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摘要：本文從公共財政的角度探討了突發(fā)事件的應急管理機制，探討了構建財政應急管理體系的制約因素，提出了構建財政應急體系主要包括：危機前的預警防范，要建設危機管理舊知識和信息系統以及危機管理的計劃系統；危機中的應對，要建立危機管理的指揮系統，簡(jiǎn)化應急撥款流程，完善危機管理的財政分擔政策；危機結束后的重建，要建立危仉復原系統，危機管理學(xué)習、創(chuàng )新系統等。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件 危機管理 公共財政 應急機制

突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失、重大生態(tài)環(huán)境破壞，影響或威脅本地區甚至全國經(jīng)濟社會(huì )穩定和政治安定局面的，有重大社會(huì )影響，涉及公共安全的緊急事件。突發(fā)事件的表現形式多種多樣，涉及范圍也相當廣泛。事件發(fā)生后，我們所要做的就是將損害最小化。本文從公共財政的角度探討突發(fā)事件的應急管理機制，探討我國公共財政應急機制構建的制約性因素，構建財政應急管理體系。

一、突發(fā)事件應急管理中公共財政應急機制相關(guān)理論述評

突發(fā)事件的管理是一種有組織、有計劃、持續動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程。政府針對潛在的或當前的危機，在危機發(fā)展的不同階段，采取一系列如信息獲取與預警、準備與預防、控制與回應、恢復與重建等控制行動(dòng)，以期有效地預防、處理和消除危機，其重點(diǎn)在于增強國家化危機為發(fā)展契機的能力。

在突發(fā)事件的處理中所形成的社會(huì )成本一般難以通過(guò)市場(chǎng)機制轉化為私人成本，而只能由政府承擔。市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，財政存在和發(fā)展的主要依據在于滿(mǎn)足社會(huì )公共需要，即“公共財政”。公共財政則是實(shí)現政府彌補市場(chǎng)缺陷，滿(mǎn)足社會(huì )公共需要職能的物質(zhì)基礎。因此，在突發(fā)事件面前，應具備一套完善的公共財政應急支持體系，力求使災害損失最小化。

20世紀70年代早期，為了應對頻繁發(fā)生的颶風(fēng)、地震等突發(fā)災害，美國成立了聯(lián)邦災害救助管理局，開(kāi)始重視突發(fā)事件應急管理。C.F.赫爾曼（C.F.Hermann，1972）編輯出版了論文集《國際危機：行為研究視角》，這是有關(guān)公共危機管理研究比較早的著(zhù)作之一。以羅森塔爾（Uriel Rosenthal，1989）叫為首的幾位學(xué)者從恐怖爆炸、化學(xué)毒物、地震災害、圍攻大使館、火災、非洲國家的饑荒等方面闡述了不同形式的危機管理的共同點(diǎn)以及應對方式方法的異同點(diǎn)。E.L.克蘭特利（E.L.Quarantelli，1980，1983）從社會(huì )學(xué)角度對各類(lèi)災害的緊急應對進(jìn)行了深入的研究，主要從救災中的公助與互助、救災中社會(huì )組織和政府部門(mén)的作用以及災后重建的心理救助等方面進(jìn)進(jìn)了闡述。

2003年非典疫情至今，國內已有不少突發(fā)性應急管理理論和事件的研究。薛瀾（2003）等對公共危機管理的時(shí)間序列、組織行為、決策過(guò)程等，通過(guò)理論研究和案例分析，詳盡探討了轉型期我國危機形態(tài)的根源及特征，從不同的角度勾勒了現代危機管理體系的基本框架，提供了非常規決策治理的整體戰略設計和制度安排。

部分學(xué)者從公共財政角度對突發(fā)事件管理進(jìn)行了論述。劉尚希、陳少強（2003）研究了公共財政應急反應機制的構建問(wèn)題。趙要軍（2006）對此建立了一個(gè)公共財政應對突發(fā)事件的框架，并從實(shí)證的角度進(jìn)行了論證。許衛紅，蘇云蘭（2006）則論述了突發(fā)事件應急體系中縣市財政的作用。丁蕓（2003）認為在突發(fā)事件中，國家財政可以采取包括減免稅費、貼息和動(dòng)用預算預備費資金在內的的短期政策，而從長(cháng)期來(lái)看，國家財政應該以公共風(fēng)險為導向、調整公共財政支出結構，另一方面在確定預算預備費提取比率時(shí)應考慮到應對災難性突發(fā)事件的需要。趙要軍（2007）通過(guò)對我國地震應急組織體系及財政應對地震類(lèi)災害的流程分析，結合國外應對地震類(lèi)突發(fā)事件的成功經(jīng)驗，分析了我國公共財政應對過(guò)程中存在的不足，最后建立了5個(gè)應對地震類(lèi)突發(fā)事件的財政應急機制。

二、我國公共財政應急機制構建的制約性因素

突發(fā)事件對財政工作及財政發(fā)展帶來(lái)了新的挑戰，迅速建立起一套合理合規、行之有效的財政應急機制，對于社會(huì )趨利避害，保障社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展和人民生活財產(chǎn)安全具有十分重要的意義。然而，當前我國尚處于社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制轉軌時(shí)期，建立財政應急機制還存在多種制約性因素。

（一）經(jīng)濟體制缺位

從公共財政制度建設的角度分析，我國公共財政體制建設剛剛十余年。財政盡全力介入或創(chuàng )造條件介入社會(huì )公共需要領(lǐng)域仍會(huì )受到體制上的種種制約。在經(jīng)濟和體制轉軌過(guò)程中，隨著(zhù)傳統政府職能的退出，市場(chǎng)為主配置資源方式的確立，政府在配置公共資源、解決公共問(wèn)題方面還存在明顯的職能缺位。所以，體制上的缺位往往會(huì )延遲建立財政應急機制的時(shí)間和質(zhì)量。

（二）法律體系不健全

救災資金管理方面的法律法規不健全。如沒(méi)有對下?lián)苜Y金在各恢復重建項目中的劃分原則做出明確規定，致使地方政府重基礎項目恢復輕普通民房的重建。雖然對中央特大救災資金多長(cháng)時(shí)間內下?lián)転拿袷种杏辛嗣鞔_規定，但沒(méi)有對地方政府財政專(zhuān)戶(hù)的一般自然災害救助資金下?lián)茏龀雒魑囊幎?，致使地方政府的救助資金長(cháng)期滯留于財政、民政部門(mén)。另外，企事業(yè)單位捐贈的善款可否稅前列支、可否沖抵稅款等，也沒(méi)有明確規定。

（三）流程設計不規范

從救災資金的流程方面進(jìn)行分析，主要包括救災款的申報、接收和分配。首先，救災款申報中的問(wèn)題。救災款的申報由民政部門(mén)和財政部門(mén)會(huì )商后向上級部門(mén)申報，這就導致地方民政、財政存在合謀套利的可能，如輕災重報，無(wú)災有報等。另外還存在“搭便車(chē)”行為，地方政府隨意挪用救災和恢復重建資金解決城建、交通、教育等其他歷史遺留問(wèn)題。其次，救災款的接收、分配過(guò)程中的問(wèn)題。目前我國的救災物資主要由財政、民政、社會(huì )捐助等方式獲得，而對救災物資的接收則存在多頭接收，缺乏統一的匯集管理。救災款的分配沒(méi)有統一的、精確的分配標準，隨意性較大，分配過(guò)程中還存在以權謀私等不法行為。

三、基于公共財政的我國突發(fā)事件應急機制的構建

從公共財政應急機制的完整性和連續性方面分析，財政應急機制主要包括：第一，危機前的預警防范，要建設危機管理的知識和信息系統以及危機管理的計劃系統。第二，危機中的應對，要建立危機管理的指揮系統，簡(jiǎn)化應急撥款流程，完善危機管理的財政分擔政策。第三，危機結束后的重建機制，需要建立危機復原系統，危機管理學(xué)習、創(chuàng )新系統。

（一）突發(fā)事件前的財政預警防范機制

危機預警機制是有效減少損失的關(guān)鍵。預警機制是在突發(fā)事件發(fā)生前對事件的監測、評判、預報以及提供預先處理流程的機制。目的是確保在突發(fā)事件發(fā)生的情況下有充足的財力資源作為保障。其主要包括以下內容。

1.各級財政部門(mén)要樹(shù)立危機和憂(yōu)患意識，大力普及突發(fā)事件知識，定期進(jìn)行知識培訓，以便及時(shí)更新知識體系。

2.各級財政部門(mén)要明確自己的預警范圍和預警級別。各級財政要根據各地實(shí)際遭受突發(fā)事件的事實(shí)來(lái)制定相應的監控時(shí)間范圍、空間范圍和警戒級別，以便提供及時(shí)的預警。

3.建立綜合性財政危機管理網(wǎng)絡(luò )。即包括財政法律制度、機構框架和風(fēng)險預警在內的綜合性財政危機管理網(wǎng)絡(luò )。財政法律制度為制定非常時(shí)期的財政法案提供法律支持，這樣可以大大縮短突發(fā)事件發(fā)生后再尋求修改有關(guān)財政法律的時(shí)間。機構框架則為財政應對各種突發(fā)事件提供智力支持和操作流程。風(fēng)險預警為評估各種突發(fā)事件對財政經(jīng)濟的影響提供標準，并依據不同的評價(jià)標準，對財政運行情況發(fā)布警示。

4.建立應急預算。主要是指突發(fā)事件狀態(tài)下的公共收支安排，包括可能的突發(fā)性支出和應急的收入來(lái)源。應急預算的編制應建立在謹慎評估未來(lái)可能的突發(fā)性支出的基礎上。應急預算屬于滾動(dòng)預算，偏重于可能的突發(fā)事件狀態(tài)下的特殊安排。

5.建立信息共享系統。財政部門(mén)要與地震預測、監測部門(mén)及其他部門(mén)建立信息共享機制，及時(shí)交換信息，力爭適時(shí)獲得第一手資料，為應對突發(fā)事件做好充足事前防范工作。

6.完善預備費管理。預備費是國家預算為應付某些自然災害、意想不到的事件而引起的難以預料的開(kāi)支而設置的專(zhuān)項基金。完善我國預備費要考慮到以下三點(diǎn)。

第一，提高預備費比率，增加應對突發(fā)事件的專(zhuān)項基金。我國預算法規定，各級政府預算應按照本級預算支出額的1%～3%設置預備費。但是從最近幾年的情況來(lái)看，預備費的提取比率過(guò)低，難以滿(mǎn)足當前的實(shí)際需要。因此，財政部門(mén)應根據近些年的實(shí)際情況，將預備費提取比率設置為2%～5%.

第二，預備費實(shí)行基金式管理。通常預備費當年設置，當年用完，如果當年沒(méi)有發(fā)生突發(fā)性支出，也在當年花掉。這既浪費了財力又沒(méi)有達到設置預備費的真正目的。因此，預備費要實(shí)行基金式管理，把當年沒(méi)有用完的預備費結轉到下年度使用，這樣，在不發(fā)生突發(fā)事件的年份里預備費可以得到有效積累，在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)可以有較為充裕的資金來(lái)源。

第三，拓寬預備費基金的來(lái)源。各級政府財政的預備費除按本級支出額的一定比率設置外，對每年的預算超收收入和財政盈余建議按一定比例增加預備費基金。

（二）公共危機發(fā)生時(shí)的應對機制

突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，各級財政部門(mén)要秉著(zhù)“生命第一，分類(lèi)分級，戰時(shí)聯(lián)動(dòng)，適時(shí)監督”的原則及時(shí)應對，力爭將損失最小化。

1.迅速建立應急指揮中心，發(fā)揮統一指揮、分工協(xié)作的功能。中央及其以下各級財政部門(mén)要根據突發(fā)事件的影響范圍并結合各自的管轄范圍，確立一個(gè)應急指揮中心，統一部署、分工協(xié)作，協(xié)調各方資源保證應急所需資金。

2.迅速啟動(dòng)應急預案。要根據突發(fā)事件級別啟動(dòng)相應的應急預案，各級財政作為應急搶險救災的主體部門(mén)之一，也要依據突發(fā)事件級別及各級財政承擔比例迅速調集資金加以應對。

3.簡(jiǎn)化應急撥款流程。及時(shí)性是突發(fā)事件處理的重要原則，而目前我國財政資金的劃撥流程則顯得有些緩慢，層層協(xié)商可能會(huì )延誤災難處理的時(shí)機，“特事特辦”制度雖能一定程度上解燃眉之急，但終不是長(cháng)久之計，必須簡(jiǎn)化突發(fā)狀態(tài)下的財政資金劃撥流程。

4.推行公助、共助、自助、尋求國際援助的防災、抗災財政分擔政策

（1）公助。公助是指上級政府對下級政府或政府對企業(yè)、個(gè)人實(shí)施轉移支付。主要有直接撥款、低息或無(wú)息貸款、減免稅收等。當某種災害造成外部不經(jīng)濟時(shí)，政府應當實(shí)行資源重新配置?？箵?#8220;非典”中，中央和地方及時(shí)制定、實(shí)施了公助的相關(guān)政策。公開(kāi)宣布所有疑似病例、確診病例的費用由中央和地方財政承擔，從根本上杜絕患者、醫院和地方政府由于經(jīng)濟上的顧慮和困難而產(chǎn)生的延誤，切斷了傳染源；根據疫情的嚴重程度和地方經(jīng)濟情況，中央安排了專(zhuān)項補貼；對一些行業(yè)適當減免了稅收。公助對于維護社會(huì )的穩定，保障公民的生命財產(chǎn)和生活，具有重要的現實(shí)意義。

（2）共助。政府在實(shí)施公共財政供給的同時(shí)，一般也提倡公民發(fā)揚互助精神，呼吁民間團體相互支持，樹(shù)立助人為樂(lè )的先進(jìn)典型，營(yíng)造互相關(guān)心、支持和幫助的社會(huì )氣氛。在抗擊“非典”中，眾多企業(yè)捐款、捐物，做到群防群治、防微杜漸，才使得疫情得到了快速有效控制。從經(jīng)濟學(xué)來(lái)看，社會(huì )群對共助的供給和需求，都是不可預測的，這種不確定性會(huì )導致社會(huì )經(jīng)濟效益低下。因此，在發(fā)達國家，一般是國家通過(guò)保險制度（法律強制社會(huì )廣泛認同、接受而實(shí)施的）來(lái)達到共助效果。政府介入對風(fēng)險的規制，盡管不能將風(fēng)險消弭于無(wú)形，但能通過(guò)制度化的社會(huì )共助安全防護機制的實(shí)施，將風(fēng)險在共助網(wǎng)內分擔出去，可以有效減輕公助的財政壓力。

（3）自助。民眾個(gè)人不能太過(guò)依賴(lài)于政府、社會(huì )團體的救助，也要增強自我約束、自我解決的能力。加強風(fēng)險意識，對自己的風(fēng)險管理系統進(jìn)行自檢，判斷自身的風(fēng)險保障規劃是否完善，有無(wú)自助能力。購買(mǎi)保險也是尋求共助的自助表現，通過(guò)保險給自己增加保障的選擇行為。

（4）尋求國際援助

一般可根據災情的嚴重程度和經(jīng)濟損失尋求國際援助（見(jiàn)圖1）。國際援助分緊急援助、災害預防、研究開(kāi)發(fā)三種。尋求國際援助，在緩解國內財政壓力的同時(shí)，也促進(jìn)政府和非政府組織之間的國際交流。

（三）突發(fā)事件處置后的財政重建機制

突發(fā)事件恢復重建是恢復災民生產(chǎn)生活的重要工作，財政資金的支持是恢復重建的重要保障。

1.財政資金的及時(shí)補償。突發(fā)事件一旦發(fā)生往往會(huì )造成巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。因此，財政部門(mén)要充分考慮災區的需要，制定明確的資金救助計劃和資金補償機制。既要考慮災民的衣、食、住、行等基本生活品的需要，又要考慮到對遇難家屬進(jìn)行慰問(wèn)撫恤以及撫慰災民心理的需要等等。這就需要有大量的資金予以支持，所以做好財政資金的及時(shí)補償是穩定民心、恢復災民信心、搞好生產(chǎn)自救的關(guān)鍵。

2.協(xié)助災區搞好重建。財政部門(mén)要與其他部門(mén)密切配合，共助災區重建。

3.財政資金的清理回收。對財政資金的清理回收有明確的規定，多余的資金除用于規定的開(kāi)支范圍外，其余的要回收財政專(zhuān)戶(hù)，對應對過(guò)程中產(chǎn)生的資金不足要查找原因。

4.對財政資金進(jìn)行全面審計檢查?；謴椭亟üぷ?，要對財政資金的整個(gè)申領(lǐng)、使用過(guò)程進(jìn)行全面的審計檢查，對違規使用資金的人員進(jìn)行嚴肅處理，嚴重的要追究其刑事責任，以形成一個(gè)公正公平的問(wèn)責與獎勵機制來(lái)推動(dòng)突發(fā)事件應急管理的系統化、體制化、長(cháng)期化、法制化。

5.總結經(jīng)驗教訓。突發(fā)事件處置結束后，要對整個(gè)應對過(guò)程進(jìn)行詳細的總結，找出應對過(guò)程中的成功之處和不足，總結經(jīng)驗教訓，完善財政應急預案。

作者簡(jiǎn)介：

李婭，館員，山東經(jīng)濟學(xué)院統戰部主任科員。

本文轉載自《中國應急管理》