| 程序、公眾參與、能源安全與經(jīng)濟發(fā)展 |
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2年前，一項國家大型水電工程就曾經(jīng)引發(fā)了一場(chǎng)對水電開(kāi)發(fā)利與弊的爭論，并在全社會(huì )達到了白熱化的程度，并且這種爭論不止僅局限在國內，已經(jīng)蔓延到了全世界，《紐約時(shí)報》也曾就此問(wèn)題發(fā)表文章。 22日，在國家發(fā)改委下屬的中國投資雜志社舉辦的《中國水電開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護高層論壇》上，與會(huì )的專(zhuān)家學(xué)者舊話(huà)重提。兩年多了，大家都走向理智了嗎？ 當我們冷靜地回顧這兩年來(lái)的爭論，感覺(jué)會(huì )是怎樣？ 太多的人對事件缺乏調查和思考，太多的人沒(méi)有能夠獲悉第一手的真實(shí)資料，太多的人缺乏實(shí)地考察。當一個(gè)普通公眾決定要在一場(chǎng)爭論中明確表明自己的態(tài)度時(shí)，是否首先應當對所爭論的問(wèn)題進(jìn)行適當的調查分析，了解其背景，了解相關(guān)領(lǐng)域的現狀和發(fā)展趨勢，或者如果以上條件都不具備，至少要盡可能地了解爭論雙方的主要觀(guān)點(diǎn)，至少花一些時(shí)間進(jìn)行獨立的思考，而不是僅僅懷著(zhù)美好的愿望和沒(méi)有加以思索的理由，尤其對于一項涉及到多學(xué)科知識的系統性很強的大型技術(shù)工程。 當對這樣專(zhuān)業(yè)性很強、系統性很強的大型技術(shù)工程做出評價(jià)和決策時(shí)，少數服從多數的原則是否適用？ 掌握著(zhù)任何一定專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域知識和技能的人和廣大的公眾相比永遠只是少數，最終能夠實(shí)現某些特定技術(shù)和工程的人也永遠只能廣大公眾中的很少一部分。在科技問(wèn)題上，少數服從多數的原則是否適用？少數服從多數后，開(kāi)創(chuàng )性的理論和技術(shù)何時(shí)才能見(jiàn)到天日？ 少數和多數的定義是怎樣？是否以媒體上發(fā)出的聲音大小來(lái)定義？對那些沒(méi)有媒體渠道可以發(fā)布自己觀(guān)點(diǎn)或者不愿意公開(kāi)發(fā)表觀(guān)點(diǎn)的絕大多數公眾而言，他們的多數概念如何體現？ 而當特定的知識和技術(shù)掌控在少數專(zhuān)家學(xué)者手中的時(shí)候，如何才能確保公眾真正地行使參政議政的權利，如何才能保證決策的公開(kāi)性和透明性，如何保證社會(huì )上弱勢群體的利益不受侵害？ 爭論并不可怕，存在反對意見(jiàn)和不同聲音原本是好事。 國家發(fā)改委能源局局長(cháng)徐錠明同志介紹說(shuō)，在新近召開(kāi)的十六屆五中全會(huì )上，開(kāi)發(fā)水電已經(jīng)被定為我國能源發(fā)展方面的重要方針。 如果反對開(kāi)發(fā)水電的人能夠很具體地提出來(lái)一項具體開(kāi)發(fā)項目的方案哪些做得不合理，能夠提出一些真知灼見(jiàn)的東西，這對于做好水電開(kāi)發(fā)工作是有益的，也是完全可以理解和接受的。 目前中國能源狀況從世界范圍內說(shuō)，并不樂(lè )觀(guān)。我們國家能源資源的主要以煤炭、石油、天然氣為主。據最新資料，目前我國煤炭?jì)α?145億噸，探明儲量跟每年的產(chǎn)量比例是59年，即按現在的產(chǎn)量只夠開(kāi)采59年，遠低于世界平均的164年。石油探明儲量23億噸，只夠開(kāi)采14年，遠低于世界平均的40.5年，天然氣也是只有50多年，低于世界平均水平。 我國能源結構很不合理，以煤炭為主，一次能源占到70％左右，煤炭剩余開(kāi)采量也很有限的。它占到剩余比例的55.2％，但是水電按一百年來(lái)計，是一次能源的40％，但目前只是一次能源生產(chǎn)和消費總量的6.2—6.7％。煤炭等化石能源，開(kāi)采一噸少一噸。水電是可再生能源，所占的比例越大，能源更加可持續利用。 我國2004年人均能源消費量是人均1.5噸標準煤，美國2003年的人均能源消耗量是11.7噸標準煤，能源需求的增長(cháng)是為了滿(mǎn)足不斷增長(cháng)的人民的物質(zhì)文化生活需要，這是不可阻擋的。 能源是國家安全、軍事安全、經(jīng)濟安全的基礎。解決好能源資源不足的矛盾是關(guān)系我國發(fā)展全局、關(guān)系到民族生存的重大問(wèn)題。 談到風(fēng)電和太陽(yáng)能替代水電，從中國現在的情況來(lái)看，實(shí)際上很不現實(shí)。按規劃到2020年風(fēng)電裝機容量將達到兩千萬(wàn)千瓦，然而和我國巨大的能源需求相比，還是杯水車(chē)薪。 而水電低廉的價(jià)位又是太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等新能源短時(shí)間內難以企及的。 同樣按規劃，為緩解能源緊張，到2020年火電需要增加裝機容量3.4億千瓦，而火電的增加就意味著(zhù)每年增加燒煤10億噸，意味著(zhù)更加明顯的溫室效應和更加嚴重的大氣污染。 目前已經(jīng)有24個(gè)省市采取拉閘限電，如果水電不能按照中央的方針有序開(kāi)發(fā)，到2015年、2020年，電力就會(huì )出現斷層，缺電將達到八千到一億千瓦時(shí)。一億千瓦的水電要用一億千瓦的煤電來(lái)補，就是要燃燒三億噸煤。 目前我國水電資源開(kāi)發(fā)程度14.5億千瓦，考慮各種綜合利用要求及環(huán)境保護的要求，經(jīng)濟可開(kāi)發(fā)量4億千瓦，資源量在世界居首位。主要分布在青藏高原向云貴高原過(guò)渡區域中，大概一百萬(wàn)平方公里，水電資源醞釀量占到全國的70％以上。我國河流總長(cháng)度差不多有22萬(wàn)公里，水電開(kāi)發(fā)所影響的河流長(cháng)度占十分之一不到，也就是兩萬(wàn)公里的樣子，所以水電開(kāi)發(fā)對河流全流域的影響是很有限的。 環(huán)境評價(jià)或者環(huán)境保護，只是為了把水電工作做得更好，堅持保護中開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)中保護，一直是中國水電堅持的方針。水電可能造成的不利環(huán)境影響主要是對河流的阻隔、水文的變化、在施工過(guò)程對生態(tài)造成不利影響等。這些不利影響是對國際國內上百年水電建設經(jīng)驗的總結，并不是說(shuō)我們每一個(gè)電站都會(huì )一定碰到所有這些問(wèn)題。做水電環(huán)境評價(jià)的時(shí)候，都要做一個(gè)環(huán)境識別表，把有可能造成的影響都要進(jìn)行專(zhuān)題的研究。新安江、二灘電站都同時(shí)是非常好的環(huán)境保護工程。 我國是受季風(fēng)氣候影響的國家，降雨季節性特別明顯，一般情況汛期五個(gè)月，水量占到全年70％到80％，如果沒(méi)有水庫調蓄，大量的水隨著(zhù)洪水白白地流走了，同時(shí)很多城市和人口卻要忍受季節性的缺水之苦。據長(cháng)江三峽工程開(kāi)發(fā)公司副總經(jīng)理曹廣晶介紹，三峽工程修建以后，生態(tài)效益明顯，目前，長(cháng)江中上游，乃至整個(gè)長(cháng)江流域，局部地區生態(tài)與環(huán)境有所改善，巨大的調節庫容，不僅可以非常有效增加下瀉的流量，提高下游的防洪標準，而且還可以有效地延緩河流淤積，改善航運業(yè)的狀況，減少了長(cháng)江口咸潮的發(fā)生。 發(fā)展水電就可以減少火電，降低燃煤。三峽工程每年發(fā)的電相當于減少五千萬(wàn)噸煤，一億多噸的二氧化碳和數百萬(wàn)噸的二氧化硫排放。 中國水電工程顧問(wèn)集團公司規劃處處長(cháng)顧洪賓介紹，國家發(fā)改委和環(huán)?？偩纸鼉赡?，對水電的環(huán)保和移民進(jìn)行了多次的調研，國家發(fā)改委和國家環(huán)?？偩诌€聯(lián)合出臺了一些關(guān)于加強水電、風(fēng)電、環(huán)境保護一些法規性的文件。并且很歡迎公眾參與到這些工作中去。 徐錠明局長(cháng)認為，公眾參與的形式必須是有序的，有關(guān)單位、專(zhuān)家、工作需要通過(guò)一定的途徑、方式，遵循一定的程序向政府部門(mén)提出自己的意見(jiàn)和建議，提意見(jiàn)的專(zhuān)家必須公正無(wú)私，不帶有任何部門(mén)利益。政府部門(mén)應該重視各種不同的意見(jiàn)，但并不意味著(zhù)對每一位專(zhuān)家的意見(jiàn)都必須采納無(wú)條件采納，針對具體問(wèn)題的意見(jiàn)和建議應該是具體的，可操作的，事實(shí)依據充分的。同時(shí)任何政府內工作人員的個(gè)人意見(jiàn)不能代表所在政府部門(mén)的意見(jiàn)。 顧洪賓處長(cháng)還介紹說(shuō)，水電作為國家大型基本建設項目，國家有幾十部相關(guān)法律對此做出規定，各個(gè)部門(mén)都有相應的審批程序，程序非常復雜。水電環(huán)評，從水電的規劃開(kāi)始，到每個(gè)電站可行性研究工作，包括環(huán)境評價(jià)書(shū)的審批，水土保持，文物古跡等涉及到各種保護區的論證等等專(zhuān)題非常多，這些都有相關(guān)的法律規定。審批過(guò)程也在不斷地調整以期更加系統化和高效化，而調整程序首先需要的就是要了解這些程序是如何設定的，然后法定的程序對法律法規進(jìn)行調整。如果對現行的法律和程序不關(guān)心，而是憑想象談程序和公正，無(wú)異于在謀取一種程序之外的程序。 從水電開(kāi)發(fā)來(lái)講，往往都是比較偏僻、落后、交通不便的地方，有落差的地方才能修水電，特別是在山區，偏遠的地方，交通落后的地方更適合搞水電開(kāi)發(fā)，這些地方蘊藏豐富的資源，如果捧著(zhù)金飯碗，還出去要飯，還貧窮，從發(fā)展角度來(lái)說(shuō)是不可取的。而三峽工程在建設和環(huán)境保護方面就實(shí)現了雙贏(yíng)。 世界上現在還有20億人得不到現代能源的服務(wù)，發(fā)展能源要做到可持續，應該是技術(shù)可靠、經(jīng)濟上付得起、社會(huì )認可的以及環(huán)境健康的，對于發(fā)展中國家城鄉勞苦大眾來(lái)說(shuō)更是如此。對大型水電項目，要達成一個(gè)原則性的共識，要注意對任何受影響的集體和個(gè)人都不應該因為項目的建設而受到影響，要統籌規劃，對大壩建設的重要性，強調多功能開(kāi)發(fā)，要做到流域規劃， 背景資料： 大壩： 從上世紀五十年代、六十年代開(kāi)始，世界范圍內進(jìn)入一個(gè)大壩建設的高峰，建壩最高峰是七十年代，每一年有7500座大壩建設。按照國際大壩委員會(huì )的統計標準，壩高超過(guò)15米稱(chēng)作大壩。 從大壩的功能來(lái)看，國際上發(fā)展大壩最主要的目標，一是多功能開(kāi)發(fā)，如發(fā)電等；再是以灌溉為主，比如防洪、供水等等。 各大洲大壩建設情況：上世紀五十年代，歐洲國家和北美在處于水壩建設發(fā)展高峰期。 亞洲建設大壩以用于灌溉，解決農業(yè)生產(chǎn)為主。歐洲上世紀初開(kāi)始建設大量大壩用于供水，北美也是這樣的。 亞洲，上世紀近二十年才有很多大壩用于供水，如南水北調等。 用于防洪，北美是最多的，美國有諸多的大壩用于防洪。 世界上修建的45000座大壩，主要分布在140個(gè)國家。以水電為主要能源供應的有24個(gè)國家，達到90％以上，主要是挪威、巴西等等。挪威99.8％都是水電，雖然這個(gè)國家有著(zhù)巨大的石油資源和天然氣資源，既沒(méi)有核能，也沒(méi)有火電。有99個(gè)國家以水電作為主要的能源，占到全部能源供給的50％以上，有62個(gè)國家的水電可以達到40％以上的能源供應。 水電只占全世界能源供應量的20％，全世界開(kāi)發(fā)程度大概是34％。 歐洲水電開(kāi)發(fā)程度最高達到了72％。亞洲是23％，非洲最低。南美除了巴西，很多國家也比較低，中北美洲是70％。發(fā)達國家的水電開(kāi)發(fā)程度基本上達到了60％和70％，余下很多是作為一種保護性的資源，不開(kāi)發(fā)。 發(fā)達國家中，美國的水電開(kāi)發(fā)程度達到了82％，日本84％，加拿大65％，德國73％，在法國、挪威、瑞士等已經(jīng)達到了80％，絕大部分在上個(gè)世紀五十年代左右開(kāi)工。 WCD報告： 世界水壩委員會(huì )（WCD）是臨時(shí)性的組織，2000年由世界銀行出資，WCD對水壩進(jìn)行研究，歷經(jīng)三年發(fā)表了大壩與發(fā)展新的決策框架，我們簡(jiǎn)稱(chēng)WCD報告。 報告的目的： 1、回顧大型水壩的開(kāi)發(fā)成效，評價(jià)水資源和能源發(fā)展的可替代方案。 2、制定國家可以接受的用于大壩規劃、設計、批復，包括監測、拆除的導則、運行標準。 WCD報告對水壩的作用宏觀(guān)上進(jìn)行肯定，但是具體問(wèn)題上提出很多的否定意見(jiàn)，特別著(zhù)重強調了水壩的負面作用。 報告的核心強調利益的均衡，決策社會(huì )化，要求決策框架從下而上，讓受水壩影響人群和受益人群每人都滿(mǎn)意。報告最終提出了5項基本原則和26條準則。 國際大壩委員會(huì )： 1928年成立的學(xué)術(shù)機構，目前有81個(gè)國家委員會(huì )，主要促進(jìn)在大壩技術(shù)、管理上的交流，每三年開(kāi)一次大會(huì )，明年要開(kāi)22屆大會(huì )，已經(jīng)開(kāi)了72屆年會(huì )。中國于1974年加入。 國際大壩委員會(huì )對WCD報告的觀(guān)點(diǎn)：這個(gè)報告對大壩效益的評論失衡缺乏足夠的解釋?zhuān)瑢е履壳胺磯稳后w要求暫停工程建設，這對發(fā)展中國家是致命的。評價(jià)方法過(guò)于煩瑣，增加投資。WCD報告引用的一些方法和論證是不夠充分的，它只選用了125座壩作為案例。WCD報告強調各國采用統一的自下而上的決策過(guò)程是不科學(xué)的，也是不符合各國國情的。 國際灌溉委員會(huì )： 50年成立的非政府組織、學(xué)術(shù)團體，主要職責是組織各個(gè)國家促進(jìn)農業(yè)灌溉，節約水資源保證農業(yè)生產(chǎn)學(xué)術(shù)團隊，中國于八十年代加入。今年9月份在我中國召開(kāi)了第19屆大會(huì )和56屆年會(huì )。 國際灌溉委員會(huì )對WCD報告的觀(guān)點(diǎn)：反對WCD的主張，認為是不可接受的，很多發(fā)展中國家要為此付出高昂的代價(jià)。認為這個(gè)報告的評價(jià)有失均衡，提出的觀(guān)點(diǎn)沒(méi)有得到很好的驗證，許多數據也是不正確的，會(huì )產(chǎn)生一些誤導。 （背景資料由中國水利水電科學(xué)研究院提供） |
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