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2016年11月2日，最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩高”）會(huì )簽了《關(guān)于民事執行活動(dòng)法律監督若干問(wèn)題的規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《執行監督規定》），于2017年1月1日起施行。

《執行監督規定》第四條至第七條、第十一條、第十四條規定了民事執行檢察監督的程序問(wèn)題。

關(guān)于執行檢察監督程序的規定，是《執行監督規定》中比重較高、分量較重的內容，共有六個(gè)條文，分別規定了案件的管轄、程序啟動(dòng)的兩種途徑、檢察建議的制作及審批、對當事人申請監督的指引以及跟進(jìn)監督等，通過(guò)完善關(guān)于檢察監督程序的規定，進(jìn)一步加強和規范這項工作。

第四條首先明確了同級管轄原則，即“由執行法院所在地同級人民檢察院管轄”。同時(shí)繼續沿用最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民訴監督規則》）第十六條的規定，在堅持同級管轄為主的前提下，以上級管轄作為必要補充，即“上級人民檢察院認為確有必要的”，或者“下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的”，可以由上級檢察院辦理下級檢察院管轄的民事執行監督案件。

實(shí)踐中，異地執行以及執行復議案件的管轄問(wèn)題比較突出。在起草過(guò)程中曾設計有相關(guān)條文對上述兩種情況進(jìn)行規定，如“人民法院異地執行的，執行行為所在地人民檢察院可以對該執行行為進(jìn)行監督”“當事人、利害關(guān)系人對復議程序不服的，由復議法院的同級人民檢察院管轄”，經(jīng)研究，這兩類(lèi)案件根據管轄的一般原則可以確定，最終未作特別規定。但對執行復議案件的管轄，如并非針對復議程序，而是針對復議指向的原執行行為，到底應由復議法院的同級檢察院管轄還是由作出原執行行為和作出異議裁定的法院的同級檢察院管轄，仍存在一定爭議。有的意見(jiàn)認為只要經(jīng)過(guò)復議程序就應由復議法院的同級檢察院管轄，有的意見(jiàn)認為應區分不同情況，如果復議裁定維持了異議裁定，應由下級檢察院管轄；如果復議裁定撤銷(xiāo)了異議裁定，則應由上級檢察院管轄。這一問(wèn)題比較復雜，有待司法實(shí)踐進(jìn)一步總結研究。

關(guān)于執行監督程序的啟動(dòng)，《執行監督規定》第六條和第七條規定了兩種途徑，分別是依申請啟動(dòng)和依職權啟動(dòng)。第六條規定了依申請啟動(dòng)程序。根據該條規定，當事人、利害關(guān)系人和案外人認為民事執行活動(dòng)存在違法情形，均可向檢察機關(guān)申請監督。但檢察機關(guān)應引導當事人依法尋求救濟和發(fā)揮法院內部糾錯功能，要求當事人首先選擇向法院提出異議、復議等法律明確規定的救濟途徑，通過(guò)法院內部糾錯機制解決問(wèn)題，在法律規定的救濟途徑和內部糾錯機制不能發(fā)揮有效作用時(shí)，檢察監督會(huì )及時(shí)介入。另外，對于法院正在審查異議和復議的案件，檢察機關(guān)原則上也不予受理，即避免出現檢法兩院同時(shí)審查處理同一個(gè)案件，浪費有限的司法資源。

理解本條時(shí)，還應把握好兩個(gè)“例外”，一是當事人應當向法院提出異議、復議等相關(guān)權利主張但有正當理由未向法院提出而直接申請檢察監督的，檢察機關(guān)仍應受理；二是雖然法院正在審查處理異議或復議，但當事人認為異議或復議程序本身出現了違法情形并申請檢察監督，檢察機關(guān)應當受理。關(guān)于檢察機關(guān)受理監督申請和當事人提出異議、復議的關(guān)系問(wèn)題，是研究制定本規定時(shí)爭議較大的問(wèn)題之一。

我們認為，提出異議、申請復議與申請檢察監督都是當事人的權利，當事人向法院尋求救濟和申請檢察監督不存在順位關(guān)系，當事人可以選擇行使，法律并未作出限制，我們也無(wú)權剝奪或限制當事人的權利。但也有意見(jiàn)認為，《民訴監督規則》第三十三條及兩高此前在試點(diǎn)工作中均對民事執行監督案件設置了應當先向法院尋求救濟的程序，本規定應與《民訴監督規則》的規定保持一致。經(jīng)研究認為，從引導當事人積極向法院尋求救濟，由法院自行發(fā)現和糾正其執行活動(dòng)中存在的問(wèn)題，避免司法資源浪費的角度看，設置這樣的程序有一定積極意義，因此本規定沿用了此前的做法和規定。但特別強調，對于有正當理由的，不應以此規定限制當事人申請監督的權利。

第七條規定了依職權啟動(dòng)監督程序。即“具有下列情形之一的民事執行案件，人民檢察院應當依職權進(jìn)行監督：(一)損害國家利益或者社會(huì )公共利益的；(二)執行人員在執行該案時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法執行等違法行為、司法機關(guān)已經(jīng)立案的；(三)造成重大社會(huì )影響的；(四)需要跟進(jìn)監督的?！迸c《民訴監督規則》和最高人民檢察院《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》相比，本條規定有一定變化，一是將“執行人員在執行該案時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法執行等違法行為”限定為“司法機關(guān)已經(jīng)立案的”；二是將《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》中對于依職權監督的兜底條款調整為本規定中的“造成重大社會(huì )影響的”。關(guān)于執行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法執行等違法行為的，雖然法律對此有明確規定，但檢察機關(guān)以此為由依職權啟動(dòng)對民事執行案件的監督程序，確實(shí)需要把握一定的標準。

我們認為，首先應將范圍界定為“執行該案時(shí)”，如執行人員在執行案件中出現了貪賄等行為，檢察機關(guān)有權依職權啟動(dòng)對該執行案件的審查，但不宜將該人員所辦理的所有執行案件一并審查。其次，對于執行人員的貪賄等違法行為，應該有一定的掌握標準。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》中曾對民訴法第二百條第十三項規定的“審判人員審理該案件時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為”解釋為“是指已經(jīng)由生效刑事法律文書(shū)或者紀律處分決定所確認的行為”。通過(guò)研究認為，該解釋不適用于執行人員的違法行為，因執行人員的違法行為對于執行案件的影響一旦形成，會(huì )對當事人的利益造成現實(shí)的影響，如果需要等到違法行為最終確認后再啟動(dòng)對民事執行案件的監督程序，往往時(shí)過(guò)境遷，難以及時(shí)有效糾正違法情形。因此，本規定最終將執行人員的違法行為界定為司法機關(guān)已經(jīng)立案。

關(guān)于檢察建議的制作及審批，第十一條作了明確規定。《執行監督規定》規定檢察建議的提出應當經(jīng)檢察長(cháng)批準或者檢察委員會(huì )決定，這一規定與《民訴監督規則》中的規定有所不同。這一修改回應了司法實(shí)踐的需要，有利于提高執行監督案件的辦案效率，也符合當前正在進(jìn)行的司法責任制改革精神。但是，無(wú)論是檢察長(cháng)批準還是檢察委員會(huì )決定，都要求檢察機關(guān)嚴格把握監督標準，提高監督質(zhì)量，絕不應將審批權限的調整理解為標準的放寬或放松。對于疑難復雜案件或社會(huì )影響大、爭議大的案件，仍應提交檢察委員會(huì )研究決定。

第十四條規定了跟進(jìn)監督。《民訴監督規則》及兩高在2011年會(huì )簽的試點(diǎn)通知均明確了跟進(jìn)監督問(wèn)題。法院未采納檢察建議時(shí)，提出檢察建議的檢察院可以依職權向上一級檢察院提請監督，上一級檢察院認為應當跟進(jìn)監督的，應當向其同級法院提出檢察建議?！秷绦斜O督規定》沿用了這一規定。但是在期限上，與本規定第十三條保持一致，明確法院審查處理期限為三個(gè)月。