從十九世紀后五十年到二十世紀前三十年，是中國近代史上最混亂的時(shí)期。內亂外戰，延綿不斷，政局動(dòng)蕩， 國勢漸微，眼見(jiàn)皇位不保，清廷被迫變法以延帝祚，雖苦心經(jīng)營(yíng)，亦難挽頹勢，終于在督撫的脅迫和革命黨造反這兩股力量的沖擊下一朝瓦解。在導致清帝遜位的政治角力中，督撫、他們手里的新軍及他們所代表的地方勢力起著(zhù)從內部瓦解朝廷的作用，不容小覷。實(shí)際上，在辛亥起事前十一年，大權在握的督撫們已經(jīng)不露聲色地與清廷分庭抗禮，庚子年的“東南互?！迸c造反無(wú)異，清廷竟無(wú)奈地忍受了朝臣的羞辱。地方勢力的興起與他們擺脫朝廷控制的能力逐漸增強，成了晚清政治的一大特色，它奠定了清末憲政預案中地方自治的民意基礎和民初的聯(lián)省自治運動(dòng)。在清末民初，雖然地方主義和聯(lián)省自治都曾被地方勢力用作與中央集權做斗爭的政治工具， 但它在理論和實(shí)踐上對中國的政治制度創(chuàng )新，起到了探索和實(shí)驗的功效。
清朝的中央集權制是中國歷史上最強大、最完備的制度，除了旨在加強中央對地方的控制，還有一層深意：加強對漢人及漢人官吏的控制。自清朝入關(guān)到太平天國起義前的二百多年里，權力牢牢控制在皇帝和滿(mǎn)族王室、滿(mǎn)族官吏的手里。清廷在與太平天國作戰中連遭敗績(jì)，形勢危急，不得不起用像曾國藩這樣的漢人募兵平叛；在剿滅太平軍之后，又不得不起用李鴻章的淮軍圍剿捻軍。因作戰的緊迫，朝廷給了督撫在地方上募勇練兵、薦官任事和籌餉理財的權力，待持續二十多年的內亂平定后，清朝最有作戰實(shí)力的軍隊已完全落入了漢人之手。不僅如此，原先由中央支配各省的人事和財政大權也落到了漢人督撫手里。
宣統繼位后，攝政王及皇室權貴難以忍受地方勢力日益坐大，曾想利用籌備立憲的時(shí)機，收回督撫手中的權力，但立即受到督撫及地方勢力的頑強抵抗。在朝廷與地方勢力的明爭暗斗中，暴發(fā)了四川的“保路運動(dòng)”，緊接著(zhù)，武昌城里響起了催命的槍聲。
武昌首義，各省督撫紛紛通電獨立，清帝在各省一片獨立聲中黯然遜位。革命黨人請漂泊海外的孫中山回國組織臨時(shí)政府。一九一二年元旦，中華民國臨時(shí)政府在南京成立，孫中山任臨時(shí)大總統。南京國民政府由各省實(shí)力派要員或由他們推薦的人士組成，兵權在省，立法與財政權在省，中央政府無(wú)兵無(wú)錢(qián)，國家的政治重心在省一級。此時(shí)的中華民國，實(shí)際上成了一個(gè)松散的聯(lián)邦國家。
南北議和之后，袁世凱接替孫中山任中華民國大總統。上任不久，便開(kāi)始籌劃從財政改革上入手，強行分稅制，把各省的主要稅種控制在中央， 繼而又下令嚴禁各省向外國銀行借款，此舉基本上把各省的財政權收歸中央。接著(zhù)又開(kāi)始削督、廢省、收兵權，企圖一舉消滅地方自治勢力，集權中央，為復辟帝政鋪路。南方各省對袁世凱推行中央集權的強烈不滿(mǎn)引發(fā)了反袁的“二次革命”。袁世凱暗殺宋教人，也把國民黨人推向了反袁的同盟軍中。
國民黨在與袁世凱的斗爭中也和各省督軍一樣，打起了地方自治旗幟，借以反對袁世凱的北京政府。值得思考的是，雖然在后來(lái)的北伐戰爭及南京國民政府時(shí)期，國民黨在政治上又漸漸走向集權，但孫中山和國民黨其他領(lǐng)袖當時(shí)在政治上的確是傾向于地方自治的，縣級自治、省級自治一直是孫中山“憲法之治”的核心內容?！督▏缶V》第十六條規定：“凡一省全數之縣皆達完全自治者，則為憲政開(kāi)始時(shí)期，國民代表會(huì )得選舉省長(cháng)，為本省自治之監督”；第二十三條規定：“全國有過(guò)半數省份達至憲政開(kāi)始時(shí)期，即全省之地方自治完全成立時(shí)期，則開(kāi)國民大會(huì )，決定憲法而頒布之?！睂O中山民國五年在上海政見(jiàn)演說(shuō)會(huì )演講時(shí)亦說(shuō)：“地方自治者，國之礎石也。礎不堅，則石不固。觀(guān)五年來(lái)之現象，可以知之，今后當注全力于地方自治?！钡珡那迥┟癯跽味窢幍能壽E來(lái)看，政治家和地方軍閥往往是在與中央作斗爭時(shí)便祭起地方自治的法寶，一但推翻中央政府后，便開(kāi)始向中央集權發(fā)展，逐步壓制地方自治的空間，直至取締地方自治。
民初的聯(lián)省自治本是清末地方主義的延伸，它的出現有著(zhù)特殊、復雜的政治背景和思想背景。清末西學(xué)東漸，西方憲政思想開(kāi)始影響中國知識分子。戊戌變法失敗后，像康有為、梁?jiǎn)⒊@樣的維新人士紛紛避難海外，大量學(xué)生東渡日本求學(xué)，他們廣泛接觸明治維新后已經(jīng)成熟起來(lái)的日本政治制度，了解英、美、法、瑞士的聯(lián)邦政治和自由主義的憲政思想，把聯(lián)邦主義的理論和國外的地方自治經(jīng)驗傳播到國內，留學(xué)生、維新派、革命黨人在自治理論研究和思想的傳播上起了很大的作用。在外來(lái)思想家中，盧梭對中國早期聯(lián)邦思想的形成影響最大，梁?jiǎn)⒊?901年發(fā)表了《盧梭學(xué)案》，辛亥革命時(shí)，各省的獨立運動(dòng)便以梁?jiǎn)⒊榻B的盧梭思想做理論基礎。美國學(xué)者杜威在應邀來(lái)華演講時(shí)，把美國的聯(lián)邦制度和美國的政治自由聯(lián)系起來(lái)，認為這是完美的結合。胡適也有這種思想，大力宣傳杜威的學(xué)說(shuō)，這是對期待中國由地方自治起步逐漸實(shí)現憲政的人們的肯定和鼓勵，使他們的奮斗有了目標。
檢閱民初報刊，從辛亥革命直到抗戰前南京政府執政的十年里，介紹、研究、宣傳地方自治、聯(lián)邦主義、聯(lián)省自治的文章多如牛毛，眾多著(zhù)名的學(xué)者、文人、政府官員、報刊編輯都寫(xiě)過(guò)這方面的文章，的確起到了輿論導向作用。但也應該看到，民初西方憲政思想在中國的傳播所造成的影響，主要還是在學(xué)術(shù)界和知識分子。聯(lián)省自治的更實(shí)在原因，是袁世凱死后各省對北洋系武人把持下的中央政府的極度失望、對軍閥連年內戰的怨恨和無(wú)奈之舉。尤其是當國民黨以廣東為基地公開(kāi)討伐北京政府之后，夾在南北之間的各省地方勢力深怕戰火燒到自己的地盤(pán)，在國憲未定、國家行憲之日無(wú)望的背景下，湖南首倡省憲，四川、浙江、廣東、江蘇、湖北、云南、貴州、廣西也紛紛制定省憲，地方官吏、士紳協(xié)商聯(lián)省自治，把保境安民建設鄉梓視為力所能及的政事，他們圖強自保，以茍活于軍閥混戰的亂世。
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