來(lái)源：?《中國金融》，作者：中國財政科學(xué)研究院院長(cháng)劉尚希
我國當前面臨的突出問(wèn)題是結構性問(wèn)題，包括經(jīng)濟結構、社會(huì )結構和區域城鄉結構等等。結構性問(wèn)題從來(lái)都是整體性問(wèn)題，事關(guān)國家發(fā)展的可持續性和發(fā)展的新動(dòng)力。
結構性問(wèn)題集中表現為“四個(gè)脫節”
一是金融與實(shí)體經(jīng)濟脫節。當前的結構性問(wèn)題之一，就是金融與實(shí)體經(jīng)濟脫節，導致實(shí)體經(jīng)濟的萎縮，從深層次導致生產(chǎn)與消費脫節。金融在自我循環(huán)、自我擴張。經(jīng)濟在金融化，而金融在泡沫化。金融在不斷創(chuàng )新，但主要是在玩錢(qián)生錢(qián)的游戲，而這些錢(qián)很難進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟領(lǐng)域，融資難融資貴是集中表現。一方面，貨幣供應量在不斷擴大，貨幣政策“放水”；但另一方面，利率還是高企，現在融資的成本還是很高。地方的各種投融資平臺，包括相當一部分企業(yè)，尤其中小企業(yè)，融資既難又貴。實(shí)際上這些都反映出金融和實(shí)體經(jīng)濟之間產(chǎn)生了嚴重的脫節。不僅如此，金融自我循環(huán)擴張，還產(chǎn)生了一種“虹吸效應”，把實(shí)體經(jīng)濟領(lǐng)域的資本吸到金融體系里。影子銀行規模迅猛擴大，整個(gè)經(jīng)濟的杠桿率不斷上升，這都反映出金融與實(shí)體經(jīng)濟的脫節。這個(gè)脫節問(wèn)題解決不了，要穩增長(cháng)、調結構，實(shí)現經(jīng)濟轉型、升級，達到供給與需求新的均衡，那幾乎是不可能的。由此看來(lái)，全面深化金融體制改革迫在眉睫。
二是科技與經(jīng)濟脫節。我國財政科技投入不斷快速增長(cháng)，對企業(yè)和科研院所的研發(fā)，也有很多激勵性的政策。即使財政收入下滑，科技創(chuàng )新投入增長(cháng)還是挺快的。但是，我們現在大量科技投入，并沒(méi)有帶動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)。我國重視科技創(chuàng )新，但是科技創(chuàng )新與經(jīng)濟是脫節的。主要是因為科技體制改革嚴重滯后，導致科技與經(jīng)濟脫節。這是一個(gè)大的結構性問(wèn)題。實(shí)現創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展，關(guān)鍵要解決科技與經(jīng)濟脫節的問(wèn)題?？萍寂c經(jīng)濟脫節，我們的科技創(chuàng )新，就很可能是開(kāi)車(chē)掛在空擋上，你再踩油門(mén)也不管用。
三是教育與發(fā)展脫節。我國面臨的就業(yè)結構性矛盾越來(lái)越突出，這個(gè)矛盾怎么出來(lái)的？與長(cháng)期僵化的教育體制有關(guān)。教育和國家發(fā)展階段不匹配，是脫節的。我國的教育，沒(méi)有及時(shí)跟上我們發(fā)展階段的變化來(lái)進(jìn)行適應性調整。盡管這些年，在大力發(fā)展職業(yè)教育，但是效果不是太明顯，量升質(zhì)不優(yōu)，職業(yè)教育培養出來(lái)的人，在就業(yè)上依然存在不少問(wèn)題。把這個(gè)問(wèn)題放到整體上來(lái)看，我們的教育和發(fā)展是嚴重脫節的。如果這個(gè)問(wèn)題不解決或者持續遷延，創(chuàng )新驅動(dòng)也很難真正落地。因為創(chuàng )新驅動(dòng)，要有創(chuàng )新人才，只有教育體制加快改革，才能提供創(chuàng )新性的人才。這關(guān)系到長(cháng)遠，是當前結構性改革中一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。
四是中央與地方分工合作的關(guān)系脫節。發(fā)揮兩個(gè)積極性，中央與地方本來(lái)應該是分工合作的關(guān)系，怎么把事權劃分好，這是一個(gè)縱向治理結構的問(wèn)題。十八屆三中全會(huì )決定依然講的是財力與事權相匹配，要達到這個(gè)目標，一方面要調整財權，一方面要調整轉移支付，更多是要調整支出責任，要調整事權。
當前國家治理的重心過(guò)多下移，會(huì )擴大國家治理的風(fēng)險。從財政支出來(lái)看，全國85%的支出是在地方花的，中央只花了不足15%。支出責任的過(guò)分下移，意味著(zhù)行政治理過(guò)分下移。如何把適合中央來(lái)做的事情交給中央來(lái)做，適合地方?jīng)Q策的事下放給地方來(lái)決策，這是治理結構改革的內容。當前簡(jiǎn)政放權主要是針對決策權，推動(dòng)適合地方的決策權下移。用國家層面治理和地方層面治理的兩級治理框架來(lái)考慮中央與地方之間的事權劃分，是結構性改革必須考慮的核心問(wèn)題之一。
結構性脫節集中反映到經(jīng)濟上就是供給與需求的結構性扭曲
供給與需求結構性扭曲最終表現為生產(chǎn)與消費的脫節。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)與消費在時(shí)空上是分離的，這就為產(chǎn)生經(jīng)濟危機埋下了種子。因為生產(chǎn)與消費，在時(shí)空上分離，一旦大到一定程度，超過(guò)一定的臨界點(diǎn)，它就會(huì )轉變?yōu)樯a(chǎn)與消費的脫節，變成經(jīng)濟危機。
從短期來(lái)看，這種脫節總是存在的，可以通過(guò)庫存、存貨來(lái)調節；但從長(cháng)期來(lái)看，生產(chǎn)與消費脫節不能持久，如果持續脫節，就會(huì )出現經(jīng)濟下行，甚至導致危機。我國當前面臨的情況就是生產(chǎn)與消費出現結構性脫節，不僅在微觀(guān)層面，而且在宏觀(guān)層面表現越來(lái)越明顯，這是經(jīng)濟下行的直接因素，也是當前這個(gè)階段多方面經(jīng)濟問(wèn)題的集中表現。
生產(chǎn)與消費脫節很難直接觀(guān)測。這一方面是生產(chǎn)過(guò)程隨著(zhù)分工細化而不斷拉長(cháng)，一個(gè)企業(yè)或一個(gè)行業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)是否與消費相吻合無(wú)法直接判斷，哪怕是直接用于消費的產(chǎn)品；另一方面，消費的多樣性、多層性、地域性隨著(zhù)社會(huì )的多元化而不斷擴展，消費需求連消費者自身也難以真正弄清楚，尤其是在基本生存需求滿(mǎn)足之后。生產(chǎn)與消費彼此面對的不確定性都在擴大。在上述結構性問(wèn)題沒(méi)有緩解以前，這種經(jīng)濟運行和發(fā)展過(guò)程中天然存在的不確定性就會(huì )放大、擴散，導致潛在經(jīng)濟增長(cháng)率、全要素生產(chǎn)率下降。
從我國當前經(jīng)濟運行來(lái)觀(guān)察，面臨的主要問(wèn)題不是總量性的，而是供給與需求之間沒(méi)能形成良性循環(huán)。需求結構發(fā)生了很大變化，尤其是消費結構快速升級。而我國的供給結構卻沒(méi)能“與時(shí)俱進(jìn)”，供給過(guò)剩與供給不足并存。一方面，若干行業(yè)的生產(chǎn)出現了嚴重的產(chǎn)能過(guò)剩；另一方面，與消費相關(guān)的生產(chǎn)卻是平庸凝滯，大量消費外流。當前消費外流規模達到1萬(wàn)億元人民幣，若考慮教育消費、醫療服務(wù)消費、保健消費，則消費外流規模更為驚人。從整體上看，生產(chǎn)與消費出現了明顯脫節。只有進(jìn)行整體的結構性改革，才能銜接生產(chǎn)與消費，并形成二者之間的良性循環(huán)。
調研中發(fā)現，由于體制性原因導致的經(jīng)濟運行中各種供需不匹配現象仍非常突出。如當前我國的發(fā)電價(jià)以及各廠(chǎng)發(fā)電量主要由發(fā)改委制定，相當于仍是一種計劃經(jīng)濟。而這樣的一種價(jià)格機制下，發(fā)電端廠(chǎng)商沒(méi)法自行根據市場(chǎng)確定最優(yōu)價(jià)格和最優(yōu)發(fā)電量，部分電廠(chǎng)產(chǎn)能利用率不足50%；而用電企業(yè)被高電價(jià)壓得喘不過(guò)氣來(lái)，沒(méi)有市場(chǎng)選擇權，一些地區直購電或電價(jià)補貼政策的不明確、不連續，影響了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策。這說(shuō)明經(jīng)濟運行中的供求關(guān)系出現嚴重的結構性扭曲。
對于這種結構性扭曲，靠“打針吃藥”的常規宏觀(guān)調控手段解決不了，而且有的就是政府自身造成的?？上У氖?，由于長(cháng)期來(lái)把重心放在短期刺激政策方面，而對基于整體的結構性改革認識不到位。當前經(jīng)濟中系統性的病因在于政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì )的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系沒(méi)有理順。
結構性改革就是要搭建一個(gè)新的國家治理框架，只有這個(gè)框架搭建起來(lái)以后，其他問(wèn)題才能迎刃而解。黨的十八屆三中全會(huì )之所以把當前的改革定位在全面深化改革，把全面深化改革的總目標定位在國家治理的現代化上，其內在邏輯也就在于此。
以國家治理的整體觀(guān)推進(jìn)結構性改革
從經(jīng)濟增長(cháng)到全面發(fā)展，新時(shí)期的結構變遷已經(jīng)不局限于經(jīng)濟領(lǐng)域，發(fā)展也不只是經(jīng)濟建設，而是“五位一體”。這需要提升整體思維，超越經(jīng)濟思維，樹(shù)立治理思維。需要打破部門(mén)分別改革的傳統格局，抓住一些基礎性制度問(wèn)題，從國家治理結構整體來(lái)考慮，加快推進(jìn)結構性改革。
一是產(chǎn)權制度問(wèn)題。這是政府與市場(chǎng)關(guān)系中的一個(gè)基本問(wèn)題。無(wú)論公有制還是私有制，都有產(chǎn)權制度問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟注重使用、流動(dòng)和交易，與傳統所有制注重占有的觀(guān)念是根本不同的。所有權退居幕后，產(chǎn)權走到前臺，是市場(chǎng)經(jīng)濟條件下公私所有制的共同演變趨勢。公有制不存在與市場(chǎng)經(jīng)濟不相容的問(wèn)題，關(guān)鍵是產(chǎn)權制度的構建。產(chǎn)權制度是市場(chǎng)經(jīng)濟運行的基礎，從根本上決定了市場(chǎng)有效配置資源的能力。我國是以公有制為主的國家，產(chǎn)權制度的構建任務(wù)十分艱巨。國企國資改革（包括金融領(lǐng)域）、生態(tài)文明建設、中央與地方之間的產(chǎn)權關(guān)系、集體產(chǎn)權改革、土地制度改革、科教文衛的微觀(guān)基礎構建、公益性投資的鼓勵和保護、政府資產(chǎn)負債表的編制，如此等等，都與產(chǎn)權制度關(guān)聯(lián)在一起。作為一項基礎性制度，單獨交給任何一個(gè)部門(mén)都無(wú)法解決。
二是事業(yè)單位體制問(wèn)題。事業(yè)單位不是經(jīng)濟組織，也不是行政組織，屬于政府辦的社會(huì )公益性組織。顯然，這是政府與社會(huì )關(guān)系中的一個(gè)基本問(wèn)題。這是我國特有的一個(gè)問(wèn)題，是計劃經(jīng)濟集權體制的遺產(chǎn)，延續至今，其體制框架一直未變。當前教育體制、科技體制、醫療衛生體制、文化體制等，都是事業(yè)單位體制這一根藤上的果。這根藤是什么樣子，這根藤上的果就是什么樣子。希望在這根計劃經(jīng)濟體制的藤上結出市場(chǎng)經(jīng)濟分權體制的果是不可能的事情。當前，教科文衛體制改革艱難，難就難在事業(yè)單位體制改革沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，沒(méi)有納入到政府與社會(huì )關(guān)系中來(lái)整體設計。事業(yè)單位體制涉及社會(huì )微觀(guān)基礎的重構問(wèn)題，也就是事業(yè)單位放在政府和社會(huì )關(guān)系中如何定位?？平膛d國，創(chuàng )新驅動(dòng)，社會(huì )活力，民生改善都與此緊密關(guān)聯(lián)。事業(yè)單位體制改革解決不好，社會(huì )微觀(guān)基礎缺失，無(wú)論是社會(huì )發(fā)展、還是社會(huì )治理，都將遇到活力不足的問(wèn)題，也會(huì )嚴重制約創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略的實(shí)現。
三是中央與地方的關(guān)系問(wèn)題。我國是一個(gè)大國，人多地廣差異大，兩個(gè)積極性一個(gè)不能缺。從1949年到改革開(kāi)放，期間也做過(guò)多次“放權—收權—放權”的調整?！敖y一領(lǐng)導，分級管理”這個(gè)原則從計劃經(jīng)濟時(shí)期到現在一直未變。面對新的結構性改革——重塑?chē)抑卫斫Y構，這個(gè)原則如何注入新的內涵，是一個(gè)基礎性制度問(wèn)題。從縱向治理結構來(lái)看，治理級次與政府管理級次應是兩個(gè)不同的問(wèn)題，因為許多公共權力并不能在各級政府之間均勻地劃分。從分級管理來(lái)看，我國是五級管理：中央、省、市、縣、鄉。從分級治理來(lái)看，我國是兩級治理：國家層面與地方層面。由于缺乏治理理念，國家與地方兩個(gè)層面的治理難以界分，治理與管理都沒(méi)有到位，不但導致行政效率難以提升，也使政府與市場(chǎng)、社會(huì )的關(guān)系難以理順。如何調動(dòng)地方、市場(chǎng)和社會(huì )的積極性是當前結構性改革面對的新課題。
四是市場(chǎng)、社會(huì )管理的制度基礎設施問(wèn)題。制度的有效性依賴(lài)于制度基礎設施的完善程度，好比一座城市的功能取決于城市地下管廊、公共交通等基礎設施。從“法制”到“法治”，制度基礎設施是關(guān)鍵。如政府會(huì )計制度、政府資產(chǎn)負債表、中期預算、涉稅信息系統、人口流動(dòng)信息系統、征信系統、不動(dòng)產(chǎn)登記系統、金融工具登記系統、企業(yè)及社會(huì )組織的登記系統等，有的還沒(méi)建立，已經(jīng)有的也多是條塊分割，沒(méi)有聯(lián)通，這在很大程度上降低了相關(guān)法律、制度的有效性。在制度建設方面，對基礎設施不夠重視，帶來(lái)了許多系統性問(wèn)題。市場(chǎng)監管、社會(huì )管理的種種缺陷都與此密切相關(guān)。
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