稅收優(yōu)惠是稅收制度的重要組成部分，是促進(jìn)經(jīng)濟、社會(huì )和諧發(fā)展的有效手段。對稅收優(yōu)惠政策的管理直接關(guān)系到稅收優(yōu)惠政策是否能科學(xué)制定、有效運行、達到預期的政策效果。
一、我國稅收優(yōu)惠政策管理存在改革的必要性
根據國家稅務(wù)總局對2003年度減免稅的普查結果推算，中國減免稅額約占稅收收入的15%左右。其涉及領(lǐng)域的廣度和深度是不容置疑的。應該看到，稅收優(yōu)惠政策在經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )進(jìn)步方面發(fā)揮著(zhù)重要作用，但同時(shí)也增加了稅收管理的難度，出現稅收流失，浪費財政資源等問(wèn)題。
我國現行的稅收優(yōu)惠政策管理存在的問(wèn)題可以概括為三個(gè)方面：一是在出臺稅收優(yōu)惠政策時(shí)缺乏事前論證。政府部門(mén)在制定稅收優(yōu)惠政策時(shí)，缺乏優(yōu)惠項目的總體布局，制度上沒(méi)有可行性論證機制，技術(shù)上缺乏科學(xué)的量化分析方法，體制上缺乏必要的制約與監督，導致稅收優(yōu)惠政策過(guò)多、過(guò)濫。二是對稅收優(yōu)惠政策的運行缺乏系統、有效的跟蹤監控。面對較為龐雜的稅收優(yōu)惠政策，稅務(wù)部門(mén)往往只能對稅收優(yōu)惠的主體資格進(jìn)行審核、批準，缺乏對具體優(yōu)惠項目的實(shí)時(shí)監控，出現非法違規套用稅收優(yōu)惠政策的管理真空，導致國家稅款流失。三是事后不作政策績(jì)效的考核和評價(jià)，忽視對減免稅運用效果的檢驗與反饋，導致一些優(yōu)惠政策只生不死。一些憑借主觀(guān)意向設置的稅收優(yōu)惠，在實(shí)踐中成本遠大于收益，給國家的經(jīng)濟利益造成損失，政策出臺的預期目標難以實(shí)現。
二、稅收優(yōu)惠政策管理的理想模式及其核心方法
理想的稅收優(yōu)惠管理制度理論上被稱(chēng)為稅式支出制度。稅式支出制度源于19世紀80年代的美國，在西方發(fā)達國家得到發(fā)展和推廣，是一種程序化、系統化的稅收優(yōu)惠管理制度。
第一，該管理模式把稅式優(yōu)惠作為一種特殊的財政支出方式，納入財政預算管理，提高了稅收優(yōu)惠管理的科學(xué)性以及在管理程序上的嚴肅性。這種管理模式有三種形式。一種是完全的預算管理，即將稅收優(yōu)惠的支出也像政府的其他支出那樣納入預算，并報送議會(huì )審查和批準。第二種是準預算管理，即政府對有關(guān)稅收優(yōu)惠的情況進(jìn)行統計和分析，并作為政府預算報告的附件或說(shuō)明材料報送議會(huì )，但一般無(wú)需議會(huì )審批。第三種是有些國家僅對稅式支出的某些重要項目進(jìn)行估算和統計，并作為政府決策的參考，一般不報送議會(huì )。這三種模式中，全面的預算管理最為完善，對稅收優(yōu)惠的控制最嚴，準預算控制方式次之。
第二，該管理模式在管理過(guò)程中采用數量統計方法，對稅收優(yōu)惠的數量規模進(jìn)行估算和測定，即進(jìn)行稅收優(yōu)惠成本估計，提高了管理方法的科學(xué)性和可操作性。從國際上已實(shí)行稅式支出預算的國家情況來(lái)看，一般采用的稅收優(yōu)惠成本估算法有三種。（1）收入放棄法。該方法將已包含了有關(guān)稅收優(yōu)惠條款的新稅法與沒(méi)有包含有關(guān)稅收優(yōu)惠條款的原稅法之間進(jìn)行比較的結果為依據，測算出由于稅收優(yōu)惠條款的存在而放棄了多少財政收入。（2）收入收益法。該方法的思路是前一種方法的逆向思維，它是通過(guò)估計如果取消一項特定的稅收優(yōu)惠條款，而可能給政府增加多少稅收收入。（3）支出等量法。該方法是以一項相應的直接支出取代一項稅收優(yōu)惠，估計需要多少政府的直接支出才能達到相同的收益或效果，比如都能使納稅人的消費、生產(chǎn)和投資活動(dòng)朝著(zhù)某一方向發(fā)生某一定量的變化，按此法所估算的直接支出數額就是該項稅收優(yōu)惠的成本。
第三，該管理模式采用成本－收益分析方法評估稅收優(yōu)惠政策，及時(shí)監控優(yōu)惠政策的實(shí)施效果。成本－收益分析法是一種經(jīng)濟決策方法，它是通過(guò)比較各種備選項目的全部預期收益和整個(gè)預期成本的現值來(lái)評價(jià)這些項目，并將其作為決策依據的一種方法。
三、逐步推進(jìn)我國稅收優(yōu)惠政策管理改革
從上可以看出，我國的稅收優(yōu)惠政策管理水平離理想的目標管理模式還有較大差距。從實(shí)施的技術(shù)條件看，我國目前還欠缺實(shí)行稅式支出管理制度所需的統計資料和技術(shù)手段，在短期內全盤(pán)采用稅式支出管理制度，在理論和操作層面上都缺乏可行性，因此，我國的稅收優(yōu)惠管理制度改革只能采取循序漸進(jìn)、逐步規范、分段進(jìn)行的模式。
1.做好稅收優(yōu)惠數據的統計和估算工作，運用數理統計方法估算稅收優(yōu)惠成本和效益。為做好稅收優(yōu)惠的數據統計工作，目前的稅收統計范圍和納稅人自行申報納稅的數據指標應有較大擴展，稅收、財政、海關(guān)、統計等部門(mén)要加強合作，實(shí)現信息共享，盡可能多地獲得直接的統計數據，從而縮減估算的比重。對一些稅收優(yōu)惠數據統計準確，估算合理的稅收優(yōu)惠政策，有選擇地運用收入放棄法、收入收益法、支出等量法合理估算其成本、效益，實(shí)行量化管理。
2.逐步建立科學(xué)的稅收優(yōu)惠政策績(jì)效評價(jià)體系?？茖W(xué)的績(jì)效評價(jià)體系的建立應涉及定性評價(jià)和定量評價(jià)兩個(gè)方面。我國的稅收優(yōu)惠政策管理改革應在原有定性管理的基礎上，著(zhù)重引入定量評價(jià)方法。所謂定量評價(jià)即運用成本－收益法對稅收優(yōu)惠進(jìn)行數量化的成本收益比較分析，測算政府的稅收優(yōu)惠支出數額與納稅人的受益情況及相應的社會(huì )經(jīng)濟效益，最終得出稅收優(yōu)惠效果評價(jià)，并據此確定一項稅收優(yōu)惠政策的存、廢、去、留。
3.逐步將稅收優(yōu)惠納入財政預算管理，提高稅收優(yōu)惠管理的剛性。在現有條件下，編制全面的稅收支出表是不現實(shí)的，應結合實(shí)際情況，采取循序漸進(jìn)、逐步展開(kāi)的策略。在管理模式上，可先從某些稅收優(yōu)惠項目開(kāi)始進(jìn)行統計、測算、分析和評估，并編制簡(jiǎn)單的稅收優(yōu)惠可行性論證及分析評估報表。在積累一定經(jīng)驗以后，再擴大到對主要稅種和重點(diǎn)項目，編制較為正規和系統的稅式支出報告。然后再進(jìn)一步完善，編制全面的稅式支出統一賬戶(hù)，納入國家預算程序。
