【內容提要】
近年來(lái)，“土地財政”成為各方持續關(guān)注的焦點(diǎn)。本文提出，應通過(guò)完善公有制下的土地產(chǎn)權制度，增強財政體制的內在穩定性，規范地租性財政收入的分配和管理，弱化土地房產(chǎn)稅收的一次性特征，健全土地房產(chǎn)公共收費制度以及賦予地方政府基礎設施項目發(fā)債權等措施，逐步破解“土地財政”困局。
“土地財政”是指地方公共資本積累主要依靠賣(mài)地收入，而地方稅和地方收費又高度依賴(lài)房地產(chǎn)業(yè)的財政模式。長(cháng)期依賴(lài)于此，會(huì )引起地方政府激勵約束不相容，扭曲經(jīng)濟結構，并導致耕地嚴重流失。應完善相關(guān)體制，著(zhù)力破解“土地財政”困局。
1.完善公有制下的土地產(chǎn)權制度。在現有土地所有制基礎上，對農村集體土地使用權和城鎮國有土地使用權賦予同等的法律地位和市場(chǎng)地位，在符合國家土地使用規劃前提下，所有非公益用地都通過(guò)“招、拍、掛”等方式公開(kāi)競價(jià)出讓使用權，政府主要通過(guò)稅費制度來(lái)調節農村集體土地出讓收益。
2.增強財政體制的內在穩定性。一是明確政府間事權和支出責任的劃分。在厘清政府與市場(chǎng)之間基本邊界基礎上，明確各級政府的職能和事權范圍，尤其是省級以下政府的事權范圍，進(jìn)一步界定各級政府支出責任。對于其中較為成熟穩定的部分，可結合《預算法》的修訂，以法律形式加以規范。二是規范政府間收入劃分。適當提高地方政府特別是省級以下政府的收入分享份額，擴大地方一般預算中自主性收入比重，擺脫下級財政過(guò)度依賴(lài)上級財政轉移支付的格局，使地方財權、財力與事權、支出責任間能有較大程度的匹配。三是完善轉移支付制度。盡快扭轉目前轉移支付中一般轉移支付比重低、專(zhuān)項轉移支付比重高的格局，著(zhù)力提高地方政府公共服務(wù)供給能力。擴大一般轉移支付中按“因素法”計算的范圍乃至“全覆蓋”；整合專(zhuān)項轉移支付項目，突出重點(diǎn)，提高效益。
3.規范地租性財政收入的分配和管理。一是建立土地收益基金。從每筆土地出讓收入價(jià)款中提取一定比例存入土地收益基金，用于公共基礎設施和保障性住房投資，實(shí)行保值型、滾動(dòng)式發(fā)展。二是土地出讓收入共享。實(shí)行中央、省、市（縣）政府三級共享，具體比例可根據工業(yè)化、城市化發(fā)展的不同階段以及經(jīng)濟調控需要來(lái)分類(lèi)確定和調整。三是將土地出讓金收支納入正式預算管理范圍。構建和完善地方財政復式預算體系，明確土地出讓基金在預算體系中的地位，規范該基金預算的編制、審核、批準、執行、決算及績(jì)效考核的程序和要求，統一地方政府財政收支管理。
4.弱化土地房產(chǎn)稅收的一次性特征。一是優(yōu)化各環(huán)節稅種配置。在土地房產(chǎn)保有環(huán)節征收房產(chǎn)稅并使之成為地方財政較穩定的收入來(lái)源；在交易環(huán)節可將增值稅鏈條延長(cháng)至建筑和房地產(chǎn)銷(xiāo)售環(huán)節，替代該領(lǐng)域現行的營(yíng)業(yè)稅；通過(guò)所得稅對土地房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)交易所產(chǎn)生增值收益的課征，起到調節收入分配的作用。二是逐步形成以房地產(chǎn)稅為重要支撐的地方稅系?？蓪F行城鎮土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅等整合為單一的房地產(chǎn)稅。其課稅對象為不動(dòng)產(chǎn)，包括各種所有制形式的土地和房屋；計稅依據可選擇資產(chǎn)價(jià)值（包括改良資產(chǎn)價(jià)值和未改良資產(chǎn)價(jià)值）或年度租金收益，定期對房地產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值重估；稅率選擇可根據土地房屋用途的不同設置差別稅率，對滿(mǎn)足家庭基本生活需要的自有自用住宅、公益性房地產(chǎn)以及農用土地等實(shí)行稅收優(yōu)惠。對于征稅項目和征收標準的具體選擇，可賦予地方一定的自主決定權。
5.健全土地房產(chǎn)公共收費制度。全面清理政府各部門(mén)涉及土地房產(chǎn)的各類(lèi)收費，將必要的服務(wù)性收費標準化、規范化，取締不合理收費。一方面解決現有土地房產(chǎn)收費制度中存在的部門(mén)和環(huán)節多、項目雜、標準不合理以及濫用公共行政權等問(wèn)題，切實(shí)減輕業(yè)主的費用負擔；另一方面為新型房地產(chǎn)稅的推行創(chuàng )造良好條件。
6.賦予地方政府基礎設施項目發(fā)債權。合理設置和嚴格控制地方基礎設施建設公債，不僅有助于形成一種激勵和約束相容的機制，規范地方財政收支行為，化解地方債務(wù)隱性化問(wèn)題，而且有利于公共建設資金分擔的代際公平。相應地，應修改《預算法》的相關(guān)條款，明確地方公債發(fā)行權限、范圍、方式、用途、責任、管理要求等。
（作者系國家社科基金項目“建立有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度研究——基于對‘土地財政’問(wèn)題的治理”負責人、中南財經(jīng)政法大學(xué)教授）
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