美國城市公共安全應急體系建設方法研究
[摘要]全面緊急事態(tài)管理是美國公共安全管理中最基本的原則， 包括全危險方法、綜合緊急事態(tài)管理系統、緊急事態(tài)管理的生命周期、對各級政府及組織緊急救援資源的統～調配。美國國土安全部確定了了解、防止、保護、應對、恢復、服務(wù)和組織品質(zhì)七大安全戰略目標。美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局除制訂全國防災計劃外，還制訂可持續減災計劃和應急反應計劃。社區應急反應小組是美國重要的市民組織隊伍。
Research on the Construction of City Emergency Response System of the United States／Jin Le
[Abstract] All-round emergency management is the basic rule of American public security management．including all—hazards approach，integrated emergency management system，emergency lifecycle，and geneml configu~tion of diferentlevel government and emergency rescue resource．United States Department of Homeland Security sets seven overallaims：awareness，prevention，protection，msponse，recovery，service，and organization excellence．Besides NationalDisaster Prevention Plan，Fedeml Emergency Management Agency also makes sustainable Hazards Mitigation Plan andEmergency Response Plan．Community Emergency Response Team is the important civil team in the United States．
[Keywords]United States，city，Comprehensive calamity reduction，Safe community，Emergency msponse managementsystem
1大災難留給美國城市公共安全發(fā)展的教訓
1906年4月18日凌晨，舊金山發(fā)生了8．3級大地震，22．5萬(wàn)人失去家園，500個(gè)街區被燒毀，造成近5 000人死亡。雖然1O0多年后的舊金山不僅一點(diǎn)也看不到那曠世災難的痕跡，而且還成為了一個(gè)令全世界為之振奮的城市，但1 0 0年前那段廢墟上的日子，卻成為舊金山乃至美國揮之不去的傷痛。加文-紐薩姆市長(cháng)認為，1 906年大地震應該成為一個(gè)“難堪、痛苦”的事件加以紀念，因此舊金山市政府積極主辦大地震百年紀念活動(dòng)。在紀念活動(dòng)中，各種機構及團體紛紛用展覽、演出、地震演習、科學(xué)減災知識展等方式來(lái)追憶這段歷史。一部名為 《地震》 的芭蕾舞劇不僅再現了當時(shí)的房屋坍塌情景及人們死亡的參狀，還再現了災后城市重建的情況。由于舊金山靠近地質(zhì)斷層，大地震的危險性始終存在，因此紀念活動(dòng)將“防范”即“如何應對下一次大地震”作為主題。美國內政部、地質(zhì)勘探局、聯(lián)邦應急管理局等機構的官員和科學(xué)家目前正在研究制訂應急反應計劃，他們認為，舊金山及其周邊地區存在再次發(fā)生大地震的可能性，而且舊金山所在的灣區在30年內再次發(fā)生大地震的幾率為62％，一場(chǎng)里氏6．9級地震即可能造成40多萬(wàn)人無(wú)家可歸。加州大學(xué)圣克魯斯分校研究機構發(fā)布的—份調查報告表明，近80％的舊金山灣區居民雖了解未來(lái)發(fā)生地震的風(fēng)險，但只有約20％的人知道地震發(fā)生時(shí)該如何自保與避險，其中只有不到10％的人真正為防災做了充分的準備。舊金山通過(guò)對百年前大地震的紀念活動(dòng)提醒人們在不可避免的災難面前，要最大程度地做好防范工作。
2005年8月30日，卡特里娜颶風(fēng)襲擊美國南部。受災最嚴重的新奧爾良市有30％的房屋遭水淹，11萬(wàn)套住房被毀，現存的38 000座歷史建筑中至少有25 000座遭破壞。肆虐的卡特里娜颶風(fēng)幾乎將新奧爾良市這一美國爵士樂(lè )之都及歷史名城全部毀滅。颶風(fēng)洗劫后的新奧爾良市幾乎成為了一個(gè)大試驗室，颶風(fēng)留下的最大陰影是災難所引發(fā)的疾病和混亂。
1906年的舊金山地震和2005年的新奧爾良颶風(fēng)之災，已被列入美國歷史上十大自然災害，其教訓可歸納為：
(1)應急預案形同虛設。雖然在美國總統布什將路易斯安娜州定為重災區時(shí)，美國國家海洋和大氣局(NOAA)已在颶風(fēng)襲擊的前一天發(fā)出警告——斷電時(shí)間將延續數周，缺水現象將非常嚴重等，但公共交通的缺乏，致使人員無(wú)法在短期內轉移。新奧爾良市綜合應急管理計劃》明文規定：“新奧爾良市將利用一切可用資源快速、安全地撤離危險地區??”。但事實(shí)上，政府只能用公交車(chē)把人們送到新奧爾良體育館，殊不知體育館仍處于危險區內。雖然國民警衛隊迅速進(jìn)城，但在通訊中斷的情況下，他們始終未接到命令，在防洪堤壩崩塌后再行動(dòng)卻為時(shí)已晚
(2)搶險救災應急程序失效。按照設計，用于密西西比河及龐嘉全湖的防洪堤壩只能經(jīng)得住一般風(fēng)力的>中擊，且40年仍未完工，而倒塌的卻是已完工的一段。自20世紀60年代以來(lái)，路易斯安娜州和新奧爾良市的政府都在賭新奧爾良市不會(huì )遭受災難性的颶風(fēng)襲擊，可災后大水卻淹沒(méi)了整個(gè)城市，直到道路通車(chē)后，紅十字及其他救援機構才將物資運進(jìn)新奧爾良市，絕望與無(wú)助加大了搶劫案的發(fā)生率， 隨著(zhù)飲用水越來(lái)越少及設施無(wú)法使用，擠滿(mǎn)體育場(chǎng)和會(huì )議中心的災民更陷入一片混亂。
但是，從另一角度來(lái)看，新奧爾良市的受災經(jīng)歷也為城市減災積累了經(jīng)驗，例如，要制定并推進(jìn)應急計劃；一旦發(fā)布了撤離命令，應盡可能多地讓人們轉移到安全地方，而不是只在城內挪個(gè)地方，更不能只做幾小時(shí)的打算，要作幾天或更長(cháng)時(shí)間的準備；政府尤其要保障通訊不中斷；由于分發(fā)食物和水及營(yíng)救行動(dòng)所遇到的主要障礙是街頭犯罪，搶劫者甚至向營(yíng)救人員開(kāi)搶?zhuān)虼艘朴啚碾y時(shí)的治安保障計劃。
2001年9月11日，在本·拉丹及其領(lǐng)導的“基地”組織的精心策劃下，1 9名恐怖分子劫持4架美國民航飛機先后撞擊紐約世界貿易中心大樓和位于華盛頓的五角大樓，其中一架飛機墜毀在賓夕法尼亞洲，造成近3 000人死亡，這就是震撼世界的“9·11”事件。2002年底，美國成立“9·11”獨立調查委員會(huì )，該委員會(huì )在查閱了多達250多萬(wàn)頁(yè)的文件資料和詢(xún)問(wèn)了來(lái)自十多個(gè)國家的1 200多位證人的基礎上，在歷經(jīng)長(cháng)達20個(gè)月的調查取證之后，于2004年7月22日正式“出爐”了— 份長(cháng)達560多頁(yè)的 “9·11”委員會(huì )報告——美國遭受恐怖襲擊國家委員會(huì )最終報告》。報告顯示，美國政府和情報部門(mén)在處理“9·11”事件的過(guò)程中先后出現了9次失誤，如兩屆美國政府都沒(méi)有對“基地”組織的威脅予以足夠重視；雖然恐怖分子的行動(dòng)中存在諸多失誤，但負責美國國家應急事務(wù)的國防部及中央情報局的失誤更大；美國政府在處理“9·11”危機時(shí)存在失誤，等等。報告認為，美國仍不安全，重視風(fēng)險仍是美國政府的首要任務(wù)。
2美國公共安全應急管理體系建設方法與要點(diǎn)
2．1方法原則
在美國公共安全管理中，全面緊急事態(tài)管理是最基本的原則， 其包括四個(gè)方面：全危險方法、綜合緊急事態(tài)管理系統、緊急事態(tài)管理的生命周期、對各級政府及組織緊急救援資源的統一調配。
(1)全危險方法(A]卜Hazards Ap—proach)：應用公共安全管理的危機理論、處理和應對所有種類(lèi)的緊急事態(tài)、災難和民防需求。20世紀70年代，美國的各公共安全管理機構合并為一個(gè)機構，采用全面的準備、應對和恢復措施，面對所有可能發(fā)生的災難。實(shí)踐表明，無(wú)論哪種災難，預防和應對都是基本的，如災前的風(fēng)險管理、預案編制、預報和預案；災中的人員疏散與撤離、搜救與救援、食宿與保障等；災后的灰復等均需要全危險方法的支持。
(2)綜合緊急事態(tài)管理系統(I nte—grated EmergenCY Man agementSystem)。使用該系統要達到四個(gè)目標：促進(jìn)聯(lián)邦、州、地方等政府的充分合作；加強對已知的緊急事態(tài)管理措施的有效實(shí)施；實(shí)現緊急事態(tài)管理規劃與州、地方政府決策及行動(dòng)體系更完全的整合；在現有緊急事態(tài)管理預案、系統和能力的基礎上，擴大對所有類(lèi)型的緊急事態(tài)的適用范圍。
(3)緊急事態(tài)管理的生命周期(Emergency
L1 fecyc]e)分為四個(gè)階段：減除(H1 ti gati on)、準備(Preparedness)、
應對(Response)和恢復(Recovery)。
(4)有恢復能力的社區(Res1]1 entCommun1 ty)。社區是以地域為紐帶的由同一政府治理的功能區和居住區。社區的道路、公用事業(yè)和其他輔助設施構成的生命線(xiàn)系統設計具有持續運輸的功能，且能夠抵抗洪水、大風(fēng)和地震的襲擊。這意味著(zhù)社區的住宅、企業(yè)、醫院和公共安全中心坐落在安全地區而不是高風(fēng)險區；意味著(zhù)社區的規劃與合法建筑是安全的，社區的自然景觀(guān)及保護系統(如沙丘與濕地)有減除災害的作用。
2．2國土安全部確定的七大安全戰略目標
(1)7aS(Awareness)：識別和7aS威脅，評估脆弱性，確定潛在的影響，適時(shí)對國土安全保護的參加者和美國公眾發(fā)布信息。
(2)防止(Prevent1 0n)：偵察、防止和減輕對國土的安全威脅。
(3)保護(Protect1 0n)：保衛國民及其自由和國家的重要基礎設施、財產(chǎn)，使其免遭恐『布主義、自然災害或其他緊急事態(tài)的破壞。
(4)應對(Response)：領(lǐng)導、管理和協(xié)調全國民眾應對恐l布主義、自然災害或其他緊急事件。
(5)恢復(Recovery)：領(lǐng)導全國、州、地方及企業(yè)，在遭受災難后，恢復運轉，重建社區。
(6)服務(wù)(Servi ce)：通過(guò)促進(jìn)合法的貿易、旅游和遷徙，為公眾安全提供盡可能全面的服務(wù)。
(7)組織品質(zhì)(0rgan1 zat1 0na]Exce]]ence)：尊重資源和人民，培養創(chuàng )新意識、責任心，發(fā)展具有團隊精神的文化，以實(shí)現安全減災的效率、效力和運作的能力。
2．3安全社區建設及應急規劃
2．3．1減災規劃
美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局除7 5'J訂全國防災計劃外，還制訂了社區版的“可持續減災計劃”(Susta1 nab]e HazardsH1tigation P]an)。
(1)土地利用規劃：7aS社區所在位置的潛在自然災害(如山崩、洪水、泥石流、海岸沖蝕)及科技災害的狀況；檢查居民房屋建筑選址的安全性；確認綠地是否預留作避難場(chǎng)地等。
(2)示警系統設置：保證災害預警、示警及在一般電訊中斷后的緊急通報。
(3)建筑管理與監督：各社區成員都有權要求地方政府確實(shí)執行建筑管理，并進(jìn)行監督檢驗。
(4)緊急救助及醫療系統：各社區都應備有急難救助設備并制訂人力動(dòng)員計劃；應進(jìn)行日常定期防災演習，確認任務(wù)分組及相關(guān)物資與設備的完備性。
(5)危機管理指揮系統：以社區或村為單位，從各級地方政府、地方駐軍到中央各危機管理機構，都應賦予不同程度的危機管理指揮動(dòng)員職責，并進(jìn)行經(jīng)常性的演練。
2．3．2應急反應計劃
美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)在2003年初發(fā)布的 聯(lián)邦反應計劃(修訂版) 中專(zhuān)門(mén)提到了社區聯(lián)系部門(mén)的內容。社區聯(lián)系部門(mén)包括部門(mén)職責、組織保障、負責機構、實(shí)施原則等方面。
(1)部門(mén)職責。社區聯(lián)系部門(mén)負責派送政府官員到災區收集并發(fā)布有關(guān)應對災害和恢復行動(dòng)的信息，并與其他反應計劃部門(mén)聯(lián)系，向社會(huì )各方面收集并傳送與聯(lián)邦援助能力有關(guān)的信息。
(2)組織保障。從組織體系的保障上講，社區聯(lián)系部門(mén)是應急反應小組的組成部分，社區聯(lián)系部門(mén)的協(xié)調官直接向聯(lián)邦協(xié)調官匯報工作。社區聯(lián)系部門(mén)由信息部門(mén)、行政或后勤聯(lián)絡(luò )官、培訓聯(lián)絡(luò )員組成。信息部門(mén)負責聯(lián)邦協(xié)調官、社區聯(lián)系現場(chǎng)辦公室和其他的救災現場(chǎng)辦公室之間的及時(shí)交流；行政或后勤聯(lián)絡(luò )員為現場(chǎng)工作人員提供短期的后勤服務(wù)，協(xié)調社區聯(lián)系中行政和工作人員的長(cháng)期行動(dòng)；培訓聯(lián)絡(luò )員由災害現場(chǎng)訓練辦公室協(xié)助，明確培訓l的需求，并針對特殊災害進(jìn)行應急培訓。
(3)負責機構。自從聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局并入美國國土安全部后，國土安全部便負責管理最高級別的聯(lián)邦緊急事務(wù)，支援機構為司法部的社會(huì )聯(lián)系服務(wù)處和國家服務(wù)公司。
(4)實(shí)施原則。①對于預期的或實(shí)際發(fā)生的緊急事件，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局的地方官員應該做的準備工作包括與受災州聯(lián)系，收集災區的相關(guān)信息，更換所需的工作人員， 向受災現場(chǎng)或附近的地區調派社區聯(lián)系部門(mén)的工作人員。②為了與其他工作人員的協(xié)調合作，社區聯(lián)系協(xié)調官和州政府官員應在開(kāi)始實(shí)施救災工作時(shí)，遵循特殊災害指導原則和目標制訂社區聯(lián)系計劃。③為實(shí)明社會(huì )聯(lián)系計劃的特殊目標，有時(shí)需要聯(lián)邦和州官員共同執行社區聯(lián)系職能， 由受過(guò)訓練的聯(lián)邦和州的工作人員及了解社區當地情況的雇傭人員等組成的現場(chǎng)小組將被組織、分配到災區的各個(gè)地方。分配現場(chǎng)小組時(shí)，需要考慮受災群眾的文化、種族和宗教(包括語(yǔ)言)背景。④社區聯(lián)系部門(mén)與災區密切聯(lián)系，確定社區(基層的、政治的、宗教的、教育的、企業(yè)的、種族的)的領(lǐng)導區的支援團體， 以便快速地完成信息的發(fā)布，確定未被滿(mǎn)足的需求，建立即時(shí)對話(huà)和信息交流渠道，促進(jìn)聯(lián)邦、州和地方的合作，加大在災后l灰復工作中的相互支持力度。
2．3．3應急反應隊伍
社區應懸反應小組(Communi ty Emer一2008年第2期第24卷83gency Response Team，簡(jiǎn)稱(chēng)CERT)是美國重要的市民組織隊伍。布什總統強調CERT要以社區為基礎，引導市民發(fā)揮主動(dòng)l生通過(guò)公共教育、培訓和志愿者服務(wù)等內容，上要保衛國家安全，下要做好社區和家庭的災害準備工作。CERT的概念是在1985年由洛杉磯市消防局提出并加以完善的。聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局于1 993年開(kāi)始在全國范圍內推廣培訓工作， 自此，已有45個(gè)州、340多個(gè)社區實(shí)施了CERT計劃。當災害發(fā)生時(shí)，CERT的成員能給予災害現場(chǎng)的災民以大力支持，并且在災害現場(chǎng)將志愿者組織起來(lái)，向處于危． 急狀態(tài)的市民提供即時(shí)的援助。CERT的成員還幫助處理非緊急狀態(tài)的事件， 以保障社區和居民的安全。CERT培訓課程總共20小時(shí)，培訓涉及災害準備、滅火、急救醫療基礎知識、輕型搜索、救援和行動(dòng)等內容，除此之外，還包括救災模擬演習，結合在課程中所學(xué)的理論進(jìn)行實(shí)踐。
3啟示
不斷變化的現代災情，要求安全建設不僅要細化信息管理并制作 災難脆弱性手冊 ，更要全力在城市建設中使規劃設計實(shí)現超前安全預防；不僅要有應急預案及規劃，更要有常態(tài)的防災規劃，讓安全減災網(wǎng)遍布城鄉的每個(gè)角落，讓安全防災意識深入各級人員的意識中。具體講至少要在公眾中開(kāi)展三項安全文化的觀(guān)念教育：
(1)安全減災就是最直接的節約。要切實(shí)轉變安全減災觀(guān)念，從災害對國家造成的損失、災害對人的生存權利的極大侵犯、災害是對有限的自然資源的一種野蠻掠奪、危機是對政府管理成本的一種嚴重浪費， 以及事故災害上升影響國家或城市競爭力與文明程度等方面，使公眾意識到開(kāi)展安全文化建設是構建節84 規劃師PLannEms約型社會(huì )的必由之路。
(2)安全文化知識普及是公眾“免疫力”提升的重要保證。如在每年定期的山洪、城市暴雨、臺風(fēng)等災害來(lái)臨前，就制定并普及新的防災、減災措施。有關(guān)洪災管理的研究認為，足夠超前的洪災警報可使公眾損失減少1／5—1／3，但如果沒(méi)有前期開(kāi)展的對公眾進(jìn)行的組織、宣傳及演練等大量工作，這種有效性將難以實(shí)現。必須看到，目前我國鄉村建設規劃欠缺綜合考量，建設項目地點(diǎn)的選擇易受山洪等多重威脅，這就需要管理者及公眾提高避災意識與能力，建設時(shí)不僅應科學(xué)地避開(kāi)災害易發(fā)地區，給洪水留下“宣泄”的通道，在人口稠密的低洼地區，還要提高地基，主動(dòng)為避災留足“退路”。
(3)安全文化知識普及重在啟動(dòng)保險減災機制。無(wú)論是防洪還是防火，無(wú)論是應對突發(fā)氣象災害還是防御地震“突襲”，強化安全文化教育重在平時(shí)，絕不能是特定時(shí)期的“一陣風(fēng)”，災后“亡羊補牢”更不可取。因此，要建立起～套適應社會(huì )可持續發(fā)展需要的科學(xué)普及機制，尤其要使安全文化教育日?；?， 其中保險是最為有效的減災救災措施。2005年，“麥莎”臺風(fēng)使上海受災，各方面造成的理賠總額達2億元人民幣，其中有農業(yè)險、企財險、家財險、工程險、車(chē)險等。保險對于建構城市安全減災抗災體系意義重大。從普及公眾安全文化上講，保險應與政府、社會(huì )團體、企事業(yè)單位、社區學(xué)校共同發(fā)揮保險經(jīng)濟補償、災后恢復、防災降損、救援保障等方面的功能；通過(guò)提高公眾的防災保險意識，可有力地促進(jìn)家庭與社區關(guān)于自身保障能力的建設，提高公眾進(jìn)行安全文化建設的自覺(jué)性。
