——兼對嚴某訴市國土資源局行政登記案的評析 |
馮麗萍 |
| 一、據以研究的案例 樺隆房產(chǎn)公司作為抵押人與抵押權人鐘某在2002年1月24日簽訂《在建工程抵押借款合同》，并于同年1月30日向市國土資源局申請辦理抵押登記。市國土資源局于2月7日予以核準登記，并頒發(fā)了房地產(chǎn)他項權證。嚴某是樺隆房產(chǎn)公司的普通債權人，其得知樺隆房產(chǎn)公司將財產(chǎn)——“豐源大廈”在建工程全部抵押給鐘某后，對該抵押登記行為提起行政訴訟。嚴某訴訟的主要理由是：1、市國土資源局辦理抵押登記的程序違法；2、樺隆房產(chǎn)公司將在建工程抵押給境外個(gè)人，違反《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》和《外債管理暫行辦法》的有關(guān)規定，并且存在惡意抵押。一審法院認定嚴某不是登記行為的相對人，并且與登記行為沒(méi)有法律上利害關(guān)系，不具備原告的訴訟主體資格，故依照《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）第四十一條和最高人民法院《關(guān)于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干解釋》）第四十四條第一款第（一）項、第（二）項之規定，裁定駁回嚴某的起訴。 二、相關(guān)法律問(wèn)題分析 （一）關(guān)于原告的主體資格問(wèn)題 行政訴訟原告資格的認定主要有以下幾種不同的標準：第一、相對人標準。根據這個(gè)標準，判斷提起訴訟人是否具有原告資格主要看其是否為行政行為的相對人，如果是，那么就具有原告資格，反之則不具有原告資格。以此標準認定原告資格，范圍較狹窄，不利于保護其他受侵害者的合法權益。比如，對于與具體行政行為有利害關(guān)系的當事人，法律規定可以作為第三人參加訴訟，但如果相對人不提起行政訴訟，那么與具體行政行為有利害關(guān)系的當事人就無(wú)法作為第三人參加訴訟，其合法權益將無(wú)法獲得司法救濟。第二、主觀(guān)認為標準。只要提起訴訟人認為行政行為侵犯其合法權益，就具有原告的主體資格。“認為”是一個(gè)純主觀(guān)的東西，其積極意義非常明顯，因為面對強大的行政機關(guān)，賦予處于弱勢地位的公民、法人以及其他組織更廣泛、更有效的訴權，更有利于保護其合法權益。但由于其范圍太大，可能會(huì )出現濫訴，無(wú)形中增加了法院的審判負擔，影響了行政效率。第三、受案范圍標準。主要看被訴具體行政行為是否屬于行政訴訟法及有關(guān)司法解釋規定的受案范圍。我國行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規定實(shí)際上與行政訴訟原告資格的規定并不一致，受案范圍局限于保護公民、法人或者其他的“人身權、財產(chǎn)權”，對于其他合法權益則沒(méi)有相關(guān)法律規定，這必然對行政訴訟原告的資格有所限制。第四、法律上利害關(guān)系標準。即與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，對該行為不服的，可以作為行政訴訟原告提起訴訟。 我國行政訴訟法對原告資格的規定，主要體現在《行政訴訟法》第四十一條。該法條規定了提起訴訟的條件，其中原告是指“認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”，即是說(shuō)，只要公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，就具有原告資格?？梢?jiàn)行政訴訟法對原告資格的規定很寬泛，但也非常原則，在司法實(shí)踐中并不好操作。事實(shí)上，由于種種原因，很多法院在審查行政訴訟原告資格時(shí)大多是適用“相對人的標準”，往往把行政訴訟原告限定為具體行政行為的相對人，以致其他受具體行政行為侵害者的合法權益無(wú)法得到司法救濟。隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展，行政訴訟法律制度的日益完善，最高人民法院1999年11月通過(guò)的《若干解釋》，對行政訴訟原告資格作了更明確的規定，其中第十二條規定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織具有行政訴訟原告資格；第十三條規定只要具有下列四種情形之一的公民、法人或者其他組織，也具有行政訴訟原告資格：一是被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；二是與被訴的行政復議決定有法律上利害關(guān)系或者在復議程序中被追加為第三人的；三是要求主管行政機關(guān)依法追究加害人法律責任的；四是與撤銷(xiāo)或者變更具體行政行為有法律上利害關(guān)系的。新的司法解釋實(shí)際上取消了原有對行政訴訟原告資格的一些不當限制，進(jìn)一步闡明了我國行政訴訟法的立法本意，更有利于充分保護當事人的合法權益。概言之，目前我國法律規定具有行政訴訟原告資格的當事人主要有兩大類(lèi)：第一類(lèi)是具體行政行為的相對人；第二類(lèi)是與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的當事人。 “具體行政行為的相對人”很好理解，就是指具體行政行為針對的對象。但何謂“法律上的利害關(guān)系”，法律并無(wú)明確規定。根據《現代漢語(yǔ)詞典》解釋?zhuān)?#8220;利害”就是利益和損害。“利害關(guān)系”就是指能夠給當事人帶來(lái)利益或損害的關(guān)系。“法律上的利害關(guān)系”就是指這種關(guān)系必須是法律上的關(guān)系，而不是其他方面的，如道德等。如何判斷與具體行政行為是否具有法律上利害關(guān)系？《若干解釋》第一條將“對公民、法人或者其他組織權利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”排除在可訴的具體行政行為之外，意味著(zhù)，可訴的具體行政行為必定對當事人的權利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。因此，“與具體行政行為具有法律上利害關(guān)系的人”也必須是其權利義務(wù)因行政機關(guān)作出被訴具體行政行為而受到實(shí)際影響，并且，兩者之間具有直接的、已經(jīng)或者必將發(fā)生的關(guān)系，而不是間接或者可能的關(guān)系?！度舾山忉尅返谑龡l規定了哪些人可視為與被訴的具體行政行為有法律上利害關(guān)系，其實(shí)質(zhì)就是“法律上利害關(guān)系”的具體化。 本案中，市國土資源局作出的行政登記行為的相對人是抵押人樺隆房產(chǎn)公司和抵押權人鐘某，其不服該登記行為，可以作為原告提起行政訴訟。而嚴某是樺隆房產(chǎn)公司的普通債權人，非登記行為的相對人，其是否具備原告的主體資格，關(guān)鍵在于其與登記行為有無(wú)行政法律上的利害關(guān)系。如果有，則具備原告資格，反之則不具備原告資格。判斷嚴某與市國土資源局的登記行為之間是否具有“法律上利害關(guān)系”，主要是看登記行為對嚴某的權利義務(wù)是否產(chǎn)生實(shí)際影響，以及兩者之間是否存在直接的、已經(jīng)或者必然發(fā)生的關(guān)系。這里實(shí)際存在兩種法律關(guān)系，一種是市國土資源局和樺隆房產(chǎn)公司、鐘某因登記行為產(chǎn)生的行政法律關(guān)系，另一種是嚴某和樺隆房產(chǎn)公司之間的債權債務(wù)關(guān)系。根據擔保法的有關(guān)規定，樺隆房產(chǎn)公司和鐘某的抵押行為必須到市國土資源局辦理登記方可生效，所以登記行為與樺隆房產(chǎn)公司和鐘某之間是一種直接的、已經(jīng)發(fā)生的法律關(guān)系。而對于嚴某，雖然其債權已通過(guò)民事訴訟得到人民法院確認，應受法律保護，但市國土資源局的登記行為僅僅是對樺隆房產(chǎn)公司和鐘某的抵押行為加以記載，予以認可和證明，該登記行為并沒(méi)有對嚴某的債權產(chǎn)生實(shí)際影響，嚴某的債權不會(huì )因登記行為而發(fā)生任何變化。至于嚴某債權的實(shí)現，可能會(huì )因抵押行為的生效而受到影響，但是，債權的實(shí)現有多種方式，債務(wù)人可能以抵押物清償債務(wù)，也可能通過(guò)其他方式清償債務(wù)，兩者之間不是必然的關(guān)系，也就是說(shuō)，不符合行政法律上利害關(guān)系的要求。因此，嚴某可能具備民事訴訟原告的主體資格，但與市國土資源局的登記行為之間沒(méi)有行政法律上的利害關(guān)系，不具備行政訴訟原告的主體資格。 （二）關(guān)于行政登記案件的合法性審查 行政登記是主管機關(guān)依當事人申請，對當事人之間的民事法律關(guān)系狀態(tài)加以記載，予以認可和證明的一種行政行為。行政登記行為并不創(chuàng )設新的權利義務(wù)關(guān)系，登記機關(guān)不能以自己的意志決定當事人的權利義務(wù)。當事人之間民事實(shí)體權利義務(wù)的變動(dòng)，取決于當事人本身的法律行為，而非取決于登記行為。行政登記的功能，在于推定其所登記的民事法律關(guān)系具有合法性，藉登記簿的記載，起公示作用。社會(huì )公眾可通過(guò)查閱記載，了解相應的權利狀況，使之具有社會(huì )公信力?？梢?jiàn)，登記行為僅僅產(chǎn)生公示、公信效力，它決定了登記機關(guān)依法為登記行為時(shí)，完全不享有自由裁量權，也不可能去干預申請人的民事行為以確保其登記無(wú)誤，因而登記機關(guān)審查登記的范圍只是當事人提交的申請資料，并且依法只應負形式審查義務(wù)。登記行為被訴后，法院審查登記行為合法性所采取的標準也應當遵循形式審查標準。所以，只要登記機關(guān)能夠證明其對當事人提交的申請資料盡到形式審查的義務(wù)，法院就應當認定其登記行為合法。本案中，假如原告具有訴訟主體資格，人民法院在審查市國土資源局的登記行為時(shí)，只要市國土資源局能夠證明其經(jīng)過(guò)形式審查可以認定當事人提交的申請資料符合法定條件，人民法院就應確認該登記行為合法。 （三）行政登記案件適用的裁判方式 對于行政登記案件，人民法院經(jīng)過(guò)審理，發(fā)現行政登記機關(guān)未盡形式審查義務(wù)，申請人未依法提交法定全部資料而準予登記；或者申請登記事項違反法律禁止性規定或限制性規定而準予登記等等，人民法院應依法判決撤銷(xiāo)該行政登記。但在司法實(shí)踐中，往往會(huì )出現申請人的民事行為無(wú)效，但為獲取登記故意向登記機關(guān)提交虛假資料，而登記機關(guān)因限于形式審查無(wú)法發(fā)現虛假而準予登記的情況，此時(shí)利害關(guān)系人對該登記行為提起訴訟后，應當如何處理。對于登記機關(guān)來(lái)說(shuō)，如果其完全履行了形式審查義務(wù)，登記行為的證據充分、適用法律正確、登記程序合法，人民法院仍撤銷(xiāo)其登記行為，顯然法律依據不足；但是，該登記行為是因虛假資料而作出的，欠缺實(shí)質(zhì)的合法基礎，如果人民法院判決確認該登記行為合法，也是不妥當的。筆者認為，如果在訴訟中確實(shí)發(fā)現申請人故意隱瞞真實(shí)情況，其民事行為可能無(wú)效或可能被撤銷(xiāo)的，人民法院可以采用駁回原告訴訟請求的裁判方式，同時(shí)告知當事人直接對民事侵權人提起民事訴訟，而登記機關(guān)可以根據民事判決來(lái)自行撤銷(xiāo)其登記行為。另有一種觀(guān)點(diǎn)認為，對此情形，可擴張適用確認無(wú)效的裁判方式，其理由是：1、判決駁回原告訴訟請求，仍保護了申請人以虛假資料騙取登記的違法行為，有悖公平、公正原則；2、撤銷(xiāo)之訴是以確認之訴為前提的。登記行為因欠缺合法基礎，其“合法性”僅具形式意義，并不具有實(shí)質(zhì)意義，這勢必影響該行政登記應有的法律效力。人民法院在審理撤銷(xiāo)之訴時(shí)，對其中隱含的確認之訴應當一并審理；3、行政登記的無(wú)效宣告可參照《中華人民共和國婚姻法》第十條關(guān)于婚姻登記的無(wú)效宣告的規定。筆者對此觀(guān)點(diǎn)持保留態(tài)度?；橐龅怯浀臒o(wú)效宣告是屬于民事訴訟程序，人民法院針對該類(lèi)案件，可以審查當事人的婚姻關(guān)系，但行政訴訟因審查范圍的限制，除法律明確規定的以外，不宜一并審理當事人的民事法律關(guān)系。在行政訴訟中一并審理民事法律關(guān)系，既有違法律規定，在司法實(shí)踐中也確實(shí)難以操作。例如，人民法院在審理時(shí)，勢必涉及到當事人的舉證問(wèn)題。在民事訴訟中，舉證原則是誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，而行政訴訟中的舉證責任主要在被告，兩種舉證原則完全不同，在審判中應當如何適用呢？舉證責任分不清，案情無(wú)法查明，當事人的責任難以確定，又如何能保證公平、公正呢？據此，筆者認為，采用駁回原告訴訟請求，同時(shí)告知當事人直接對民事侵權人提起民事訴訟的做法，既保障了當事人的合法權益得以救濟，也維護了行政機關(guān)的依法行政，是符合法律規定、較為妥當的裁判方式。 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