案例
2018年7月19日，某縣市場(chǎng)監管局對某企業(yè)進(jìn)行執法檢查，發(fā)現某企業(yè)正在使用的鍋爐未經(jīng)定期檢驗合格，當即向某企業(yè)發(fā)送了《特種設備安全監察指令書(shū)》，責令某企業(yè)在3日內予以整改，并為了安全，對該臺鍋爐采取了查封強制措施。
7月23日，某縣市場(chǎng)監管局對某企業(yè)使用未經(jīng)定期檢驗合格鍋爐的違法行為進(jìn)行了立案。7月25日，執法人員再次到某企業(yè)進(jìn)行檢查，發(fā)現某企業(yè)擅自把查封鍋爐的封條撕毀，繼續違法使用該臺鍋爐。7月27日，某縣市場(chǎng)監管局對某企業(yè)擅自動(dòng)用被查封的鍋爐違法行為進(jìn)行了立案。
依照《質(zhì)量技術(shù)監督行政處罰程序規定》，執法人員就這兩個(gè)案件向局案審委提出了行政處罰建議，局案審委審理時(shí)有三種不同處理意見(jiàn)：
第一種處理意見(jiàn)：因兩個(gè)違法行為屬同一家企業(yè)所為，應擇一違法行為從重處罰。
第二種處理意見(jiàn)：因某企業(yè)的行為屬兩個(gè)不同的違法行為，應作為2個(gè)案件依法分別進(jìn)行處罰。
第三種處理意見(jiàn)：因兩個(gè)違法行為屬同一家企業(yè)所為，應二案合并為一案進(jìn)行合并處罰。
分析
本案例涉及市場(chǎng)監管行政執法過(guò)程中存在的“數事并罰”問(wèn)題。尤其是工商、質(zhì)監、食藥監合并后的市場(chǎng)監管行政執法中，由于市場(chǎng)監管法律、法規、規章眾多，經(jīng)常遇到類(lèi)似于刑法中“數罪并罰”的情形。但目前，我國行政法體系中還沒(méi)有“數事并罰”的概念及具體規定。結合工作實(shí)踐和《刑法》中對“數罪并罰”法律適用的一些規定，筆者認為，市場(chǎng)監管行政執法中“數事并罰”法律適用應把握以下四個(gè)原則：
吸收原則。指將兩種以上應當處罰的違法行為分別定性裁量，然后選擇相同罰種中最重的罰項執行處罰，其余較輕的罰項被吸收而不予執行。在具體執法實(shí)踐中，適用吸收原則的情況主要為行為罰。行為罰的主要表現形式為既有最重的吊銷(xiāo)許可證或營(yíng)業(yè)執照，也有其次的責令停產(chǎn)停業(yè)。在同時(shí)存在上述兩種處罰的違法行為時(shí)，只需執行吊銷(xiāo)許可證或營(yíng)業(yè)執照的行政處罰，責令停產(chǎn)停業(yè)的罰項被吸收不需執行。另外，因一個(gè)物品或一批產(chǎn)品及違法所得，只能沒(méi)收一次，不得重復沒(méi)收，故沒(méi)收非法財物、沒(méi)收違法所得處罰也應按吸收原則處罰。
限制加重原則。這是在執行財產(chǎn)罰中的罰款時(shí)所適用的一項重要原則。是指在對數個(gè)違法行為分別采取罰款的行政處罰時(shí)，其罰款金額應在各單項罰款額中最高單項罰款額以上、各單項罰款額之和以下的幅度內確定。應注意的是，在適用限制加重“數事并罰”時(shí)，必須做到“分別裁量，合并處罰”，即對違法行為人的數個(gè)違法行為分別量罰，然后按照限制加重的原則在分別量罰后的各單項罰款額中最高單項罰款額以上、各單項罰款額之和以下確定具體的罰款額。如，A企業(yè)生產(chǎn)農藥殘留超過(guò)食品安全標準限量的食品，其貨值金額不足1萬(wàn)元的，該行為應處5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款。另外，A企業(yè)還存在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)貨值金額不足1萬(wàn)元的無(wú)標簽的預包裝食品的行為，同時(shí)也應處5000元以上5萬(wàn)元以下罰款。假如經(jīng)分別裁量給予A企業(yè)第一個(gè)行為處以6萬(wàn)元的罰款，給予第二個(gè)行為處以2萬(wàn)元的罰款，最后決定應在最高單項罰款額6萬(wàn)元以上、兩項之和8萬(wàn)元以下確定罰款數額。
并科原則。是指在數個(gè)違法行為需給予不同罰種的行政處罰時(shí)，如既有吊銷(xiāo)許可證，又有罰款，還有沒(méi)收違法所得，這些罰種中行為罰和財產(chǎn)罰并有，罰種間既不能相互吸收，也不能限制加重，應分別裁量后，并列給予行政處罰。特別需要注意的是，不僅數個(gè)違法行為存在依法并科處罰，就是單個(gè)違法行為在大量相關(guān)法律法規的法條中也存在并科處罰的情況。比如，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條，就對生產(chǎn)、銷(xiāo)售保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的產(chǎn)品的，除規定責令停止生產(chǎn)、銷(xiāo)售和沒(méi)收違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售的產(chǎn)品外，還規定了并處罰款和沒(méi)收違法所得的并處規定，這里就充分體現了并科原則。
混合原則。是指存在數個(gè)違法行為，分別裁量后，需執行上述兩種以上并罰原則的情況。
市場(chǎng)監管部門(mén)擔負著(zhù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》《廣告法》《價(jià)格法》《食品安全法》等眾多市場(chǎng)監管法律法規的執法監督管理職責。在對企業(yè)實(shí)施監督檢查時(shí)，有些企業(yè)往往存在著(zhù)多個(gè)違法行為，分別違反多項法律法規的相關(guān)規定。為便于區別，筆者以標的物不同將企業(yè)的多個(gè)違法行為分為如下兩種情形：
一是企業(yè)存在多個(gè)違法行為，且標的物不相同的情形。如A企業(yè)同時(shí)存在產(chǎn)品質(zhì)量以次充好的違法行為，計量器具逾期未檢定的違法行為，發(fā)布違法廣告的違法行為等，此種情形的特點(diǎn)是發(fā)生違法行為的標的物不同。
二是企業(yè)存在多個(gè)違法行為，且標的物相同的情形。如A企業(yè)同一批產(chǎn)品同時(shí)存有產(chǎn)品質(zhì)量嚴重不合格，又屬無(wú)生產(chǎn)許可證產(chǎn)品，還冒用了他人注冊商標等違法行為的情形，此種情形的特點(diǎn)是發(fā)生違法行為的標的物相同，如前所述，標的物為同一批產(chǎn)品。
針對上述兩種“數事”的情形，因市場(chǎng)監管總局未作出專(zhuān)門(mén)的“并罰”規定，全國各地做法不一。有的地方適用“數事并罰”的方式處理，也有的地方分開(kāi)來(lái)單獨立案，互不相干，還有的地方過(guò)多過(guò)濫地適用吸收原則、并科原則等。
本案例問(wèn)題的解決
本案例是一起某企業(yè)有兩個(gè)違法行為、標的物同為鍋爐的典型案例。一個(gè)違法行為是某企業(yè)使用未經(jīng)定期檢驗合格的鍋爐，違反了《特種設備安全法》第四十條第三款的規定，依據《特種設備安全法》第八十四條第（一）項的規定進(jìn)行裁量處罰。另一個(gè)違法行為是某企業(yè)擅自動(dòng)用被查封的鍋爐，依據《特種設備安全法》第九十五條第二款的規定進(jìn)行裁量處罰。
第一種處理意見(jiàn)不可取，因某企業(yè)的這兩個(gè)違法行為是兩個(gè)性質(zhì)不同的違法行為，某縣市場(chǎng)監管局應對其兩個(gè)違法行為均進(jìn)行裁量處罰，以體現行政處罰“過(guò)罰相當”的原則，而不能僅擇一違法行為進(jìn)行處罰，否則有可能助長(cháng)某企業(yè)的違法行為。
第二種處理意見(jiàn)也不可取。某縣市場(chǎng)監管局對某企業(yè)的兩個(gè)違法行為分別立案，分別裁量處罰，是符合法律規定的，但影響工作效率，也易給行政相對人造成重復處罰的錯覺(jué)，引起異議。
對第三種處理意見(jiàn)，某縣市場(chǎng)監管局對某企業(yè)的兩個(gè)違法行為，在同一份行政處罰決定書(shū)上實(shí)現分別法律適用，分別裁量處罰，最后合并行政處罰決定，做到“形式上一個(gè)案子，實(shí)質(zhì)上兩個(gè)案子”，更符合保護行政相對人合法權益的處罰原則和行政管理效率的要求。同時(shí)在形式上，兩個(gè)違法行為立1個(gè)案件合并進(jìn)行1次處罰，更易于行政相對人接受。
筆者更贊同第三種處理意見(jiàn)。
啟示
隨著(zhù)機構改革的推進(jìn)，市場(chǎng)監管部門(mén)擔負著(zhù)眾多法律法規的實(shí)施。為防止隨意執法、重復執法，當前國家大力推行執法檢查“雙隨機、一公開(kāi)”，實(shí)行綜合執法，在市場(chǎng)監管執法中就極易查出行政相對人存在多個(gè)違法行為的情況。而在對行政相對人的多個(gè)違法行為進(jìn)行行政執法處理時(shí)，由于市場(chǎng)監管總局對此未有專(zhuān)門(mén)的規定，各地做法不統一。
為更好地解決對一個(gè)行政相對人的多個(gè)違法行為作出行政處罰的問(wèn)題，體現行政處罰“過(guò)罰相當”原則，建議市場(chǎng)監管總局日后在修訂《市場(chǎng)監督管理行政處罰程序暫行規定》時(shí)，考慮到市場(chǎng)監管執法“數事并罰”的情形和問(wèn)題，對市場(chǎng)監管執法“數事并罰”作出進(jìn)一步規定，以便基層市場(chǎng)監管部門(mén)在執法過(guò)程中，更好地履職。
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