應對突發(fā)事件的能力
主講人 吳江 教授
國家人事部人事科學(xué)院院長(cháng)、黨委書(shū)記
同志們好，今天我們講的這個(gè)題目是應對突發(fā)公共事件的能力。
我今天講幾個(gè)問(wèn)題，一是什么是突發(fā)公共事件，它的基本內涵是什么；第二個(gè)，對于突發(fā)公共事件，政府有哪些責任，我們公務(wù)員應該有哪些基本的素質(zhì)要求； 第三個(gè)方面，我們講應對突發(fā)公共事件的三種能力：法治能力、決策能力和協(xié)調溝通能力。
應對突發(fā)公共事件的能力，是政府的一個(gè)基本職責，也是公務(wù)員的一個(gè)基本能力。突發(fā)公共事件，從時(shí)間上來(lái)說(shuō)，它就是突如其來(lái)的、意想不到的一些天災人禍。應對突發(fā)事件，又可以叫災害管理，這是從嚴重程度來(lái)劃分的；另一種叫法是，公共危機管理。危機，實(shí)際上是講突發(fā)事件的波及的范圍，可能會(huì )成一個(gè)地區、一個(gè)國家或者全球性的危機。例如SARS病毒、禽流感等都帶有全球性的危機。
第一個(gè)問(wèn)題，突發(fā)公共事件的基本內涵
突發(fā)公共事件管理，是在管理過(guò)程中的一種非常態(tài)的管理。這種管理的非常態(tài)，有時(shí)候就給我們一個(gè)錯覺(jué)，即天災人禍是百年不遇、十年不遇的，是偶然發(fā)生的，相對來(lái)說(shuō)，其發(fā)生的概率較小。但是，我們首先要肯定，突發(fā)事件其實(shí)是經(jīng)常地、方方面面地暴露在我們日常的各種活動(dòng)之中。
古希臘的一位哲學(xué)家曾經(jīng)這樣說(shuō)過(guò)：“人類(lèi)的一半活動(dòng)是在危機當中度過(guò)的”。我國是世界上遭受自然災害最嚴重的國家之一。自然災害平均每年造成近2萬(wàn)人死亡，直接經(jīng)濟損失高達國家財政收入的1/4至1/6。20世紀全球發(fā)生的破壞性地震中我國占1／3，死亡人數占1／2,近50年，477次地震死亡27.8萬(wàn)人，直接經(jīng)濟損失420億元；全國有2／3的國土面積不同程度受到洪水威脅，特別是長(cháng)江、黃河、淮河等七大江河中下游地區，集中了全國1／2的人口，
3／4的工農業(yè)產(chǎn)值，洪澇災害的威脅更為嚴重。1998年發(fā)生的特大洪水，使3．34億畝農田受災，死亡4150人，僅直接經(jīng)濟損失就達2551億元。近幾年每年因各類(lèi)事故造成13萬(wàn)多人死亡，70多萬(wàn)人受傷，直接和間接經(jīng)濟損失約2500億元。全球交通事故每年傷害1500萬(wàn)人，死亡70萬(wàn)人，我國占1/6；僅2003年，道路交通事故死亡12萬(wàn)多人，煤礦事故死亡6434人，火災事故死亡2497人。在各類(lèi)事故中，一次死亡30人以上的特別重大事故，平均每月達1．2起。目前全球新發(fā)現的30余種傳染病已有半數在我國發(fā)現。2003年全國按規定報告的27種傳染病發(fā)生近260萬(wàn)例，其中死亡6474人，死亡率為0．48／10萬(wàn)。特別是非典疫情，波及內陸24個(gè)省份的266個(gè)縣(市、區)，報告病例5327例，死亡349例。2004年發(fā)生的高致病性禽流感疫情，波及16個(gè)省(區、市)，疫情對我國經(jīng)濟發(fā)展，特別是家禽養殖業(yè)和農民增收造成了嚴重影響。
我國近十年來(lái)的突發(fā)事件，包括自然災害、生產(chǎn)安全等方面的事故，在經(jīng)濟上所造成的損失，每年大約是在6000億美元，約占GDP的5-6%，各種事故的總量，每年增長(cháng)的幅度也在6%左右。最高的年份，增長(cháng)到22%。這是一個(gè)龐大的數字。有的專(zhuān)家曾經(jīng)做了一個(gè)統計，我國每年發(fā)生的事故，平均分攤在公務(wù)員身上，數量是每年每人一件。這對我們從中央到地方政府的公務(wù)員，是一個(gè)巨大的壓力。所以提高應對突發(fā)公共事件的能力，對于公務(wù)員來(lái)說(shuō)是當務(wù)之急。把應對突發(fā)事件能力納入到政府的職責，并且作為政府管理的一個(gè)重要職能。
一、在面對突發(fā)事件時(shí)，我們首先要考慮的就是如何保障安全。
第一要確認在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，哪些價(jià)值會(huì )受到威脅?是什么價(jià)值受到威脅?這是必須要明確的。政府的職責，就是要確認是哪些價(jià)值受到威脅，我們如何使這些價(jià)值免于受到這種威脅，或者減少損失。
第二就要考慮、研究，威脅來(lái)自哪里。有時(shí)威脅來(lái)自天災，有時(shí)來(lái)自人禍，有時(shí)也可能源于我們的責任沒(méi)到位或者技術(shù)手段不夠。所以，只有認清威脅從哪里來(lái)，我們才能夠找到根源，對癥下藥。
第三誰(shuí)來(lái)解決這些威脅呢？這是第三個(gè)要回答的問(wèn)題。突發(fā)公共事件的威脅處理不是由單獨的哪個(gè)人、哪個(gè)單位能解決的，根據事件的大小及危害程度，有時(shí)可能會(huì )上升為一個(gè)地區、一個(gè)國家甚至全世界聯(lián)起手來(lái)處理。2005年的東南亞海嘯，涉及到了全世界范圍內的賑災活動(dòng)、救助活動(dòng)。如果不是全世界各個(gè)國家聯(lián)合起來(lái)，這場(chǎng)海嘯帶來(lái)的災難就很難恢復。
第四解決這些威脅的手段是什么呢？突發(fā)事件的性質(zhì)不同，我們所采取的解決手段就不一樣。有些需要做疏導工作，有些需要采取嚴厲打擊措施，如恐怖分子的恐怖活動(dòng)。
第五誰(shuí)來(lái)為安全支付成本。突發(fā)事件造成的損失，都是要計算成本的。
二、突發(fā)公共事件的特點(diǎn)。
第一個(gè)特點(diǎn)，突發(fā)性和緊急性。公共事件的突發(fā)性和緊急性需要領(lǐng)導者馬上做出決策，使損失降低到最小。如恐怖事件、事故災難、特大刑事案件等。
第二個(gè)特點(diǎn)，高度的不確定性。例如2003年的SARS病毒，這是我國以及全世界從沒(méi)有預見(jiàn)的災難。由于缺乏預見(jiàn)與應對經(jīng)驗，其不確定的特殊情況使得全國陷入恐慌之中。又如切爾諾貝利核電站泄漏事件給我們的啟示。核電站的的巨大貢獻是有目共睹的，但其泄漏的危害卻也是非常不確定的。
第三個(gè)特點(diǎn)，威脅的社會(huì )性。我們都知道的9.11事件，不僅給美國，也給全世界的經(jīng)濟帶來(lái)巨大的損失，全世界的經(jīng)濟降低了一個(gè)百分點(diǎn)。1998年的特大洪水，不僅影響了我國的農業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)也影響了我國的教育、經(jīng)濟、服務(wù)業(yè)等方方面面。
第四個(gè)特點(diǎn)，救援資源的稀缺性。突發(fā)公共事件一發(fā)生，就會(huì )動(dòng)用社會(huì )物資儲備。物資的大量需求，就會(huì )對政府造成一定的壓力，怎樣調配好這些物資，對政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的考驗。
三、我國把突發(fā)事件分成四類(lèi)。
第一類(lèi)是自然災害，主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質(zhì)災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災7個(gè)分類(lèi)。
第二類(lèi)是事故災難，包括安全事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故2個(gè)分類(lèi)。安全事故包括生產(chǎn)、交通運輸等行業(yè)企事業(yè)單位發(fā)生嚴重人員傷亡和經(jīng)濟損失的事故；電力、通信、信息網(wǎng)絡(luò )、金融支付和清算系統、特種設備事故，大中城市供水、燃氣供應中斷；墜機、撞機等。環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故包括嚴重水污染，因資源開(kāi)發(fā)造成嚴重環(huán)境污染和生態(tài)破壞，危險化學(xué)品嚴重泄漏，核設施發(fā)生嚴重放射性污染等。當環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成特大人員傷亡和巨大經(jīng)濟損失，或瀕危物種生存環(huán)境遭到嚴重破壞時(shí)，稱(chēng)為特大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故。
第三類(lèi)是公共衛生事件，包括重特大傳染病疫情、重特大動(dòng)植物疫情、食品安全與職業(yè)危害事件3個(gè)分類(lèi)。重大傳染病疫情包括鼠疫、肺炭疽或非典、人禽流感。特大傳染病疫情是指影響大，波及范圍廣，出現大量病人或多例死亡病例等。重大動(dòng)植物疫情包括口蹄疫、高致病性禽流感等重大動(dòng)物疫情及植物疫情。特大動(dòng)植物疫情是指發(fā)生一類(lèi)動(dòng)植物疫情，或者可能造成人類(lèi)傳播的動(dòng)植物疫情。食品安全與職業(yè)危害事件包括發(fā)生百人以上食物中毒；50人以上急性職業(yè)病，或者重大人員傷亡事件等。
第四類(lèi)是社會(huì )安全事件，包括重大群體性事件、重大刑事案件、涉外突發(fā)事件3個(gè)分類(lèi)。重大群體性事件包括金融擠兌；黨政機關(guān)和要害部門(mén)遭沖擊、圍攻；交通要道或樞紐遭阻斷；非法集會(huì )游行示威、聚眾鬧事、群體性械斗、沖突事件及暴獄；高校發(fā)生人數較多、影響較大聚集，或可能走出校門(mén)，造成重大社會(huì )影響；涉及境外宗教組織背景的大型非法宗教活動(dòng)，或者嚴重影響民族團結的群體性事件；因土地、礦產(chǎn)、水資源、森林、草原、水域、海域等權屬爭議和環(huán)境污染、生態(tài)破壞引發(fā)群體性事件造成嚴重后果；因市場(chǎng)商品短缺及物價(jià)大幅波動(dòng)造成的搶購和市場(chǎng)混亂等。重大刑事案件包括殺人、爆炸、綁架、搶劫、投毒和郵寄危險物品；走私、金融詐騙；劫持民用航空器、客輪和貨輪；危害性大的放射性材料或數量較大的炸藥或雷管被盜、丟失；非法捕殺、砍伐國家重點(diǎn)保護野生動(dòng)植物和破壞物種資源致使物種或種群造成滅絕危險；重大制販毒品案件；盜竊、出賣(mài)、泄露及丟失國家秘密資料；攻擊和破壞計算機網(wǎng)絡(luò )、衛星通信、廣播電視傳輸系統；在我國境內發(fā)生的涉外、涉港澳臺重大刑事案件等。涉外突發(fā)事件包括外國駐華使領(lǐng)館或機構遭沖闖；我駐外使領(lǐng)館或機構及人員遭受重大傷亡和財產(chǎn)損失；其他可能?chē)乐負p害我對外關(guān)系的突發(fā)事件?？植酪u擊、危害國家安全事件乃至外敵入侵，也是我們必須高度關(guān)注的突發(fā)公共事件。
四、突發(fā)公共事件的分級
主要是指對于安全的威脅程度，按照程度來(lái)劃分的。
四級國家預警級別
預警顏色 威脅程度 報告級別
• 紅 特別嚴重 國務(wù)院
• 橙 嚴重 國務(wù)院、省級政府
• 黃 較重 省級政府
• 藍 一般 地市、縣級政府
中國將突發(fā)事件的威脅程度分為四個(gè)等級。其威脅程度分別為特別嚴重、嚴重、較重、一般；用顏色來(lái)表示，分別為，紅、橙、黃、藍；按照嚴重程度要報告的上級機構分別為：國務(wù)院、國務(wù)院及省級政府、省級政府、地市及縣級政府。
五、我國將公共突發(fā)事件的周期發(fā)展分為四個(gè)時(shí)期
突發(fā)公共事件在發(fā)展過(guò)程中，每個(gè)階段的特征也不相同，我們也可以把它稱(chēng)之為周期。
第一個(gè)時(shí)期，突發(fā)事件的潛伏期。在這個(gè)時(shí)期，突發(fā)事件一般不容易察覺(jué)，但是已經(jīng)有先兆。這個(gè)階段，我們強調的是預防，及時(shí)發(fā)現并向有關(guān)部門(mén)上報。
第二個(gè)時(shí)期，突發(fā)事件的爆發(fā)期。如果在潛伏期沒(méi)有做好預防工作，突發(fā)事件就會(huì )爆發(fā)出來(lái)。例如，任何火災都可能是由一個(gè)小火苗開(kāi)始的，如果在小火苗時(shí)期不能將其消滅掉，那么就會(huì )引發(fā)巨大的火災。爆發(fā)期往往讓人措手不及，但是應對突發(fā)事件主要是指在爆發(fā)期。這時(shí)候就要做出決策、搜集信息、組織資源。
第三個(gè)時(shí)期，突發(fā)事件的持久期。突發(fā)事件如果在爆發(fā)期沒(méi)有很好地控制住，就會(huì )導致災難不斷發(fā)展、蔓延、惡化下去。
第四個(gè)時(shí)期，突發(fā)事件的恢復期。這個(gè)時(shí)期主要任務(wù)是重建在突發(fā)事件中造成的各種損害與損失，使之恢復常態(tài)。
第二個(gè)問(wèn)題，突發(fā)公共事件的政府責任及公務(wù)員的素質(zhì)要求
一、在突發(fā)公共事件突然發(fā)生的時(shí)候，政府首先需要做什么？
第一，政府首先要識別危機、判斷危機的性質(zhì)，從而預測危機的破壞程度及發(fā)展狀況。
第二，做出決策。在正確識別危機之后，就要馬上做出決策及指揮方案。
第三，協(xié)調資源。領(lǐng)導者要充分利用社會(huì )資源，調動(dòng)交通、食品、醫療等各個(gè)方面。其中，很重要的一個(gè)問(wèn)題是溝通問(wèn)題，包括與媒體的溝通、與受害人的溝通、與工作人員的溝通等。危機到來(lái)之際，最重要的一點(diǎn)是群眾與政府的齊心協(xié)力，發(fā)揚合作精神，共同面對、解決問(wèn)題，恢復正常的社會(huì )生活和經(jīng)濟運行。
二、政府在應對突發(fā)事件的具體措施有以下四種
首先，制定完善的應對計劃。領(lǐng)導者要做出預案，計劃事件發(fā)生后的應對、負責人、資源的調配、人員的調動(dòng)、財政的支出等。
第二，建立高效的協(xié)調機構。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，由于事件的緊急性，這就需要建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的應急指揮中心，這個(gè)指揮中心在這個(gè)應對事件中起著(zhù)中樞作用，領(lǐng)導者通過(guò)它調動(dòng)各個(gè)部門(mén)，發(fā)號施令。
第三，全面的應對網(wǎng)絡(luò )。這個(gè)網(wǎng)絡(luò )包括了地區的、國家層面上的、國際層面上的范圍，同時(shí)建立一支專(zhuān)業(yè)隊伍，構建包括交通、通訊等在內的應對的防護，形成一個(gè)強大的網(wǎng)絡(luò )。
第四，成熟的社會(huì )能力。也就說(shuō)要依靠群眾，通過(guò)調動(dòng)群眾，達到一種有效的應對方式。
三、在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)公務(wù)員承受的壓力
從公務(wù)員角度來(lái)講，在應對突發(fā)事件的過(guò)程中，恰恰是考驗公務(wù)員能力的時(shí)刻，或者也可以說(shuō)，有什么樣的公務(wù)員就有什么樣的應對方式。公務(wù)員優(yōu)秀的應對水平，往往會(huì )在危機到來(lái)的時(shí)刻，形成一個(gè)成熟的、敢于負責任的政府，也會(huì )造就一批優(yōu)秀的公務(wù)員。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，公務(wù)員承受著(zhù)巨大壓力，但越是這樣就越是考驗公務(wù)員。
公務(wù)員面對的壓力有以下幾點(diǎn)：
第一點(diǎn)，突發(fā)事件對生命、價(jià)值和目標的嚴重威脅，就會(huì )突然對公務(wù)員的心理造成一種恐懼的壓力。第二點(diǎn)，重任在肩。突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)候，處于領(lǐng)導地位的人就會(huì )感覺(jué)到重任在肩、責任重大，一旦處理不好，就會(huì )造成巨大的危害。第三，恐懼失敗，局面失控。一旦局面失控以后就驚慌失措，難以把握、控制局面。第四，時(shí)間緊迫，信息不確定，接收不到所需要的信息，這樣就會(huì )造成決策中的手忙腳亂，甚至會(huì )引起決策的失誤。
四、面對壓力，公務(wù)員應有的素質(zhì)
在面對這些壓力中，公務(wù)員自身的素質(zhì)非常重要，否則就會(huì )被壓力壓垮，在處理現場(chǎng)決策一塌糊涂，甚至自己失去理智。所以說(shuō)，我們要有一支專(zhuān)業(yè)而高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。平時(shí)，我們的公務(wù)員要做一些關(guān)于素質(zhì)方面的訓練。
公務(wù)員的基本素質(zhì)包括以下幾點(diǎn)：
第一，培養情緒的穩定性。它要求不能過(guò)分情緒化，悲喜不定，遇到困難就驚慌失措，失去清醒、理智；在處理危機時(shí)，要有清醒的頭腦，理出處理問(wèn)題的思路來(lái)。情緒的穩定性，決定了決策者能不能承受一定的壓力。
第二，決策果斷，有控制力。它要求在遇到危機時(shí)，決策者能馬上控制局面，擔負起事件的責任，辦事果斷、明智。
第三，自信和勇氣。要想保持自信，就得有一種理智的心態(tài)。自信，首先是要有相信自己可以把面對的事情處理好的決心，它同時(shí)需要一種勇氣來(lái)承擔這個(gè)責任。
第四，謹慎，持重。作為一個(gè)決策者，在決策時(shí)一定要謹慎從事，不能武斷地倉促決策，從而造成考慮問(wèn)題的不全面。
所以，對于一個(gè)公務(wù)員來(lái)說(shuō)，要善于溝通，善于傾聽(tīng)別人的意見(jiàn)，善于有效地組織團隊和民眾來(lái)應對各種危機。而且要善于理性地分析，善于系統地思維和統籌規化，從而獨立地做出決策。一個(gè)優(yōu)秀的決策者還要善于融合不同的意見(jiàn)并做出選擇。
五、對于擔負領(lǐng)導職務(wù)的公務(wù)員來(lái)說(shuō)，還要注意的幾點(diǎn)問(wèn)題
第一，必須堅持一種符合社會(huì )主流價(jià)值觀(guān)趨勢的核心價(jià)值觀(guān)。也就是說(shuō)，當危機事件發(fā)生的時(shí)候，領(lǐng)導者一定要首先考慮什么是最重要的，什么是處于第一位的。今天講以人為本，人民的財產(chǎn)、人民的生命，始終是要擺在第一位的。所以，危機來(lái)時(shí)，我們要考慮的核心價(jià)值觀(guān)就是人民的安全問(wèn)題，而不是經(jīng)濟效益。
第二點(diǎn)，作為一個(gè)政府的領(lǐng)導人，在解決突發(fā)事件的時(shí)候，一定要充滿(mǎn)社會(huì )責任感和信譽(yù)度，說(shuō)的每句話(huà)，做的每件事都要向社會(huì )、向老百姓負責任，這樣，才能得到人民的信任。同時(shí)，領(lǐng)導者也要善于溝通，充分調動(dòng)人民的信心與積極性，從而一起對抗危機與災難。
第三個(gè)問(wèn)題，應對突發(fā)公共事件的能力建設。
我們主要談三個(gè)方面的能力建設，第一個(gè)是依法應對的能力，第二個(gè)是決策指揮的能力，第三個(gè)是協(xié)調和溝通的能力。
一、公務(wù)員在面對危機時(shí)依法應對
這里有三個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題需要我們來(lái)解決。第一個(gè)是我們如何獲得更多的時(shí)間，第二個(gè)是怎么樣獲得更多的信息，第三，應該怎樣有效地配置資源。
公務(wù)員怎樣在面對危機時(shí)依法應對，即怎樣提高我們的法治能力。突發(fā)公共事件法治屬于非常態(tài)法治，是關(guān)于突發(fā)事件引起的公共緊急情況下如何處理國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間的各種社會(huì )關(guān)系的法律規范和原則的總和。作為預防、調控、處理危機的法律手段，突發(fā)公共事件管理的法治是整個(gè)國家法律體系的重要組成部分，是一個(gè)國家或地區在非常規狀態(tài)下實(shí)行法治的基礎。
突發(fā)公共事件法治的非常態(tài)性，使得常態(tài)中的一些法律法規的作用就很有限了，在處理一些問(wèn)題上，如果還按照常態(tài)的法律法規，可能就行不通了。例如“非典”時(shí)期，為了防止病毒的蔓延，政府需要將病毒攜帶者進(jìn)行隔離，這是強制性的措施，但也需要有法律依據。所以，我們的法治建設，在處理突發(fā)公共事件的過(guò)程中就顯得尤為重要。在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，一定要運用法律的手段去解決問(wèn)題，如果離開(kāi)了法律，社會(huì )秩序就會(huì )被完全打亂。但是，突發(fā)事件法治的非常態(tài)性，又使得我們在解決問(wèn)題的時(shí)候，會(huì )造成一些人的損失，這就需要我們不斷完善法治建設，將損失降到最低點(diǎn)。這種法治建設有其特定的含義，它不同于正常狀態(tài)下的法治建設。
在突發(fā)事件的過(guò)程中，其法治特征有以下幾點(diǎn)：
首先，內容和對象上的綜合性和邊緣性。由于突發(fā)事件產(chǎn)生的原因及其表現形式是多樣性的，損害程度也是多層次性的，例如會(huì )對整個(gè)國家、地區、人民群眾等造成巨大的危害。例如像禽流感，一旦雞感染了病毒，就會(huì )影響老百姓的身體健康。另一方面，養雞的農民也蒙受了巨大的損失，甚至是毀滅性的打擊。所以，我們的法律一方面要保護廣大人民群眾的利益，同時(shí)也不能忽視養雞戶(hù)的利益。又例如松花江水污染事件，它引起了兩個(gè)國家的爭端。這不僅僅是一個(gè)環(huán)境問(wèn)題，還涉及到外交、媒體輿論等等的問(wèn)題。這就使得我們的法律適用的范圍很廣，帶有一種綜合性和邊緣性，涉及到了政治層面、經(jīng)濟層面、文化層面、社會(huì )層面等眾多領(lǐng)域。
第二點(diǎn)，適用上的臨時(shí)性和預備性。因為突發(fā)事件的緊急性，這就使得我們的法律制定有非常態(tài)性。平時(shí)的法律處于預備性，什么是臨時(shí)性呢？平常這種法律是閑著(zhù)的、預備的，突發(fā)事件的時(shí)候用這個(gè)法，不能濫用。比如說(shuō)突發(fā)事件來(lái)了，交管部門(mén)說(shuō)這條路封死了人不能走。法律有了規定，作為交管部門(mén)就有這個(gè)權力。平常的時(shí)候交管部門(mén)也說(shuō)這條路不能走，那是不行的。不能把突發(fā)事件時(shí)候適用的法律拿到平常來(lái)，而且突發(fā)事件一結束，馬上失效不能再用了。對民眾強制隔離，不許上班，這在突發(fā)事件的時(shí)候可以。等事件都結束了還實(shí)行隔離那是不行的，民眾就要憤怒了，質(zhì)疑法律。所以具有臨時(shí)性和預備性，不能隨便用，什么時(shí)候起，什么時(shí)候止。按道理說(shuō)法律都是正常的，但是突發(fā)事件時(shí)的法律屬于例外。
第三點(diǎn)，實(shí)施過(guò)程中有很強的行政緊急性。我們的法律是在民主制度的狀態(tài)下實(shí)施的，也表現了鮮明的民主性，但是在解決突發(fā)事件時(shí)，因為其緊急性，就需要領(lǐng)導者在做出決策的時(shí)候不能夠做到廣泛征集民眾的意見(jiàn)；其行政的緊急性，使得法律、決策的制定不能按照慣常的民主程序。在這種情況下，行政權相對集中。政府的權力集中在決策機關(guān)，決策機關(guān)的權力集中在領(lǐng)導人手里，并且需要領(lǐng)導人決策時(shí)的果斷與明智。
第四點(diǎn)，立法目的上更強調對權利的保障性。從立法的目的來(lái)講，法治建設很重要一條是，它強調對權利的保障性，法制是維護人民權利的。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，肯定會(huì )使人民的一些基本權利，受到干預、限制和損害。這就需要我們在法治建設上，在制定突發(fā)事件應對法律的時(shí)候，要充分考慮到人民的一些基本權利，如生存的權利、受教育的權利，不能受到嚴重地侵害，而要以保障人民的權利、利益為根本的目的。另外，法律還要保證，一旦人民的權利在無(wú)意中受到侵犯，他們有請求國家給予賠償的權力。
第五點(diǎn)，法律制裁具有更大的嚴厲性。突發(fā)事件中的法治、法律制裁，應該具有更大的嚴厲性。由于突發(fā)事件情況的特殊性，這時(shí)候的違法、犯規行為，也許會(huì )引起更大的社會(huì )危害。例如，非典時(shí)期，政府要求所有的病毒攜帶者都要進(jìn)行隔離治療，但是如果有的病人漠視法律，私自離開(kāi)隔離區而跑到社會(huì )上，其后果不堪設想。所以，對于這種情況的處理，就要采取更加嚴厲的法律制裁。
目前，我們的法治建設還不夠完備，還需要進(jìn)一步健全和完備我們的法律體系。我們國家在這方面做了很大的努力。目前，“緊急狀態(tài)”的條款已經(jīng)進(jìn)入《憲法》，這就使得我們在說(shuō)運用“緊急狀態(tài)”的相關(guān)法律條款時(shí)，就有了《憲法》作為依據。下一步，我們國家還要制定統一的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》。
鑒于目前我國危機管理法制的分散化、專(zhuān)門(mén)化、部門(mén)化，需要一個(gè)關(guān)于突發(fā)事件和緊急狀態(tài)的綜合性立法，以彌補單項立法的不足和固有缺陷?！锻话l(fā)事件應對法》是我國突發(fā)公共事件立法從單項治理過(guò)渡到綜合治理的歷史性標志，它是對整體制度安排的法律回應。
另外，我們在運用行政的緊急權力的時(shí)候，一定要運用法律的手段，依法辦事。相對來(lái)說(shuō)，行政緊急權力的權力較集中，這更要求我們的權力在運行中，要受到法律的限制。
行政緊急權力在運行中受到法律的規制，主要體現在以下幾方面：
第一，范圍規制，是法律保留原則的體現。行政權在范圍層面上一定要明確地受到限制，首先要限定哪些可以去做，哪些不可以去做。因為，行政權力必定會(huì )使一部分人的正常權力受到限制，所以在實(shí)施行政行為的時(shí)候，一定要慎重，不能侵犯人民群眾的利益，不能體現隨意性，這就是法律保留原則的體現。
第二，程度規制，即比例原則的約束。突發(fā)事件時(shí)的行政緊急權力，由于其情況的特殊性，勢必會(huì )侵犯到人民的一些基本權利，但是，在權利的侵犯程度上，我們講究最小侵害原則，即將對侵犯程度降到最低，保證社會(huì )的正常運行。
第三，程序限制。行政的緊急性，并不是要求在制定與執行政策時(shí)不按照法律程序辦事，也不是說(shuō)沒(méi)有程序了，更不能誰(shuí)想怎么做就怎么做，必須經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)的批準。依法應對，就一定要注意行政權力是否在邊界限制之內。
二、應對突發(fā)事件的決策指揮能力
決策指揮能力非常重要。領(lǐng)導者在突發(fā)事件中的應對決策，實(shí)際上有時(shí)冒著(zhù)很大的風(fēng)險，是一種風(fēng)險決策，或者說(shuō)是風(fēng)險性的管理。管理上有一個(gè)著(zhù)名的定律叫墨非定律。墨非是美國一個(gè)航空試飛的工程師，他曾經(jīng)說(shuō)過(guò)這樣一句話(huà)“如果有兩種選擇，其中一種將導致災難，則必定有人會(huì )做出這種選擇。”成功與失敗的機率各占一半，這就是在做出決策時(shí)，最難克服的一點(diǎn)，也是決策的風(fēng)險所在。這就要求我們在做決策時(shí)，既要聽(tīng)取多方面的意見(jiàn)，分析好各方面的因素，也要果斷英明，迅速而正確地做出決策。
領(lǐng)導者在做出決策時(shí)，需要克服以下幾個(gè)問(wèn)題：
首先一個(gè)問(wèn)題就是，危機現場(chǎng)中的“管理者效應”。什么是危機現場(chǎng)當中的管理者效應？決策者制定的決策難免僵化或過(guò)于受限于具體數據。常常會(huì )出現以下幾種決策反應，第一種是“鴕鳥(niǎo)反應”——自以為是式?jīng)Q策。這種決策是指在做出決策時(shí)，像鴕鳥(niǎo)一樣將頭扎到土里，自以為是，不顧事實(shí)與情況的變化，從自我的想象出發(fā)做出決策。第二種是——“兔子反應”。這種決策表現為，緊急事件一發(fā)生，決策者就變得驚慌失措，僅僅依靠現有的一點(diǎn)點(diǎn)不充足的信息，還沒(méi)把情況搞清楚，就馬上做出決策。這樣的結果只能是引發(fā)難以收拾的后果。例如，在解決化學(xué)氣體泄漏的問(wèn)題上，泄漏以后可能會(huì )引起爆炸，我們用水的辦法把它打成一種水墻，這樣的話(huà)可能避免引爆。但是水是流動(dòng)的，如果一旦水流進(jìn)河里，那就把這些容易產(chǎn)生污染的有害物質(zhì)也帶到河里。這就是：一個(gè)問(wèn)題解決了，另一個(gè)更遭的問(wèn)題出現了。還有一種反應是“出租車(chē)式的反應”，就是看到一個(gè)方案就做決定，根本不考慮這個(gè)方案是否是最好的，是否是最適合的。這種情況往往在事情比較緊急的情況下出現。例如，同樣的“非典”問(wèn)題，美國發(fā)現“非典”病人，采取的第一個(gè)方法是立即將病人隔離，不許出門(mén)，不許上醫院。告訴市民，誰(shuí)發(fā)燒就在家里等著(zhù)，打電話(huà)告訴醫院，醫院會(huì )有人告訴你怎么處理，或者醫務(wù)人員親自登門(mén)指導你正確的做法。并且規定：一旦病人出門(mén)就視為違法。但是我們國家的病毒攜帶者，一發(fā)現情況就去醫院，結果在大街上、公交車(chē)上就把病毒傳染了出去，造成了極大的社會(huì )危機。
另外一個(gè)問(wèn)題是，決策制定者已被現有信息和直接獲取的信息所控制，這也有三種決策反應的表現。第一種是“黃粱美夢(mèng)”反應—— 一廂情愿式?jīng)Q策。這種決策者完全按照自己的意愿來(lái)處理問(wèn)題。第二種是“粗心輕率”反應—— 走馬觀(guān)花式?jīng)Q策。這種決策往往簡(jiǎn)單化、粗暴化，甚至不知道事情真相就做出決策，缺乏專(zhuān)業(yè)地處理突發(fā)事件的基本常識。第三種是“聞風(fēng)而起”反應—— 見(jiàn)風(fēng)使舵式?jīng)Q策。在處理突發(fā)事件中，不是能說(shuō)，誰(shuí)有權力，誰(shuí)膽子大，誰(shuí)就能處理事件。決策者一樣要有畏懼心態(tài)，這也是提高公務(wù)員決策能力的一個(gè)重要方面。
在決策中，我們要有一定的常設機構，用來(lái)做出決策，調配資源。這就需要我們健全機構的體制。專(zhuān)門(mén)機構可根據危機的不同等級，依法獲得各種自動(dòng)授權，對危機的處理提出應有的基本決策構想和方案。在這樣的一個(gè)機構中，我們要注意幾方面的情況。第一是要信息分析系統要健全，沒(méi)有信息就沒(méi)法決策。第二是支持和保障系統，要把職權要劃清楚。第三是決策系統要分兩部分，即分為專(zhuān)家咨詢(xún)分析系統與最終決策系統。最后一點(diǎn)強調決策中的責任機制。決策中的責任機制一定要健全。一方面要使我們的決策透明化，決策的透明度可以較容易地追究責任；另一個(gè)方面是決策者敢于負責。最后在追究責任的時(shí)候，要敢于承擔起責任來(lái)。
三、應對突發(fā)事件的有效溝通的能力。
當我們在處理突發(fā)事件時(shí)，很重要的一個(gè)問(wèn)題是，你所面對的不僅是事故本身，而更重要的是，因為事故的發(fā)生所帶來(lái)的很多人的損失。這些與危機關(guān)系最密切的群體，他們的利益與危機息息相關(guān)。所以，無(wú)論是我們在管理災害，還是在管理突發(fā)事件，在解決事件本身的時(shí)候，我們必須正視的就是受到損害的這批人。幾乎每個(gè)事故都是有傷亡的，與傷亡者的親屬的溝通，就是擺在管理者面前的一個(gè)很重要的問(wèn)題。第二個(gè)問(wèn)題是，管理者同時(shí)也要面對社會(huì )公眾的反應。突發(fā)事件的發(fā)生，不僅僅關(guān)系著(zhù)一部分特殊群體，它同樣波及著(zhù)社會(huì )的各個(gè)方面與群體。例如英國的瘋牛病問(wèn)題已經(jīng)升級到貿易大戰。英國的瘋牛病，從一開(kāi)始只是牛的問(wèn)題，然后又是養牛戶(hù)的問(wèn)題，再到飼料的問(wèn)題，然后再到牛肉出口的貿易問(wèn)題，關(guān)聯(lián)到的問(wèn)題越來(lái)越多。所以，這方方面面的問(wèn)題都需要管理者與利益相關(guān)的人做好溝通，與媒體溝通，與公眾溝通。有時(shí)候，許多小事變成大事，許多小錯釀成大錯，很大程度上是因為在溝通上產(chǎn)生了斷連與阻隔，從而產(chǎn)生了政府與群眾之間的互不信任，也就談不上政府與群眾的齊心合力。所以說(shuō)，有效的危機管理需要所有的利益相關(guān)者進(jìn)行對話(huà)，并且在溝通過(guò)程中增加一種共識，從而共同解決危機，渡過(guò)難關(guān)。
在我國的某一個(gè)省，有一年馬路上的一輛汽車(chē)撞死了一個(gè)小孩。結果，雙方在協(xié)商的過(guò)程中，由于意見(jiàn)不和，激化了矛盾，最后升級為回族和漢族兩個(gè)民族之間的矛盾。以致我們出動(dòng)了上萬(wàn)的武警才解決了這場(chǎng)事件，最后造成了巨大的損失。所以，在解決矛盾的過(guò)程中，雙方的溝通非常重要。
有效的溝通機制在危機管理過(guò)程中具有重要的作用。及時(shí)有效的信息溝通，即使不能制止危機的發(fā)展，也可以控制危機及其影響，同時(shí)加強反危機的協(xié)調工作，防止信息的謠傳和謠言的傳播，還可以在民眾中起到穩定民心、警示、教育和監督等多種作用。危機管理中的溝通主要包括政府與公眾之間的溝通、政府與新聞媒體的溝通以及政府各部門(mén)之間的溝通。所以，在溝通中，政府要建立新聞發(fā)布機制以及發(fā)言人，要在第一時(shí)間向公眾說(shuō)明情況，正確地對待記者的采訪(fǎng)。新聞媒體對信息的傳播是非常迅速而廣泛的，政府要充分利用新聞媒體的優(yōu)勢，及時(shí)地了解信息，反饋信息。同時(shí)，建立政府網(wǎng)站，積極與群眾產(chǎn)生互動(dòng)，及時(shí)得到反饋意見(jiàn)。媒體的作用，就在于按照新聞傳播的自身規律對危機處理過(guò)程進(jìn)行干預和影響，促使危機向好的方向轉化。媒體介于政府和公眾之間，形成了一種三角互動(dòng)關(guān)系，它既受政府制約，又在一定程度上影響政府；既引導公眾，又需要滿(mǎn)足公眾需求。媒體一方面代表公眾時(shí)刻關(guān)注、監視危機處理的進(jìn)展，另一方面，又作為黨和政府的喉舌，傳達其聲音，樹(shù)立其形象。在處理突發(fā)事件中，媒體缺席對公眾、對政府都是一種損失。媒體的引導正確與否，都會(huì )在社會(huì )上產(chǎn)生巨大的反響。
所以說(shuō)，我們不能簡(jiǎn)單地說(shuō)媒體是朋友或者敵人，它是一種力量，是公眾和政府互動(dòng)的一種力量，其巨大的作用是不可忽視的。所以，我們要引導媒體在突發(fā)事件中充分發(fā)揮它的作用，其主要方法主要有以下三點(diǎn)：第一，實(shí)現危機傳播的基調統一；第二，塑造政府危機管理的良好形象；第三，在滿(mǎn)足公眾信息需求中保持社會(huì )穩定。
我們政府在溝通中，一方面要認識到溝通和利益相關(guān)者之間的關(guān)系，努力做好他們的工作。同時(shí)要充當好新聞發(fā)言人這樣一個(gè)角色，正確地告訴公眾發(fā)生的真實(shí)情況。第三要引導媒體幫助政府做好危機中的穩定工作，這樣才有利于在危急的事態(tài)中處理得更好一點(diǎn)。所以，我們在今天的講座中強調了公務(wù)員在處理危機中的這三點(diǎn)能力，這也是我們在危機處理中的一個(gè)薄弱環(huán)節。
今天就講到這里。謝謝大家！
——結束——
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