據有關(guān)專(zhuān)家透露，國務(wù)院希望明年能看到《國資法》草案，而目前起草小組的爭議，依然集中主體對象、權責界定、如何監管三個(gè)方面，這也是12年來(lái)一直存在的爭議。
“爭議依然有，但是該到落筆的時(shí)候了。”12月8日，一位剛剛從昆明回到北京的《國資法》起草小組成員專(zhuān)家告訴記者，“國務(wù)院希望明年能夠看到草案。”
12月5日，云南昆明春城賓館聚集了來(lái)自全國人大財經(jīng)委《國資法》起草小組的成員以及來(lái)自國資委、財政部、商務(wù)部、司法部等部委的代表，再次對《國資法》的草案進(jìn)行討論。
此時(shí)，《國有資產(chǎn)法》的提出已經(jīng)整整過(guò)了12個(gè)年頭。
“這肯定不會(huì )是一場(chǎng)有結果的討論。”一位選擇缺席這次討論的專(zhuān)家對記者表示。
記者了解到，此次起草小組的爭議，依然集中在幾個(gè)方面：主體對象、權責界定、如何監管。這也是12年來(lái)一直存在的爭議。
“爭議和分歧之所以12年來(lái)都無(wú)法解決，是因為涉及面太大。”起草小組一位人士認為，“國有資產(chǎn)是全國人民的資產(chǎn)，是執政基礎，因此這部法的影響面是極大的。”
參會(huì )的另一位人士也告訴記者，會(huì )議惟一高度達成一致的共識是：制定國資法，目的是為了更好地提高國有資本在市場(chǎng)經(jīng)濟中的地位和作用，而決不是為了國有資本的退出或出售。
焦點(diǎn)一：立法范圍之爭
對《國資法》立法范圍的爭議，使得《國資法》
立法規格高于其他經(jīng)濟類(lèi)立法。“一般的立法，都是由國務(wù)院授權某個(gè)部委、機構來(lái)具體制定，草案形成后，才交由人大來(lái)討論。”人大財經(jīng)委一位人士告訴記者，“而《國資法》，則是由人大財經(jīng)委直接主導、參與具體工作，除了有各方面的專(zhuān)家學(xué)者參與之外，還有近10個(gè)左右的國務(wù)院部委參加。”
從1993年開(kāi)始提議制定《國資法》，對于國資法的立法范圍就有不同的看法。而在這次昆明會(huì )議上，共有四種觀(guān)點(diǎn)：“大、次大、中、小”。
認為應該制定“大”國資法的意見(jiàn)是，應該將經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)與資源性國有資產(chǎn)、國防資產(chǎn)都包括在內。
這種觀(guān)點(diǎn)體現在1996年制定《國資法》草案中，當時(shí)這個(gè)草案就將國有資產(chǎn)分為以上三大類(lèi)，并認為這三大類(lèi)都會(huì )是《國有資產(chǎn)法》實(shí)用的對象范圍。
持“次大”觀(guān)點(diǎn)者認為，可以將三類(lèi)資產(chǎn)都包括，但側重和突出經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)。
“中”國資法者認為，立法主體應該是經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)和行政性國有資產(chǎn)。
“小”國資法則認為，立法應該著(zhù)重于經(jīng)營(yíng)性國有資本，即國有經(jīng)營(yíng)性?xún)糍Y產(chǎn)。
“應該著(zhù)重于國有資本的概念。”國資專(zhuān)家劉紀鵬認為，“比如，國有銀行資產(chǎn)號稱(chēng)16萬(wàn)億，但有近15萬(wàn)億是負債的，這就不能算是資本，只能算是資產(chǎn)了”。
但即使是界定為“經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)”，仍然是一個(gè)非常大的概念，除了國資委之外，還包括金融資產(chǎn)，以及高速公路、鐵路、郵電、學(xué)校甚至土地———因為這些資產(chǎn)的價(jià)值已經(jīng)轉移到經(jīng)營(yíng)實(shí)體上。
“只要是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，不管是從自然資源還是行政性資源中派生出來(lái)的，依據‘經(jīng)營(yíng)性’這一共同點(diǎn)，都可納入立法范圍。”劉紀鵬認為。
另一位國資專(zhuān)家則認為，參考國內現有的立法體系，已經(jīng)有《銀行法》、《公路法》、《港口法》、《漁業(yè)法》等，缺的其實(shí)只是一個(gè)“國有企業(yè)法”，比較可行的做法，是授權國資委制定《國有企業(yè)法》，交由人大審議。
“立法的范圍越大，針對性和實(shí)用性則會(huì )越差。”這位專(zhuān)家認為。
焦點(diǎn)二：如何定位國資委
毫無(wú)疑問(wèn)，不管按照哪種觀(guān)點(diǎn)來(lái)制定國資法，都將直接對國資委產(chǎn)生影響。
“對國資委的定位問(wèn)題也是這次小組會(huì )上討論的一個(gè)焦點(diǎn)。”參會(huì )的一位專(zhuān)家告訴記者。
按照十六大報告，國資委的定位是履行出資人職責，擁有管人、管事、管資產(chǎn)三結合的職能，履行對國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的監管職能，被賦予國務(wù)院任命、非政府序列的特設機構屬性。而在制定《國資法》的過(guò)程中，必然也要對立法主體的管理模式、管理機構的權責等進(jìn)行規定，這又必然對現行的國資監管模式產(chǎn)生影響。
“是出資人，還是監管者，還是監管出資人的監管者？國資委首先找準自己的位置。”劉紀鵬認為，“國資委顯然應該履行后一功能。”
他提出，《國資法》可以考慮設立中央國資委，這個(gè)“國資委”的職責是監管出資人，可以有自己的國有資本預算體系；所謂的出資人，則可以包括國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司（負責監管?chē)Y委現在監管的國企）、匯金公司（負責對金融業(yè)的監管），以及另一個(gè)專(zhuān)門(mén)負責壟斷性資產(chǎn)的監管機構（包括煙草、行政、鐵路、教育、醫院等）。
劉紀鵬認為，目前國務(wù)院國資委只管了186家大型國有企業(yè)，還有下屬五類(lèi)國有企業(yè)和資產(chǎn)不在其管轄范圍：401戶(hù)金融類(lèi)的國有獨資和控股企業(yè)的國有資產(chǎn)；約80個(gè)部委下屬的5000家國有企業(yè)的國有資產(chǎn)；鐵路、煙草、郵政三個(gè)行業(yè)的國有資產(chǎn)；國家外匯管理局和中央匯金公司擁有的5000多億外匯儲備；廣電集團及大學(xué)、醫院等非經(jīng)營(yíng)性轉型的國有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。
“這些都是國有經(jīng)營(yíng)性資本，如果都要分別由不同的機構，比如國資委、金融國資委、壟斷性行業(yè)國資委等來(lái)進(jìn)行監管，管理成本是非常高的。”
國務(wù)院發(fā)展研究中心張文魁則專(zhuān)門(mén)對國資委的定位模式做了可行性研究報告。他調查分析認為，如果將國資委定位為監管者，那么一些現有職能，如選擇企業(yè)董事和高層管理人員；收取紅利；對企業(yè)進(jìn)行資本投入；對企業(yè)進(jìn)行符合法律的戰略管理，就不能擁有，必須將這些權力下放到設立的出資人如國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司手上，這又將帶來(lái)一輪新的矛盾。
如果國資委定位為出資人，在現有的功能上，還需要強化國有資本收益權，應該有國有資本經(jīng)營(yíng)預算和資產(chǎn)負債表，且自身要形成良好的治理結構和約束機制。
一手主導國資委出臺的中國社科院研究員張卓元則認為，根據現有的國資和國企管理情況，并沒(méi)有一種模式是最理想的，成立國資委就是一種進(jìn)步，但要給國資委一定的過(guò)渡期，才能看出其監管模式是否有效。
他認為，國資委成立兩年多來(lái)，已經(jīng)在管理體系上有所突破，隨著(zhù)國有獨資公司董事會(huì )試點(diǎn)的推進(jìn)，以及國企整體上市的進(jìn)程，國資監管體系才能真正走到“政企分開(kāi)”———這也是當初成立國資委的一個(gè)期望。
焦點(diǎn)三：如何界定央地關(guān)系
存在于《國資法》立法中的另一個(gè)難點(diǎn)，是如何對中央和地方政府在國有資產(chǎn)權限職責劃分的界定，中央和地方二者關(guān)系邏輯是怎樣。
張卓元認為，在十六大的報告中，其實(shí)已經(jīng)對中央和地方關(guān)系建立了一個(gè)邏輯基礎：國家所有、分級管理、分工監督、授權經(jīng)營(yíng)。他認為，這個(gè)基礎為《國資法》中確定中央和地方的資產(chǎn)、監管和權責關(guān)系奠定了基礎。
“這個(gè)基礎邏輯應該是不會(huì )動(dòng)搖的。”幾位起草組的成員專(zhuān)家也表示。
按照十六大對中央國資委和地方國資委的職能地位，中央國資委除了負責對中央企業(yè)進(jìn)行監管之外，同時(shí)負責指導全國國資改革。
“指導不是領(lǐng)導，不是上下級關(guān)系，中央國資委和省國資委、省國資委和地市國資委都沒(méi)有行政隸屬關(guān)系。”張卓元解釋。
起草組一專(zhuān)家認為，將涉及到的一個(gè)中央和地方的敏感問(wèn)題，是資產(chǎn)如何歸口管理的問(wèn)題。“雖然資產(chǎn)都是歸全國人民所有，人民是國資資產(chǎn)的主人，但具體到一些地方的特大自然資源，是屬于中央政府還是地方政府管理？大型的運輸工程中，中央和地方的分工管理權如何劃分？這些問(wèn)題可能會(huì )在具體的立法過(guò)程中顯得敏感。”
