【土地型城鎮化道路是不可持續的，而以工業(yè)化、信息化、城鎮化、農業(yè)現代化同步發(fā)展、以城市群為主的城鎮化才是當前中國應選的道路】
□劉奇洪
雖然當前國家推行的“特色小鎮”建設，賦予了傳統產(chǎn)業(yè)轉型、新興產(chǎn)業(yè)培育等重任，但“特色小鎮”仍然需要回歸到現代城鎮體系，惟有此，“特色小鎮”才有生命力和競爭力。在如今房地產(chǎn)業(yè)兩極分化、三四線(xiàn)城市房地產(chǎn)業(yè)“去庫存”的背景下，以房地產(chǎn)企業(yè)主導的“特色小鎮”建設非但不可行，而且勢必會(huì )導致房地產(chǎn)庫存增加，只有小鎮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色化，才能使“特色小鎮”可持續發(fā)展。 |
小城鎮作為連接城市與農村的紐帶，不僅起到了統籌城鄉發(fā)展作用，而且在城鎮化過(guò)程中對于大量農村富余人口涌入大城市起到“蓄水池”分流作用，也降低了城鎮化社會(huì )成本。城鎮化是農村人口轉化為城鎮人口的過(guò)程，主要有兩條路徑：一是農村人口“離土不進(jìn)城”，留在小城鎮，不進(jìn)入大中城市，就近由從事農業(yè)轉為從事非農產(chǎn)業(yè)，并實(shí)現生活方式改變，由分散居住轉為集中居住，享受城鎮居民所能享受的生活便利和社會(huì )保障待遇；二是農村人口“離土又進(jìn)城”，遠離原先的熟人社會(huì )圈，進(jìn)入大中城市。但中國除了農村成功經(jīng)商人士和進(jìn)城的農村大學(xué)畢業(yè)生、農村參軍人員城市轉業(yè)外，廣大農村富余人口要真正留在大中城市非常困難，因此，城鎮化的主要途徑是發(fā)展包括縣城在內的小城鎮及發(fā)展小城鎮中的內生型經(jīng)濟，只有做大、做強、做實(shí)城鎮經(jīng)濟，才能順利實(shí)現城鎮化。
改革開(kāi)放以來(lái)，中國城鎮化經(jīng)歷了三個(gè)階段：
1.20世紀80、90年代，以小城鎮為主的城鎮化階段。這一階段是中國內生型工業(yè)化和城鎮化加速起步發(fā)展時(shí)期。小城鎮經(jīng)濟為中國經(jīng)濟最為活躍的因素，隨著(zhù)內生型經(jīng)濟飛速發(fā)展，各地城鎮化呈現相對有序發(fā)展狀態(tài)，工業(yè)化與城鎮化良性互動(dòng)、同步發(fā)展，一些內生型企業(yè)不僅為所在小城鎮提供城鎮化原動(dòng)力，而且小城鎮與內生型企業(yè)相得益彰，小城鎮因內生型企業(yè)而發(fā)展，內生型企業(yè)因小城鎮良好的社會(huì )環(huán)境而壯大。
2.21世紀初，以大中城市為主的城鎮化階段。2001年中國加入世界貿易組織后，進(jìn)入了全方位開(kāi)發(fā)開(kāi)放階段，中國城鎮化重點(diǎn)轉到了大中城市。一方面，大中城市通過(guò)各種開(kāi)發(fā)區建設，獲得了發(fā)展空間和行政資源，許多城市經(jīng)由開(kāi)發(fā)區發(fā)展為行政區，這使得城市空間越來(lái)越大；另一方面，土地招拍掛制度的實(shí)行，使得各級政府獲得了在土地倒賣(mài)上的巨大收益，同時(shí)，土地級差地租的存在進(jìn)一步推進(jìn)了各級政府開(kāi)發(fā)大中城市的積極性。由此，中國城鎮化轉到了以大中城市為核心的道路上來(lái)。
3.目前，中國城鎮化進(jìn)入到以城市群為核心的城鎮化階段。小城鎮建設已遠離了孤立建設的發(fā)展時(shí)期，所以必須通過(guò)差異化定位謀求在城市群中的發(fā)展地位，避免走同質(zhì)競爭發(fā)展的老路。
不管何種形式的城鎮化道路，都需要解決三大問(wèn)題：一是錢(qián)從哪里來(lái)問(wèn)題。農民進(jìn)入城鎮，要有住房，要配套水、電、氣、道路、排污等基礎設施，還要享受教育、醫療、養老等基本公共服務(wù)和福利，因此，城鎮化需要拿出巨額資金，不可能完全依靠政府財政來(lái)推動(dòng)；二是人往哪里去問(wèn)題。農民進(jìn)入城鎮后，必須要靠就業(yè)、創(chuàng )業(yè)來(lái)獲得長(cháng)期穩定的收入，中小企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)將是解決城鎮化后農民就業(yè)、創(chuàng )業(yè)的最重要途徑；三是城鎮化能否持續問(wèn)題。主要包括城鎮發(fā)展是否有穩定的產(chǎn)業(yè)基礎，持續推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)和提升農民容納能力。是否能在城鎮化中避免物質(zhì)資源過(guò)度消耗和污染物排放大量增長(cháng)，給城鎮化帶來(lái)的資源和環(huán)境壓力。是否能真正以人為本，提高社會(huì )和諧程度和新城鎮人口生活滿(mǎn)意度。城鎮化三大問(wèn)題的存在意味著(zhù)以大中城市為主的城鎮化，終究屬于土地型城鎮化內容，不具有可復制和可持續發(fā)展特性。土地型城鎮化道路是不可持續的，而以工業(yè)化、信息化、城鎮化、農業(yè)現代化同步發(fā)展的、以城市群為主的城鎮化才是當前中國應選的道路。
在以城市群為主的城鎮化過(guò)程中，小城鎮發(fā)展具有降低全社會(huì )城鎮化成本、統籌城鄉發(fā)展功能、實(shí)現“四化”（工業(yè)化、信息化、城鎮化、農業(yè)現代化）同步發(fā)展功能?！疤厣℃偂奔仁浅擎偦^(guò)程中小城鎮發(fā)展的一種類(lèi)型，又屬于城市群的一個(gè)重要組成部分?！疤厣℃偂敝挥屑{入整個(gè)以城市群為主的城鎮化體系，才能精準定位，找到差異化發(fā)展道路。
目前，國家鼓勵支持建設的“特色小鎮”有兩種類(lèi)型：一是住房城鄉建設部、國家發(fā)展和改革委員會(huì )、財政部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于開(kāi)展特色小鎮培育工作的通知》（建村[2016]147號文）所指的特色小鎮。這類(lèi)特色小鎮一般為縣城關(guān)鎮除外的建制鎮，到2020年全國將培育成1000個(gè)左右休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，主要特點(diǎn)是有特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)、和諧宜居的美麗環(huán)境、彰顯特色的傳統文化、便捷完善的設施服務(wù)、充滿(mǎn)活力的體制機制；二是2015年1月，浙江省十二屆人大三次會(huì )議通過(guò)的《政府工作報告》，把建設“特色小鎮”作為浙江省新一輪更大范圍的戰略布局。但浙江省提出的“特色小鎮”，其本質(zhì)是“非鎮非區”。既不是行政區劃單元上的一個(gè)鎮，也不是產(chǎn)業(yè)園區的一個(gè)區。而是按照創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，聚焦信息經(jīng)濟、環(huán)保、健康、旅游、時(shí)尚、金融、高端裝備等七大新興產(chǎn)業(yè)，兼顧茶葉、絲綢、黃酒、中藥、青瓷、木雕、根雕、石雕、文房等歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區功能的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)發(fā)展平臺。
浙江省“特色小鎮”建設之所以引人矚目，是因為其“特色小鎮”培育建設上的體制機制創(chuàng )新，這既來(lái)自國外特色小鎮經(jīng)驗借鑒，又源于浙江實(shí)踐基礎。2015年4月，浙江省政府公布《關(guān)于加快特色小鎮規劃建設的指導意見(jiàn)》，明確了特色小鎮概念，以及規劃建設的整體要求、創(chuàng )建程序、政策措施和組織領(lǐng)導?！疤厣℃偂卑凑談?chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，結合自身特質(zhì)，找準產(chǎn)業(yè)定位，科學(xué)進(jìn)行規劃，挖掘產(chǎn)業(yè)特色、人文底蘊和生態(tài)稟賦，形成“產(chǎn)、城、人、文”四位一體有機結合的重要功能平臺：一是特色小鎮特色創(chuàng )建，實(shí)行“目標先導、政府引導、市場(chǎng)主導”新機制；二是產(chǎn)業(yè)定位“特而強”，鎖定產(chǎn)業(yè)主攻方向，構筑產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新高地；三是功能疊加“聚而合”，做到產(chǎn)業(yè)功能、文化功能、旅游功能和社區功能疊加、融合；四是建設形態(tài)“精而美”，多維展示地貌特色、建筑特色和生態(tài)特色。
當前全國許多“特色小鎮”建設存在三個(gè)方面的問(wèn)題：一是沒(méi)有特色產(chǎn)業(yè)基礎；二是房地產(chǎn)企業(yè)在唱“獨角戲”，“圈地”、“玩概念”，套用政府資金和銀行資金；三是普遍存在資金短缺或資金根本沒(méi)有落實(shí)的問(wèn)題?！疤厣℃偂币殉蔀橐恍┓康禺a(chǎn)企業(yè)炒作工具，如果對此不加以監管，中國的“特色小鎮”很可能會(huì )成為“特色鬼鎮”。
（作者單位為河海大學(xué)）
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