透明”。進(jìn)行績(jì)效評價(jià)實(shí)踐中，最為關(guān)鍵的是信息資源，績(jì)效管理涉及面廣、信息量大，資金是否有效使用，目標是否達成，需要進(jìn)行大量信息處理。需要改進(jìn)傳統的績(jì)效管理方式，通過(guò)績(jì)效管理信息系統、數據交換平臺建設和績(jì)效管理數據庫建設，完成績(jì)效管理信息化系統建設，是實(shí)現工作規范化、提高工作效率的關(guān)鍵途徑。將支出績(jì)效評價(jià)結果向社會(huì )公開(kāi)，實(shí)現評價(jià)結果的運用。進(jìn)一步擴大重點(diǎn)支出和重大投資項目情況向社會(huì )開(kāi)放，加強公眾對重大事項、重點(diǎn)資金安排的審查監督力度，進(jìn)一步規范財政資金的運行。讓社會(huì )公眾了解績(jì)效、參與績(jì)效，實(shí)現政府績(jì)效的社會(huì )監督。
全面績(jì)效管理貴在“標準科學(xué)”。全面績(jì)效管理關(guān)鍵要構建合規性績(jì)效評價(jià)指標體系，必須遵循公平與效率的兩大原則，對績(jì)效目標通過(guò)系統而實(shí)際的分析來(lái)確定?？?jì)效目標則必須保證兩點(diǎn)，基于公眾實(shí)際需求和實(shí)現最佳公共產(chǎn)出結果。此外，指標權數確定是否科學(xué)合理及計算是否準確對評價(jià)結果的可信度及指導價(jià)值尤為重要。
全面績(jì)效管理貴在“約束有力”。全面績(jì)效管理最終目的是強化治理績(jì)效觀(guān)念，提高資金的管理效能和使用效益，逐步提升項目的績(jì)效管理水準，調整和優(yōu)化財政支出的結構。要保證績(jì)效管理目標的實(shí)現，必須建立強有力的約束體系，加強績(jì)效管理的頂層設計，加快完善績(jì)效管理的制度體系，形成內在的制度約束，確?？?jì)效管理有序實(shí)施的，健全績(jì)效管理的溝通反饋體系，強化績(jì)效結果運用?？?jì)效管理的最終環(huán)節是將評價(jià)結果進(jìn)行反饋和利用，只有重視結果運用，才能推動(dòng)績(jì)效管理良性運轉。換句話(huà)說(shuō)，結果的運用無(wú)形中給政府機構帶來(lái)一定的外在壓力，要求各級政府必須產(chǎn)生一定社會(huì )公眾所需要的社會(huì )效益，這種外在壓力即是有力的約束力。
四、全面實(shí)施績(jì)效管理的切入點(diǎn)
全面實(shí)施績(jì)效管理公共管理實(shí)踐的全面改革，需要做好戰略規劃和頂層設計，根據黨中央關(guān)于深化行政體制改革的總體方案，建立健全不同政府工作領(lǐng)域的指標體系，以“提高績(jì)效管理工作績(jì)效”為中心，提質(zhì)增效，找準全面實(shí)施績(jì)效管理的切入點(diǎn)。
一是制度化。為了彰顯績(jì)效管理工作的權威性，以“完善管理制度、規范管理流程”為主線(xiàn)，形成層級配套、互相銜接、各有側重、覆蓋到位的制度體系，促進(jìn)績(jì)效管理走上規范化、程序化軌道。制定綜合性的績(jì)效管理辦法制度，建立與之匹配的相關(guān)工作規程，確?？?jì)效管理的各個(gè)環(huán)節各項工作有章可循、有據可依，并在此基礎上，結合各地實(shí)際，組織編印“績(jì)效管理業(yè)務(wù)指南（指引）”，內容涵蓋績(jì)效管理基本知識、現行主要規定、主要工作流程、各類(lèi)業(yè)務(wù)文本格式等等，為各方實(shí)施績(jì)效管理工作提供具體可操作性的業(yè)務(wù)指導，促進(jìn)工作效率、工作水平與工作質(zhì)量的提高。
二是模塊化。根據政府其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門(mén)、本單位績(jì)效管理方案，設立具體的績(jì)效目標。成為全過(guò)程績(jì)效管理鏈條中的重要基礎和依據，進(jìn)一步強化績(jì)效目標管理工作的重要地位和權威性，確?？?jì)效管理工作的常態(tài)化及可持續全面推進(jìn)實(shí)施。設立績(jì)效目標管理、績(jì)效跟蹤監控、績(jì)效自評、績(jì)效評價(jià)等具體模塊，對現行績(jì)效管理項目進(jìn)行整理、歸類(lèi)，盡量細化項目類(lèi)別，設置各類(lèi)項目具體績(jì)效管理模版，整理和歸納每類(lèi)績(jì)效管理項目的共性與個(gè)性要求，明確各個(gè)單位具體評價(jià)對象、評價(jià)時(shí)點(diǎn)、評價(jià)依據、評價(jià)程序、評價(jià)辦法、評價(jià)要求等具體內容，供各單位開(kāi)展績(jì)效目標申報和績(jì)效自評工作中直接選用。
三是便利化。針對政府治理工作不同的特點(diǎn)和管理要求，研究確定制訂專(zhuān)門(mén)的評價(jià)辦法，逐步建立涵蓋不同領(lǐng)域的指標數據庫，細化相應指標的對應值，積累各類(lèi)項目各項指標值，逐步完善補充規劃值、行業(yè)值、歷史值等數據，強化項目指標數據值的參照水準，為績(jì)效目標申報及審核工作提供強有力的數據支撐；以“有效管用、簡(jiǎn)便易行”為原則，以不宜過(guò)多增加各單位的負擔（工作成本）為導向，高效匹配績(jì)效管理工作的考核需要，減少“全覆蓋”的工作阻力。突出反映申報的績(jì)效目標完成情況，逐步推進(jìn)以單位為主體的績(jì)效自評，實(shí)現績(jì)效評價(jià)“全面、全覆蓋”，同時(shí)開(kāi)展第三方為主體的獨立評價(jià)，為政府決策提供績(jì)效參考依據，確立相應的評價(jià)標桿和規制示范，確?？?jì)效評價(jià)的便利開(kāi)展。
四是信息化?？?jì)效管理工作本身更要講“績(jì)效”。全面績(jì)效管理涉及到不同政府管理部門(mén)以及不同的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，相應績(jì)效指標的設置及其績(jì)效分析等專(zhuān)業(yè)性強。為了確?？?jì)效管理工作的客觀(guān)性與公信力，必須根據當前績(jì)效管理工作實(shí)際情況，針對績(jì)效業(yè)務(wù)開(kāi)展和管理過(guò)程中面臨的工作量大、涉及面廣、數據統計難等問(wèn)題，需要結合已有的信息化技術(shù)手段，實(shí)現績(jì)效管理全過(guò)程信息化，橫向覆蓋績(jì)效全業(yè)務(wù)，縱向覆蓋不同政府層級，同時(shí)涵蓋政府機構、第三方、專(zhuān)家，監督機構、公眾等績(jì)效業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)方；統籌績(jì)效信息化基礎設施，減少重復建設成本；數據集中存儲、統一規范標準，績(jì)效一盤(pán)棋，快速掌控全局；指標智能匹配實(shí)現績(jì)效目標申報過(guò)程的有效支撐，提升績(jì)效工作效率；專(zhuān)業(yè)智庫實(shí)現云端共享、動(dòng)態(tài)積累，為全過(guò)程績(jì)效業(yè)務(wù)提供專(zhuān)業(yè)支撐，提高績(jì)效管理的信息化水平。 ?。ㄗ髡呦等A南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授）
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