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　　黨的十七屆四中全會(huì )決定明確提出，要注重增強新形勢下包括應急管理在內的五個(gè)方面的能力。這充分說(shuō)明，增強應急管理能力已經(jīng)成為黨的執政能力和政府公共管理能力建設的重要方面，已經(jīng)成為新形勢下檢驗領(lǐng)導干部能力素質(zhì)的重要標準。宜昌是舉世矚目的三峽工程所在地，做好應急管理工作，確保城市安全發(fā)展，意義特殊，責任重大。
　　
　　一、安全才能發(fā)展，三個(gè)必然呼喚應急管理
　　
　　發(fā)展必須安全，安全才能發(fā)展。我國的特殊國情、城市的發(fā)展趨勢以及科學(xué)發(fā)展的要求決定了應急管理的特殊重要性。
　　
　　1.加強應急管理是特殊國情決定的必然選擇。我國是一個(gè)人口特別眾多的發(fā)展中大國，實(shí)行的是跨越式發(fā)展。這種跨越式發(fā)展集中體現在城市化的高速度、大規模推進(jìn)上。我們在二三十年里走過(guò)了發(fā)達國家二三百年走過(guò)的路程，當前正處在城市化加速發(fā)展期。發(fā)達國家二三百年城市化的成就我們在二三十年里就取得了，這是一種“時(shí)空壓縮”；但同時(shí)我們也把發(fā)達國家在二三百年城市化時(shí)間里分階段出現的問(wèn)題，比如農民失地、工人失業(yè)、社會(huì )失序、結構失調、生態(tài)失衡，集中壓縮到我們這二三十年中來(lái)了。由于我國是世界上最大的發(fā)展中國家，所以我們面臨的這類(lèi)問(wèn)題不論從規模還是從程度上來(lái)看，都是世界上極為突出的，而這些矛盾和問(wèn)題在各級各類(lèi)城市中尤為尖銳。
　　
　　城市化在發(fā)揮城市聚集優(yōu)勢資源功能、做大財富蛋糕的同時(shí)，也使得各個(gè)群體利益的顯性化、個(gè)性化、獨立化趨勢加劇。從管理好新的城市格局和城鄉關(guān)系高度來(lái)提高城市的應急管理工作水平，高效處置各類(lèi)突發(fā)事件，已成為各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導
　　
　　干部推進(jìn)城市持續穩定和諧發(fā)展的一個(gè)新挑戰。
　　
　　2.加強應急管理是現代城市發(fā)展的必然趨勢。城市是人口高度密集的地區，是政治、經(jīng)濟、文化等人類(lèi)活動(dòng)頻度最高的場(chǎng)所，是人與人之間的矛盾、人與自然之間的矛盾最為集中的地方，是一個(gè)高度復雜的社會(huì )生態(tài)系統。隨著(zhù)城市化加速推進(jìn)，城市規模日益龐大，密集度不斷增高，物質(zhì)財富和精神財富越來(lái)越向城市特別是大城市集中。城市規模擴大的同時(shí)，城市的功能也越來(lái)越復雜，城市突發(fā)事件的發(fā)生概率增加了，突發(fā)事件的危害也增加了。城市既是人口和財富的集聚地，也是各類(lèi)風(fēng)險的集聚地。近年來(lái)，在世界多個(gè)城市特別是一些有影響的城市，突發(fā)事件頻繁發(fā)生。高度重視城市應急管理，加強各類(lèi)風(fēng)險防范，是各國城市管理的共同取向。我國正處在社會(huì )轉型的關(guān)鍵時(shí)期，城市是社會(huì )安全體系的軟肋，面臨的安全壓力尤為巨大，更需要把應急管理搞好。
　　
　　3.加強應急管理是推進(jìn)科學(xué)發(fā)展的必然要求?？茖W(xué)發(fā)展是全面、協(xié)調、可持續的發(fā)展，要求我們把經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展建立在安全保障水平不斷提高的基礎上，既要主動(dòng)適應自然，在正確認識和把握自然規律的基礎上合理開(kāi)發(fā)自然，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展，又要增強防范和抵御自然災害風(fēng)險的能力，當發(fā)生自然災害時(shí)，能夠把損失降到最低程度?？茖W(xué)發(fā)展追求人與人之間的和諧，這就要求我們注重從源頭上預防和化解經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中出現的各種利益摩擦，避免矛盾激化，引發(fā)影響社會(huì )穩定的突發(fā)事件。建立健全社會(huì )應急管理體系，不斷增強抵御自然災害、促進(jìn)社會(huì )和諧的能力，這是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的內在要求。就宜昌而言，特別需要高度注意的是，宜昌是三峽工程所 在地，擔負著(zhù)安置三峽移民、服務(wù)三峽工程的重任，宜昌的科學(xué)發(fā)展事關(guān)三峽工程的長(cháng)期順利推進(jìn)。切實(shí)做到科學(xué)發(fā)展，確保社會(huì )安全穩定，是宜昌一項重大的政治責任。
　　
　　二、無(wú)患源于有備，四項堅持鋪就安全基石
　　
　　有備才能無(wú)患，應急才能不急。近年來(lái)，我們堅持以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為統領(lǐng)，努力構建政府統一指揮、社會(huì )共同參與、部門(mén)協(xié)調運轉的工作機制，全面提升應急管理能力，全力保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，為經(jīng)濟發(fā)展鋪就了一條安全通道，全市經(jīng)濟社會(huì )在穩定有序、安全和諧的基礎上實(shí)現了持續健康快速發(fā)展。
　　
　　1.堅持以人為本。宜昌市委、市政府把加強應急管理、提高預防和處置突發(fā)公共事件的能力作為保障人民生命財產(chǎn)安全的德政和要政，抓緊抓好。當有重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，政府主要領(lǐng)導都親臨現場(chǎng)坐鎮指揮，做到反應靈敏、配合協(xié)調，最大限度減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，有效防止了次生、衍生事故的發(fā)生。2008年，全市先后啟動(dòng)市級應急預案15次，縣市區啟動(dòng)應急預案77次，各級政府都高度重視，及時(shí)反應，妥善應對。
　　
　　2.堅持預防為主。應急管理的最高境界是常備無(wú)患，有應不急，無(wú)事不松懈，有事不慌亂。強化應急預案工作，積極推進(jìn)應急預案制定、修訂工作。
　　
　　全市共制定、編修各類(lèi)應急預案4088件，基本建立“橫向到邊，縱向到底”的應急預案體系。加強應急預案演練。為提高各地各部門(mén)的應急處理能力及快速反應能力，僅2008年我市就開(kāi)展各類(lèi)應急演練400多次。開(kāi)展經(jīng)常性檢查整治。針對全市礦山多、?；髽I(yè)多、氣象災害多、地質(zhì)災害多等現狀，采取大員上陣、政府督查、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、專(zhuān)家指導、群眾參與、媒體監督、掛牌督辦等方式，組織開(kāi)展經(jīng)常性隱患治理專(zhuān)項活動(dòng)。強化基層基礎。在全市1640個(gè)社區（村）中設立2270名信息員，全市586個(gè)地質(zhì)災害重點(diǎn)監測點(diǎn)明確了500多名監測員。
　　
　　3.堅持依法管理。依法開(kāi)展應急管理工作，把應急管理的經(jīng)驗性做法和規律性認識制度化，是應急管理的客觀(guān)要求。完善應急管理體系。全市14個(gè)縣市區均已成立應急管理辦公室，各鄉鎮根據各自實(shí)際情況成立了應急管理辦事機構或派專(zhuān)人負責。三峽開(kāi)發(fā)總公司等重點(diǎn)企業(yè)都成立了應急辦事機構，組建了搶險救援隊伍。建立應急信息制度。出臺了《關(guān)于建立政務(wù)快捷反應機制的意見(jiàn)》，在突發(fā)事件信息報送方面突出“快捷、及時(shí)、準確”的要求，對省、市領(lǐng)導關(guān)注或批示的突發(fā)事件信息，執行日報制。建立責任追究制度。對于在突發(fā)事件處置過(guò)程中發(fā)現的問(wèn)題，由市政府辦通報批評，及時(shí)加以糾正。
　　
　　4.堅持科學(xué)應對。有效防范應對突發(fā)事件，必須以科學(xué)理論為指導，以先進(jìn)技術(shù)為保障，以適用裝備設備為支撐，提高應對突發(fā)事件的科技水平和指揮能力。我市采取多項措施，加強全市應急機制建設，初步形成了“政府統籌協(xié)調，社會(huì )廣泛參與，防范嚴密到位，處置快捷高效”的應急管理機制。利用短信平臺、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò )等載體，建立預警機制，提高預測預警的及時(shí)性、準確性；通過(guò)加強政務(wù)值班，確保政府系統在任何時(shí)間內都能快速接處重要信息和突發(fā)公共事件；通過(guò)建立與各縣市區應急辦、市直各部門(mén)、部省在宜單位的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò )，方便各級、各部門(mén)平行聯(lián)系；建立咨詢(xún)委員專(zhuān)家庫，完善專(zhuān)家咨詢(xún)聯(lián)席會(huì )議機制，確保突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能根據需要迅速聯(lián)系有關(guān)專(zhuān)家，咨詢(xún)具體措施；通過(guò)組建社會(huì )、企業(yè)的專(zhuān)業(yè)、兼職救援隊伍，建立應急救援聯(lián)席機制，確保發(fā)生突發(fā)事件自身救援力量有限時(shí)，能協(xié)調各方力量聯(lián)合救援；通過(guò)組建志愿者隊伍，建立公眾救援機制，如給消防志愿者配備必要的救援設施，使其在專(zhuān)業(yè)消防隊伍未趕到前發(fā)揮先期處置作用，努力把突發(fā)公共事件造成的損失降到最低限度。
　　
　　三、未雨亦須綢繆，五大系統提升應急能力
　　
　　天有不測風(fēng)云，貴在無(wú)雨先防。人類(lèi)發(fā)展的歷史，就是一部應對挑戰、戰勝災難、不斷前進(jìn)的歷史。宜昌要扎實(shí)推進(jìn)“平安宜昌”建設，必須未雨綢繆，建立完善“五大系統”，不斷提高“五種能力”。
　　
　　1.完善應急信息系統，提高監測預警能力。突發(fā)公共事件的監測預警能力，就是對各種突發(fā)公共事件進(jìn)行有效的實(shí)時(shí)監測和迅速準確的預報，為有效處置、最大限度減少危害奠定基礎。在公安機關(guān)現有情報信息網(wǎng)絡(luò )的基礎上，構建包括安監、衛生、交通、民政、勞動(dòng)、建設規劃等職能部門(mén)以及鎮（街道）的突發(fā)公共事件信息監測網(wǎng)，將觸角全面延伸至全市各鎮（街道）、村（社區）、各行業(yè)，及時(shí)廣泛地獲取各類(lèi)信息。要對重點(diǎn)人員、重點(diǎn)行業(yè)、潛在危險區域、重大工程項目和已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行科學(xué)分析評估，并及時(shí)將預測預警信息上報黨委政府，使黨委政府能夠果斷決策、從容應對。

　　
　　2.完善實(shí)戰演練系統，提高服務(wù)實(shí)戰能力。突發(fā)公共事件處置工作既要有通則，更要因地制宜。
　　
　　預案的制定要力戒虛、浮、空等形式主義，在上級規定的關(guān)于突發(fā)公共事件處置預案框架的基礎上，從我市實(shí)際出發(fā)，以可操作性作為檢驗預案是否可行的標準。預案制定后不能一成不變，必須建立相關(guān)制度保證預案能夠根據不斷變化的情況隨時(shí)作出調整。尤其要重視預案的演練工作，每年應分類(lèi)組織預案的演練，及時(shí)發(fā)現并修改應急預案和行程序中的缺陷和不足，加強各部門(mén)及相關(guān)人員之間的協(xié)調，進(jìn)一步提高應急處置人員的素質(zhì)，促進(jìn)各部門(mén)對突發(fā)公共事件處置工作的理解和把握。
　　
　　3.完善快速聯(lián)動(dòng)系統，提高駕馭局勢能力。近幾年，我市通過(guò)制定應急管理法律和預案，明確主管部門(mén)、協(xié)助部門(mén)的應急管理職責、任務(wù)、程序和義務(wù)，為建立統一指揮、分工協(xié)作、資源共享的應急管理體制提供法律支撐。今后，政府應急辦還應加強各部門(mén)、各地區應急管理體系建設的統籌規劃、資源整合和整體協(xié)同，可以共用的資源和力量要通過(guò)協(xié)調互相支援配合，盡可能地利用已有的應急管理力量和資源，避免重復建設、資源閑置。
　　
　　對各部門(mén)已有專(zhuān)業(yè)救援隊伍進(jìn)行多種應急技能的專(zhuān)業(yè)培訓，配置多種救災搶險技術(shù)裝備。如充分利用消防隊伍布點(diǎn)廣、機動(dòng)性強和晝夜值勤的特點(diǎn)，除了發(fā)揮其消防滅火方面的優(yōu)勢外，還可以增加在防化、防爆等多方面的培訓，并配備相應的技術(shù)裝備，使之專(zhuān)兼結合，一專(zhuān)多能。
　　
　　4.完善應急保障系統，提高處置保障能力。全面、充足的物質(zhì)和人員資源儲備是應急處置工作的基礎和重要環(huán)節。要建立發(fā)生突發(fā)公共事件后，后勤保障以當地鎮（街道）為主負責的機制，統一購置、儲存、調配使用各類(lèi)應急物資。在中心物資庫的建設中要全面計劃好處置工作所需的各種物資、裝備和器材，尤其是緊缺物資的儲備。要嚴格應急物資的分類(lèi)、儲存、運輸、調撥使用和回收管理，適時(shí)更新、補充裝備器材，最大限度地服務(wù)于實(shí)戰。要建立專(zhuān)業(yè)處置隊伍和人才信息庫，加大科技和人員的投入，包括搶修、現場(chǎng)救護、醫療、治安、消防、交通管理、通訊、供應、運輸、后勤等專(zhuān)業(yè)處置隊伍。合理組織安排志愿者救災和專(zhuān)業(yè)人才的分布，確保一旦需要可隨時(shí)動(dòng)員起來(lái)，充分發(fā)揮各類(lèi)處置隊伍和人才的專(zhuān)長(cháng)，實(shí)現最佳的處置效能，提高處置能力和水平。
　　
　　5.完善全民宣傳系統，提高輿論引導能力。首先，要建立突發(fā)公共事件信息發(fā)布制度，及時(shí)向社會(huì )發(fā)布有關(guān)突發(fā)公共事件的重要信息和處置工作的進(jìn)展情況，消除不必要的恐慌。要完善突發(fā)公共事件宣傳報道，實(shí)行新聞稿件審核制，把握正確輿論導向的同時(shí)，突出宣傳報道的及時(shí)性、真實(shí)性和準確性。要宣傳黨委、政府為妥善解決問(wèn)題所采取的工作措施及取得的工作進(jìn)展。要用團結穩定鼓勁和正面宣傳為主的報道，使處置工作贏(yíng)得全社會(huì )的理解、支持和認可。其次，要重視網(wǎng)絡(luò )的宣傳輿論導向作用。既要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò )正面宣傳功能，把網(wǎng)絡(luò )宣傳作為一項處置公共突發(fā)事件的重要工作來(lái)抓，取得網(wǎng)民及社會(huì )各界的理解和支持，又要加強網(wǎng)絡(luò )管理，探索實(shí)施“專(zhuān)業(yè)化”管理，設立由“兩辦”、宣傳、公安等部門(mén)專(zhuān)職人員組成的專(zhuān)門(mén)工作機構和專(zhuān)門(mén)網(wǎng)絡(luò )管理人員對網(wǎng)絡(luò )進(jìn)行專(zhuān)職監管，并發(fā)動(dòng)網(wǎng)站網(wǎng)吧管理員、網(wǎng)絡(luò )安全積極分子和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員等參與網(wǎng)絡(luò )管理，形成由網(wǎng)絡(luò )警察、網(wǎng)絡(luò )專(zhuān)業(yè)管理員、網(wǎng)絡(luò )協(xié)管員等構成的專(zhuān)門(mén)巡防力量，消除網(wǎng)絡(luò )的負面影響，引導形成正確的輿論導向，從而在各項處置工作中爭得主動(dòng)。最后，要讓群眾接受必要的防范訓練。把應對突發(fā)公共事件的全民教育作為應急機制建設的重要工作來(lái)抓，切實(shí)提高群眾對突發(fā)事件的應急意識和避險能力。

　　[摘要]全球化的時(shí)代,公共危機事件的頻發(fā)已日益引起世界各國的普遍關(guān)注,能否有效地應對一系列社會(huì )公共危機已經(jīng)成為考驗和評價(jià)一個(gè)政府組織的治理能力和公共管理效能高低的重要指標。我國應設立獨立的處理危機事件的常設機構,推進(jìn)應對危機事件的法制建設,加強危機教育,培育危機治理的多元主體,并加強國際合作,提升政府應對公共危機事件的能力。
　　
　　 [關(guān)鍵詞]公共危機;政府;公共管理;效能
　　
　　 經(jīng)濟全球化的今天,社會(huì )公共危機的頻發(fā)已經(jīng)成了人們不得不認真面對的一個(gè)重要問(wèn)題。正如吉登斯所說(shuō):“核戰爭的可能性,生態(tài)災難,不可遏制的人口爆炸,全球經(jīng)濟交流的崩潰以及其他的潛在的全球性災難,為我們每個(gè)人都勾畫(huà)出了風(fēng)險社會(huì )的一幅令人不安的危險前景”[1]。這一切都迫使相關(guān)的政治系統必須在有限的時(shí)間內做出反應,采取控制或調節行為,以維持系統的安全與秩序。如果舉措不當,就會(huì )影響政府的公信力及政府的合法性。因此,能否有效地應對一系列社會(huì )公共危機已經(jīng)成為考驗和評價(jià)一個(gè)政府組織的治理能力和公共管理效能高低的重要指標。
　　
　　 一
　　
　　 近些年來(lái),隨著(zhù)公共危機事件的頻發(fā),各國政府在處理公共危機事件的實(shí)踐中,逐漸形成了一套較為完整和成熟的應付危機的方法,并且建立了相應的危機管理體制和大致相似的處理模式。一般來(lái)說(shuō)都包括危機處理的中樞指揮系統、危機處理的支援與保障系統和危機處理的信息管理系統[2]等。
　　
　　 1.危機處理的中樞指揮系統。這是處置危機事件最核心的部門(mén)。一些國家成功的經(jīng)驗表明,危機管理的成敗關(guān)鍵在于是否有一個(gè)權威、高效、協(xié)調的中樞指揮系統。由于危機事件中,時(shí)間非常緊迫,其中樞系統能不能做出迅速的反應就是對其最大的考驗,因而要求“政府中樞決策系統就必須享有發(fā)號施令的權威,并且可以制定和執行帶有強制性的政策。”[3]這一核心機構不僅要擁有堅強的決心、頑強的意志和非凡的決策與組織能力,還要能夠傾聽(tīng)不同的意見(jiàn),從而獲得更多的政策備選方案,以達到盡快控制危機局面蔓延與發(fā)展的目的。
　　
　　 2.危機處理的支援與保障系統。這個(gè)系統的主要職責就是有效貫徹中樞指揮系統決策,保證在危機發(fā)生以后,政府的決策能夠得到社會(huì )各部門(mén)有效的配合和執行。這一保障系統應包括:第一,完備的法律法規和計劃安排,以保障政府在危機發(fā)生狀態(tài)下能夠充分、有效地行使公共權力,同時(shí)又能很好地保障公民權利不因危機狀態(tài)的出現而遭到侵害。第二,有效的專(zhuān)門(mén)應對危機的實(shí)施機構,此機構直接對行政首長(cháng)負責,配備充足的編制,有行政經(jīng)費和專(zhuān)項預算。第三,快速反應部隊或災害應急小組,以盡快的處置可能發(fā)生的社會(huì )公共危機事件。第四,制度化的教育、培訓、財政及其他保障。具備這樣的保障系統才能大大提高政府應對危機事件的能力。
　　
　　 3.危機處理的信息管理系統。這一系統在危機處理過(guò)程中作用非常重要。它一方面要為決策者提供及時(shí)、準確的情報,以便中樞指揮系統能夠作出及時(shí)準確的決策;另一方面這一系統還要承擔向民眾傳遞適當信息的職責,既要讓民眾對危機事態(tài)的程度與危害有清醒的認識,又要使他們了解政府為化解危機所做的各種努力,更要使民眾保持情緒穩定,避免民眾情緒失控而增加決策者面臨的壓力,惡化決策環(huán)境。因此,各國在應對社會(huì )公共危機事件時(shí)都十分重視信息溝通機制的建立,及時(shí)、全面、準確地告訴公眾事實(shí)的真相,提高政府工作的透明度,滿(mǎn)足公眾的知情權。
　　
　　 二
　　
　　 中國作為一個(gè)后發(fā)現代化的大國,在自身的實(shí)踐過(guò)程中也形成了自身應對社會(huì )公共危機事件的一整套具有中國特色的危機處理模式,并且在一定程度上取得了明顯的效果。尤其是在2008年四川汶川的5·12大地震中,我國政府表現出的高效率救援行動(dòng)及強大的社會(huì )動(dòng)員整合能力,得到了世界各國政府的高度贊揚。探究原因,我國公共危機應急反應具有以下幾個(gè)自身獨有的特點(diǎn):
　　
　　 1.執政黨強大的組織權威。“組織化是現代社會(huì )區別于傳統社會(huì )的一個(gè)重要表征,它作為現代社會(huì )高度分化、高度專(zhuān)門(mén)化的對應物而存在于現代社會(huì )。”[4]中國共產(chǎn)黨始終代表先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求,代表先進(jìn)文化的前進(jìn)方向,代表中國最廣大人民的根本利益,是中國革命和中國特色社會(huì )主義事業(yè)的領(lǐng)導核心。由于中國共產(chǎn)黨在中國社會(huì )擁有龐大的黨員隊伍、細密的組織結構,因而具備了高效的社會(huì )政治整合能力,具備開(kāi)發(fā)、掌握和有效利用各種政治資源的功能。在社會(huì )危機事件來(lái)臨的時(shí)候,中國共產(chǎn)黨可以利用其優(yōu)勢力量,迅速整合全國的資源和力量,有效地將動(dòng)員延伸到社會(huì )的每一個(gè)角落,最快的投入到危機處置中去。2008年5月12日在汶川剛剛發(fā)生地震之后,黨中央即快速作出反應,胡錦濤總書(shū)記在第一時(shí)間作出重要指示,溫家寶總理在第一時(shí)間飛赴四川指揮抗震救災,在短時(shí)間內,黨的強大組織動(dòng)員能力起到了決定性作用。“各級黨組織和廣大黨員干部挺身而出,沖鋒在前;哪里有危險,哪里最需要,哪里就有黨的旗幟、黨的組織、黨員的身影。”[5]
　　
　　 2.自上而下的一元化危機應急動(dòng)員體系。我國目前采取的是一種適合我國國情的自上而下一元化危機應急動(dòng)員體系。這樣一種制度安排并不是全能政府理念在中國民主化進(jìn)程中的死灰復燃,而是在危機到來(lái)時(shí)一個(gè)明智政府的必然選擇。從我國目前的實(shí)踐來(lái)看,在中央政府的統一指揮和全面安排下,各級政府和相關(guān)職能部門(mén)分工協(xié)作、共同應對,是一種具有嚴格約束和責任的層級組織管理體制,權力高度集中在上級政府,上級政府的政策和指示是通過(guò)各級政府以及相關(guān)部門(mén)層層傳遞,各類(lèi)社會(huì )組織、經(jīng)濟組織、公眾以及輿論處于被動(dòng)員、被安排的被動(dòng)處境之中。這樣的機構安排在很大程度上可以避免由于權力分散所帶來(lái)的扯皮現象,能夠有效的動(dòng)員社會(huì )力量,保證決策的迅速落實(shí)。因為“一個(gè)意見(jiàn)千差萬(wàn)別、各持己見(jiàn)的組織,只是一個(gè)適于進(jìn)行辯論的團體,它無(wú)法進(jìn)行真正的行動(dòng)。”[6]“權威的分散與現代化是不相容的”[7],尤其在危機狀態(tài)下,決策者可能會(huì )遇到各方面的阻力,其風(fēng)險性使得任何決策都難以達成妥協(xié)和統一,有時(shí)還會(huì )出現巨大的分歧。因此,政府必須根據危機的性質(zhì)和發(fā)展趨勢迅速做出權威的決策,并強制性的執行,“中國需要的是一個(gè)能控制和分配資源的有效中央政府。”[8]
　　
　　 3.以人為本、陽(yáng)光透明的危機處置理念。從各國實(shí)踐和我國處置危機的歷史經(jīng)驗教訓來(lái)看,能否在危機中真正做到“人民利益高于一切”,切實(shí)“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”[9],不僅對于危機處置本身有不可替代的作用,更對于一個(gè)政府的執政效能和合法性有著(zhù)重大和深遠的影響。在2008年汶川5·12大地震的處置過(guò)程中,中央領(lǐng)導集體心系災區,一路奔波,不離不棄;國家電視臺中斷了日常節目,24小時(shí)實(shí)況滾動(dòng)報道地震災區的最新情況并不斷播報最新死亡數字和救災細節;各救援團體爭分奪秒搶救生命,“一線(xiàn)希望、百倍努力”;開(kāi)放國際救援隊進(jìn)入災區;設立哀悼日降半旗祭奠平民??這一切不僅彰顯了我國政府以人為本、陽(yáng)光透明的危機處置理念,更反映了我們黨執政理念的進(jìn)步,讓世界都看到了一個(gè)堅強自信、開(kāi)放透明、以人為本的中國。
　　
　　 4.統一的意識形態(tài)整合功能。社會(huì )意識形態(tài)作為社會(huì )的觀(guān)念上層建筑,是對一定社會(huì )經(jīng)濟形態(tài)以及由經(jīng)濟形態(tài)所決定的政治制度的自覺(jué)反映,它是一個(gè)社會(huì )的粘合劑。當然這種認同,并不是一種單向作用的過(guò)程,而必須是以政治系統與社會(huì )認同系統雙向互動(dòng)的過(guò)程而存在。在通常情況下,政治意識形態(tài)的社會(huì )整合表現為一個(gè)接受主導性政治價(jià)值的規范與統攝的過(guò)程;而這種主導性政治價(jià)值往往又具有明顯的階級傾向,“統治階級的思想在每一時(shí)代都是占統治地位的思想。這就是說(shuō),一個(gè)階級是社會(huì )上占統治地位的物質(zhì)力量,同時(shí)也是社會(huì )上占統治地位的精神力量。”[10]當今中國社會(huì ),社會(huì )主義核心價(jià)值體系已成為社會(huì )主義意識形態(tài)的本質(zhì)體現,得到了廣大人民群眾的普遍認可,當社會(huì )出現危機的時(shí)刻,統一的意識形態(tài)有效的整合了人們的思想,最大限度的杜絕了意見(jiàn)分歧等現象的出現。

　　
　　 5.中華文化的優(yōu)秀傳統。文化作為一個(gè)民族的靈魂和血脈,積淀著(zhù)一個(gè)民族的最深層的精神追求和行為準則。中華民族作為一個(gè)有著(zhù)悠久歷史的古老民族,在幾千年的發(fā)展過(guò)程中積淀了很多優(yōu)秀的文化傳統和道德訴求,如“天下興亡,匹夫有責”的愛(ài)國傳統;“一方有難,八方支援”的團結精神;“眾志成城”的奮進(jìn)意識等。這一切都使中國以其鮮明的中國文化、中國風(fēng)格在世界各種文明中獨樹(shù)一幟。這一切不僅成為凝聚中華民族的精神紐帶,更成為中華民族生生不息、團結奮進(jìn)的不竭動(dòng)力。這樣的優(yōu)秀文化傳統促使中國民眾在危機來(lái)臨時(shí)能夠空前的團結一心,共同抵御危機。尤其在汶川地震中,億萬(wàn)國人的集體道德感和現代公民意識被勃然喚醒,全體人民心連心、同呼吸、共命運,舉國上下不分南北,人不分老幼,戮力同心,共赴國難,充分展示了中國人民同舟共濟、共克時(shí)艱的堅強決心。這一切不僅源于血濃于水的骨肉親情,源于我們對國家和民族擔當責任的高度認同,更源于我們實(shí)現中華民族偉大復興的共同目標。同心同德、患難與共的偉大民族精神凝聚成中華民族不可戰勝的巨大力量。
　　
　　 三
　　
　　 社會(huì )公共危機事件往往是社會(huì )發(fā)展進(jìn)步和變革的重要促進(jìn)因素。盡管社會(huì )公共危機事件的出現在某種程度上會(huì )消耗一定的社會(huì )資源,影響到社會(huì )的發(fā)展和進(jìn)步。但危機的存在,同樣會(huì )時(shí)刻考驗政府的執政能力,使政府不敢懈怠,積極去回應危機事件的出現,從而化危機為發(fā)展和創(chuàng )新的機會(huì ),開(kāi)展積極主動(dòng)的或漸進(jìn)性的變革。尤其對于一個(gè)善于學(xué)習、勇于創(chuàng )新負責任的政府來(lái)說(shuō),如果能夠及時(shí)總結經(jīng)驗教訓,那么,危機就有助于維持系統的活力和生命力。就我國而言,未來(lái)很長(cháng)一段時(shí)間內,我國都將面臨突發(fā)公共事件所帶來(lái)的嚴峻考驗,提高政府應對公共危機的能力,已成為建設和諧社會(huì )的重要課題。
　　
　　 1.設立獨立的應對社會(huì )公共危機的常設部門(mén)。目前我國正處于社會(huì )公共危機事件高發(fā)時(shí)期,各種自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會(huì )安全事件等突發(fā)事件越來(lái)越頻繁地刺激著(zhù)公眾的神經(jīng)。為了更好的應對社會(huì )公共危機事件的發(fā)生,我國政府應當改變沒(méi)有常設的危機管理機構而以成立臨時(shí)指揮機構應付危機的做法。因為在長(cháng)期實(shí)踐中,我國目前形成的是在國務(wù)院統一領(lǐng)導下,分類(lèi)別、分部門(mén)對各類(lèi)突發(fā)事件進(jìn)行應急管理模式。這種狀況在某種程度上可能會(huì )帶來(lái)相關(guān)機構的被動(dòng)應對,導致各部門(mén)之間缺乏有效的溝通和聯(lián)動(dòng),而且在具體操作層面還存在著(zhù)違法或無(wú)法可依的可能性。因而,為了實(shí)現政府對危機事件的有效管理,設立統一領(lǐng)導、分工協(xié)調的現代化危機管理常設機構,是我國目前行政管理體制改革必須加以重視的一個(gè)問(wèn)題,應當要按照“權責一致、分工合理、決策科學(xué)、執行順暢、監督有力”的原則,統籌目前分散于各部門(mén)具有危機管理功能的現有機構,組建專(zhuān)門(mén)的應對社會(huì )危機事件的中樞決策指揮機構和常設性的危機管理綜合協(xié)調部門(mén),將社會(huì )公共危機的管理權限明確劃分。
　　
　　 2.加快推進(jìn)應對社會(huì )公共危機的法制建設。馬克思認為:“法律不是壓制自由的手段,正如重力定律不是阻止運動(dòng)的手段一樣。??法典就是人民自由的圣經(jīng)。”[11]在現代條件下法律已成為國家政治、經(jīng)濟、文化生活中秩序和公正的象征,成為最有權威性的社會(huì )規范體系。在處理社會(huì )公共危機事件上,法律的作用不容忽視,在一定程度上是否依法來(lái)進(jìn)行危機治理,體現了一個(gè)政府的文明程度。“法律應在任何方面受到尊重而保持無(wú)上的權威,執政人員和公民團體只應在法律(通則)所不及的‘個(gè)別’事例上有所選擇,兩者都不該侵犯法律。”[12]然而從目前我國的現實(shí)情況來(lái)看,在社會(huì )公共危機處置過(guò)程中,法律和制度的地位仍顯薄弱,危機處理過(guò)程隨意性比較強,制度化、規范化、法律化程度不高。這就要求我們必須盡快制定和完善公共危機治理的法律、法規和規章體系,實(shí)現危機管理法制化?？梢越柚鷩獾奈C管理經(jīng)驗和相關(guān)的法律制度,結合國內處理各類(lèi)危機的經(jīng)驗,制定出一部統一的適合我國國情的危機處置法律,對危機管理機構的設置及其權力義務(wù)、管理機構各職能部門(mén)的權力義務(wù)、組織運行程序、政府緊急權授予的規定、社會(huì )公眾的責任和義務(wù)、社會(huì )動(dòng)員和征調規定、公民權利保障規定、政府信息通報規定、危機處理績(jì)效考核、獎勵機制及責任追究等問(wèn)題作出法律的明確規定,使我國的危機治理真正能夠在法律的規范和保障下有序進(jìn)行。
　　
　　 3.加強危機教育,提升公民危機的自我防范能力。公共危機的突發(fā)性、非常態(tài)性,對政府的應變能力提出了非常高的要求,而這一切關(guān)鍵取決于社會(huì )危機意識的強弱以及應對危機的各種準備和條件是否充分?？梢哉f(shuō),對待危機事件,事前預防比事后救濟更重要,但是“作為控制潛在危機花費最少、最簡(jiǎn)便的方法,它卻經(jīng)常被完全忽略。”[13]因此,加強社會(huì )的公共危機教育,強化政府和全社會(huì )的公共危機意識,顯得十分必要和緊迫,某種程度上,國民危機意識的強弱直接關(guān)系到政府危機管理的效果。首先,必須加強危機教育,幫助公眾掌握基本的識災、防災知識與技能,這樣才能使他們處危不亂,進(jìn)行有效的自我救助和互助。其次,可以考慮定期進(jìn)行防危機訓練和演習。通過(guò)這樣一種方式能夠提升公眾在危機真正來(lái)臨時(shí)的應對能力,最大程度的減少危機來(lái)臨所帶來(lái)的人員傷亡和財產(chǎn)損失。第三,必須加強政府預防、預警和預控機制。作為社會(huì )的管理者,政府有責任保護公民的生命和財產(chǎn),應當盡可能的通過(guò)提前預警來(lái)加強公民的防范準備,因為一個(gè)現代政府危機管理的目的就是“使用少量錢(qián)預防,而不是花大量錢(qián)治療。”[14]同時(shí),作為公共危機的主要應對者和決策者必須做到警鐘長(cháng)鳴,設置詳細的應對危機事件的預案。只有這樣才能使決策系統面對危機處亂不驚、從容決策,最大程度地避免危機的危害擴散和升級。
　　
　　 4.加快培育危機治理的多元主體。加快培育危機治理的多元主體是現代社會(huì )發(fā)展的必然要求,也是我國打造有限政府的具體體現,更是政府力量有限性本身的內在需要。當社會(huì )公共危機來(lái)臨的時(shí)候,政府在其主導作用的同時(shí)必須有效動(dòng)員社會(huì )其他力量參與危機的治理。然而,在我國應對一些公共危機事件中往往表現出參與主體單一,過(guò)分倚重政府,從信息發(fā)布、社會(huì )動(dòng)員、各種資源的提供和組織、災后恢復,黨和政府在危機治理過(guò)程中始終處于絕對主導地位,幾乎包攬了一切工作。這樣的現狀不僅會(huì )使政府治理成本增加,而且一旦政府在處理過(guò)程中出現一絲偏差,將極大損害政府形象,引起群眾對黨和政府的不滿(mǎn)。正如阿爾文·托夫勒所言,面對越來(lái)越多的各種決策,政府往往采用兩種方法:一種是政府機關(guān)不斷增加政治家、官僚、專(zhuān)家和計算機,設法進(jìn)一步加強政府這個(gè)中心作用;還有一種是讓“下面”或“外面”做出更多的決定,減輕政府做決定的負擔,而不是把做決定的權力集中在已經(jīng)緊張和亂了套的政府中心[14]。這就要求我們培養公眾危機治理參與意識,提升政府多元危機治理主體培育能力,大力培育各種非政府組織,完善以社區為主的社會(huì )基層結構,最大限度地吸納各種社會(huì )力量,調動(dòng)各種社會(huì )資源共同應對危機,以形成整合的危機應對網(wǎng)絡(luò ),實(shí)現政府治理效能的最大化。
　　
　　 5.積極推進(jìn)國際合作。全球化的今天應對社會(huì )公共危機事件,已經(jīng)成為世界各國的共同責任。由于在現代社會(huì ),危機的原因和結果往往是國際性的,所以,“在對危機的處理上,盡管世界各國存在著(zhù)地域上或意識形態(tài)上的差異,但反映是相似的。”[15]在目前有利的國際背景下,我們完全可以充分利用國際資源,積極爭取國際性組織在資金、人員、技術(shù)以及道義上的支持,加快推進(jìn)公共危機的國際合作,這不僅有利于政府樹(shù)立開(kāi)明、負責的國際形象,營(yíng)造友好的國際環(huán)境,更有益于我國借助國際上先進(jìn)的科技、資金等資源,提升自身的危機處置能力。