陜西省鄉鎮機構改革與城鄉統籌發(fā)展調研報告
陜西省人民政府研究室
發(fā)布時(shí)間：
主要問(wèn)題
鄉鎮機構改革已經(jīng)取得了階段性成果。但是面對城鎮化的迅速發(fā)展，依舊沿襲過(guò)去鄉鎮農村的管理體制，這就不利于政府職能的轉變，不利于改善社會(huì )管理和提供公共服務(wù)，不利于城鎮體系的優(yōu)化。
（一）行政管理權的不足和缺失，難以適應社會(huì )管理的需要。一是在管理部門(mén)的設置上，“條條化”垂直管理的趨勢不利于重點(diǎn)鎮政府履行職能。以西莊鎮為例，鎮黨政內設機構有6個(gè)：黨政綜合辦、農發(fā)辦、企業(yè)辦、城建辦、維穩辦、農村經(jīng)營(yíng)站；省市駐鎮派出機構有10個(gè)：派出所、工商所、國土所、稅務(wù)所、財政所、司法所、計生辦、文化廣電服務(wù)站、畜牧獸醫站、衛生所。一方面，鎮政府是區域經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )管理的“第一責任人”，對地方負責，另一方面，派出機構掌控著(zhù)城鄉管理和發(fā)展中的各種公共資源，但對上級部門(mén)負責，這使得大型鎮經(jīng)濟社會(huì )事務(wù)管理難以形成一盤(pán)棋，這種現象被稱(chēng)為“基層政府圍繞部門(mén)轉”。二是管理和執法人員學(xué)歷較低、年紀偏大、專(zhuān)業(yè)技術(shù)匱乏。截止2009年12月底，神木縣19個(gè)鄉鎮機關(guān)及所屬事業(yè)單位共有在職人員880人，50歲以上的干部169人，占總人數的19.2%；本科及以上學(xué)歷的110人，占總人數的12.5%；大中專(zhuān)及以下學(xué)歷的770人，占87.5%，專(zhuān)業(yè)技術(shù)干部154人，僅占總人數的17.5%。三是在權責關(guān)系上，出現了“權力在上，責任在下”的權責不對應情況，限制了重點(diǎn)鎮的自主發(fā)展權。按照現行法律和行政體制，審批和執法權須是縣級以上政府及其職能部門(mén)，鎮級政府缺乏相應的審批和執法權，所設職能部門(mén)只能接收申請、報送材料。鄉鎮政府一方面要承擔發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)，但在引進(jìn)外資上，卻無(wú)權批準立項；一方面要承擔城鎮建設和管理責任，卻無(wú)權批準規劃、用地和施工，也無(wú)權對違章建設進(jìn)行處罰；一方面要承擔食品安全管理責任，卻無(wú)權對私宰豬肉、問(wèn)題食品進(jìn)行行政處罰。這種“權上責下”的狀況，不利于自主發(fā)展。
（二）財權和事權嚴重失衡，難以適應日益增長(cháng)的公共服務(wù)需要。鄉鎮政府承擔、代管的工作任務(wù)包括黨群工作、綜治維穩、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資等20余項，此外還有大量難以預料的突發(fā)工作，如此繁重的工作任務(wù)，除了人力、物力，還要有相應的財力作保證。農業(yè)稅取消后，鄉鎮財政來(lái)源被徹底切斷，重點(diǎn)鎮沒(méi)有建立獨立的一級財權，收入多被上級政府抽吸，導致鄉鎮財政吃緊，許多本該由國家和上級政府提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)轉嫁給了鄉鎮，許多本屬于上級業(yè)務(wù)部門(mén)的工作任務(wù)也攤給了鄉鎮。事權的層層下移，財權的層層上聚，導致鄉鎮財權與事權不對稱(chēng)，絕大部分鄉鎮財力緊張，財政自我保障功能萎縮。2009年靖邊縣張家畔鎮承擔的計劃生育、安全生產(chǎn)、衛生醫療、防汛抗旱、基礎設施建設等公共事務(wù)的投入資金約350萬(wàn)元，僅占全部預算支出的16%。
（三）機構設置與工作需求不相符，難以適應政府職能轉變的需要。一是機構編制需要進(jìn)一步調整和優(yōu)化。工業(yè)化和城鎮化的發(fā)展，使幾萬(wàn)人的大鎮和一萬(wàn)人以下的鄉鎮在管理和服務(wù)上差別很大，前者承擔了城市管理的部分內容，而后者還是鄉村管理的職能。如靖邊縣楊橋畔鎮現建有能源重化工產(chǎn)業(yè)園區、中小企業(yè)創(chuàng )業(yè)園和物流園區，鎮政府職能已從過(guò)去單一的農村管理職能轉變?yōu)樯鐣?huì )管理和公共服務(wù)等綜合職能，但管理權限和機構編制卻仍按照戶(hù)籍人口配比，幾乎完全相同，“小馬拉大車(chē)”的體制已經(jīng)不適應大型鎮的社會(huì )管理需要。二是公共服務(wù)體系不健全。目前鄉鎮政府“重經(jīng)濟增長(cháng)，輕公共服務(wù)”的偏向依然存在，工作重點(diǎn)依然是完成上級的各項任務(wù)和指標，而對本應承擔的發(fā)展農村經(jīng)濟、提供生產(chǎn)服務(wù)、管理社會(huì )治安、發(fā)展文教事業(yè)等工作缺乏應有的積極性, 致使農民對社會(huì )治安、醫療衛生、道路交通、水利設施、教育和環(huán)保等方面的基本需求無(wú)法滿(mǎn)足。
（四）經(jīng)濟發(fā)展模式粗放，難以適應城鄉一體化需要。一是鄉鎮發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。目前全省大型工業(yè)園區比較匱乏，大部分縣的鄉鎮工業(yè)規模小、投入少、基礎差，小城鎮之間的產(chǎn)業(yè)布局結構趨同，特色產(chǎn)品不多，特別是缺乏能夠帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的龍頭企業(yè)。二是土地征用矛盾凸現。隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程的加快，土地收益大幅增加。如何合理制定征用農村土地補償標準問(wèn)題仍有待解決，農民為征地補償而上訪(fǎng)的問(wèn)題仍較嚴重。城鎮化與節約集約用地的關(guān)系，不僅關(guān)系著(zhù)城鎮化發(fā)展目標的實(shí)現，而且成為社會(huì )穩定的關(guān)鍵因素。三是小城鎮化發(fā)展質(zhì)量需要進(jìn)一步提高。經(jīng)濟學(xué)界認為,鎮區人口在3萬(wàn)人以上，才能正常發(fā)揮小城鎮集聚、輻射等功能。截止2009年底，全省城鎮建成區面積1937.01平方公里，城鎮居住人口1583.8萬(wàn)，平均每個(gè)鄉鎮僅有1.75萬(wàn)人。靖邊縣現有鄉鎮22個(gè)，人口達到5萬(wàn)人的鄉鎮只有2個(gè)，萬(wàn)人以上的鄉鎮8個(gè)，不足萬(wàn)人的鄉鎮12個(gè)，平均每個(gè)鄉鎮僅有1.43萬(wàn)人。而全省大部分鎮居住人口均不達標，城鎮功能很難完善。
對策建議
為了發(fā)揮政府主導作用，加快撤鄉并鎮和擴權強鎮的步伐，推動(dòng)城鄉統籌發(fā)展，特提出以下建議。
（一）切實(shí)轉變政府職能。鄉鎮政府要將工作重心轉移到服務(wù)“三農”上來(lái)，及時(shí)為農民提供各種技術(shù)、信息支持，組織引導農民參與市場(chǎng)競爭。增加財政支出用于公共服務(wù)的比重，新增財力主要用于基礎設施和公共服務(wù)設施建設。探索更加有效的為農服務(wù)方式，清理整合事業(yè)站所承擔的服務(wù)項目，注重發(fā)揮村民自治和農民專(zhuān)業(yè)合作社的作用，提高群眾自我管理、自我服務(wù)水平。積極引入市場(chǎng)機制，吸引社會(huì )組織參與公共產(chǎn)品的提供，通過(guò)向市場(chǎng)購買(mǎi)的方式，讓社會(huì )組織和農民合作組織具體承辦。進(jìn)一步整合資源，調整規范鄉鎮站所承擔的服務(wù)職能，對那些技術(shù)力量薄弱、設備設施落后、服務(wù)功能弱化的經(jīng)營(yíng)性事業(yè)站所交由社會(huì )組織承辦；對那些功能相近的公益性事業(yè)站所要予以合并，如鄉鎮衛生院和計劃生育服務(wù)站。
（二）分類(lèi)指導擴權強鎮。對人口達到8萬(wàn)和財政達到4億元以上的小城鎮，可以分批分期推行“市級鎮”的改革試點(diǎn)，賦予縣級行政和執法管理權限，機構和人員安排不要求上下對等，不提高行政級別，不增加行政編制，不增設行政機構。因工作需要確需增加的人員，按需設崗，試點(diǎn)推行雇員和協(xié)管員制度，從地方財政列支。
（三）積極推進(jìn)撤鄉并鎮。鄉鎮機構應從實(shí)際出發(fā)，根據不同類(lèi)型鄉鎮的情況，以縣為單位科學(xué)確定鄉鎮機構設置形式和數額，嚴格按規定核定領(lǐng)導職數。對人口數量少、城鎮規模小、基礎設施差、發(fā)展缺乏后勁的鄉鎮堅決予以撤并；對區域面積小、輻射半徑小、間隔相距近的鄉鎮要予以合并。進(jìn)一步理清縣鄉政府職責劃分，屬于縣級政府或職能部門(mén)的工作，鄉鎮政府只起協(xié)調作用，不承擔主要責任；縣級主管部門(mén)的派駐機構和垂直管理單位分割的鄉鎮職權要逐步回歸鄉鎮。
（四）探索建立鎮級財政。在“市級鎮”的改革試點(diǎn)中，可以擴大鎮級財政管理權限，建立一級獨立財政，使財權與事權相匹配。擴權鎮轄區內產(chǎn)生的稅收，按縣一級政府進(jìn)行返還；收取的土地出讓金凈收益予以全額返還，優(yōu)先用于土地開(kāi)發(fā)和城鎮建設；征收的礦業(yè)權價(jià)款縣級留成部分以及縣級發(fā)證所征收的采礦權價(jià)款，由縣級財政按不低于50％的比例返還，專(zhuān)項用于地質(zhì)災害防治、礦山地質(zhì)環(huán)境治理等。擴權鎮按照縣城標準征收城鎮基礎設施配套費、生活垃圾處理費和污水處理費，用于基礎設施建設和維護。
（五）集中力量扶持一批重點(diǎn)鎮。按照做美縣城、做強大鎮、做富集鎮的思路，加大資金、項目整合力度，集中力量扶持一批重點(diǎn)鎮，提升城鎮綜合服務(wù)功能。結合西安特大城市建設、關(guān)中－天水經(jīng)濟區建設等影響帶動(dòng)全局的戰略部署，以21個(gè)產(chǎn)業(yè)集群和大型企業(yè)集團為依托，在有條件的建制鎮建設一批能源、貿易、旅游、觀(guān)光產(chǎn)業(yè)群，實(shí)現由利用當地資源向發(fā)展當地產(chǎn)業(yè)的轉變。大力發(fā)展中小企業(yè)、微型企業(yè)和家族企業(yè)，倡導全民創(chuàng )業(yè)，力爭“十二五”時(shí)期全省中小企業(yè)數量達到300萬(wàn)戶(hù)，農村居民創(chuàng )業(yè)人數達到130萬(wàn)人。
（六）完善農村居民進(jìn)城落戶(hù)各項政策。完善工作機制，實(shí)行一廳式辦公，讓農民用最短時(shí)間、在一個(gè)機構辦理完成戶(hù)口遷移、土地補償領(lǐng)取和社會(huì )保險關(guān)系接轉等所有手續。在落實(shí)好省上鼓勵農村居民進(jìn)城落戶(hù)政策的同時(shí)，市縣應結合當地實(shí)際，進(jìn)一步放寬戶(hù)籍限制，降低農村居民進(jìn)城落戶(hù)門(mén)檻。對于配偶和子女戶(hù)口在設區市的農村居民，適當放寬參加社會(huì )保險的年限，使更多實(shí)際生活在城市的農村居民落戶(hù)城市。在尊重農民權益的前提下，建立轉戶(hù)居民宅基地、承包地、林地彈性退出機制。農民轉戶(hù)后可繼續保留林地使用權、計劃生育政策福利和自愿退出承包地之前的農村各項補貼。積極實(shí)施匹配完善的土地處置、住房保障、養老保險等配套改革，把農村居民進(jìn)城落戶(hù)后的就業(yè)、社保、住房、教育、醫療納入城鎮保障體系。
（七）探索節約土地的城鎮發(fā)展模式。擴權鎮原則上不再通過(guò)外延式發(fā)展擴大城鎮建成區面積，在嚴格保護耕地的前提施下，通過(guò)挖潛改造舊鎮區、開(kāi)發(fā)利用荒地和廢棄地解決建設用地需要，提高土地利用效率。積極探索農村集體用地參與城市建設的新途徑，鼓勵將移民搬遷、舊村改造、空 心村治理、破產(chǎn)工礦企業(yè)場(chǎng)地利用、川道河灘治理等開(kāi)發(fā)復墾土地置換為城鎮建設用地。為避免弄虛作假，重蹈城市建設規劃中虛報人口增加用地指標的做法，應做好擴權鎮家底清查工作，將外來(lái)農民工和家庭人口與戶(hù)籍人口一并納入城鎮規劃，接受評估和監督。
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