行 政機關(guān)的法定職責，既是行政機關(guān)的法定權力，又是行政機關(guān)的法定義務(wù)，行政機關(guān)必須履行。而“不作為”行政行為，是行政機關(guān)權力與義務(wù)相脫節、職責意識淡 化的具體表現。究其原因有：一是受利益趨動(dòng)。為了保護地區、行業(yè)、部門(mén)和個(gè)人利益，有些行政機關(guān)和行政人員置法律法規和規章于不顧，該作為的不作為；二是 受壓力所迫。有些行政機關(guān)和行政執法人員在行政相對人法制意識不斷加強的壓力下，怕當被告，怕敗訴而不敢作為。有些行政機關(guān)和行政執法人員在上下左右關(guān)系 網(wǎng)的壓力下，不去作為，有的甚至搞變通，搞妥協(xié)；三是責任意識淡化。有些行政機關(guān)和行政執法人員宗旨意識不強，重權力輕義務(wù)，對應該履行的職責，有的拖延 履行，有的不予答復，有的拒絕履行，有的利用各種手段推卸責任。四是行政執法人員思想政治素質(zhì)、行政倫理素養和業(yè)務(wù)工作能力水平不高，遇到較為復雜的具體 行政工作不知如何作為，規避矛盾，有的視而不見(jiàn)，有的消極應付，有的甚至用“不予答復”的方式來(lái)掩飾自己的“不作為”行為?？傊?，行政機關(guān)“不作為”行政 行為的表現還很多，廣大人民群眾對此與對待“亂作為”一樣深?lèi)和唇^，一旦侵害了他們的合法權益，他們就會(huì )將行政機關(guān)送上法庭。這在兩個(gè)方面應該引起我們的 重視。一是“民告官”雖然使政府機關(guān)有失臉面，但這個(gè)難堪的代價(jià)換來(lái)的卻是民主與法制的張揚，充分說(shuō)明了廣大人民群眾法制意識在不斷提高，我國的民主與法 制建設正在“提速”。二是各級政府和行政部門(mén)應該反思自己的工作，從立法、執法、監督各個(gè)環(huán)節查找存在的問(wèn)題，在如何為民行政、依法行政上下功夫，切實(shí)在 行政實(shí)踐中做到“不亂作為”和“不作為”。

二、“不作為”行政行為危害談
“不作為”行政行為與超越職權和濫用職權表現形式正好相反，其拒 絕履行、不予答復和拖延履行，完全是行政機關(guān)官僚主義不負責任、不履行職責的行為。從理論上講，是一種應當作為而不作為（這里排除行政機關(guān)對經(jīng)查證行政相 對人不合法申請的拒絕）。其危害：一是與“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨相背離。“全心全意為人民服務(wù)”是我們黨的宗旨，也是行政管理的目標，更是實(shí)踐“三 個(gè)代表”重要思想的具體表現。人民需要行政機關(guān)，人民授權行政機關(guān)行使行政權力，最終目的就是通過(guò)行政管理，為經(jīng)濟和社會(huì )管理發(fā)展服務(wù)，為提高人民的物質(zhì) 和文化生活水平服務(wù)。根據有關(guān)法律法規規定，我國許多行政機關(guān)具有許可公民、法人和其他組織享有合法權益的法定權力，具有保護公民、法人和其他組織人身 權、財產(chǎn)權的法定職責。如工商機關(guān)有保護生產(chǎn)產(chǎn)家產(chǎn)品商標權和消費者利益的職責，專(zhuān)利機關(guān)有保護專(zhuān)利發(fā)明人專(zhuān)利權職責，公安機關(guān)有保護廣大人民群眾生命財 產(chǎn)安全的職責等等。這些權力和職責的設定，目的是使行政管理不偏離為人民服務(wù)的航道，如果行政機關(guān)混淆政府與人民群眾的關(guān)系，不能從思想認識上解決政府的 權力來(lái)源于人民、政府是執行人民意志的機關(guān)這一問(wèn)題，忘記自己是人民的公仆，就不能在具體的行政實(shí)踐中想為人民群眾所想，急為人民群眾所急，就會(huì )凌駕于人 民群眾之上做官當老爺，官僚主義不負責任、不履行職責的“不作為”行為就會(huì )由此而產(chǎn)生，就會(huì )使人民群眾對我們的政府喪失信心，發(fā)展到一定程度就會(huì )危及到我 們黨的執政之基。二是與職權職責相統一的職權行使原則相背離。職權是憲法和法律授予行政機關(guān)管理經(jīng)濟和管理社會(huì )的權力，它與公民的權利不同，公民的權利可 以行使也可以放棄。但行政機關(guān)的職權不僅可以行使，而且必須行使，不能放棄。法律授予行政機關(guān)的職權，實(shí)際上也就是賦予行政機關(guān)以義務(wù)和責任，行政機關(guān)必 須盡一切力量去保證完成。因此，行政機關(guān)的職權從另一角度來(lái)說(shuō)就是職責，職權與職責相統一，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。放棄職權，不依法行使職權，就是不履行 義務(wù)，就是失職。從目前我國行政實(shí)踐來(lái)看，有些行政機關(guān)把職權等同于公民的權利，愿意行使時(shí)就行使，不愿行使時(shí)就隨意擱置，已成為行政管理中大敵之一。行 政中“不作為”或“失職”行為，不再是我們一些行政領(lǐng)導所認為的那種“無(wú)所事事”、“無(wú)所作為”，也不是“群眾觀(guān)念、作風(fēng)態(tài)度、辦事效率”的問(wèn)題，而是行 政機關(guān)的一種違法行為的表現，降低政府威信、敗壞政府形象不僅給全面推進(jìn)依法行政帶來(lái)負面影響，而且直接影響我們黨帶領(lǐng)全國人民實(shí)施依法治國的偉大戰略。 三是與嚴格維護法制統一相背離。維護法制統一是依法治國的基本要求，是推動(dòng)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。然而，有些行政機關(guān)不是從全局利益出發(fā)，對與本地 區和本部門(mén)不利的違法事件不管不問(wèn)，常出現有令不行、有禁不止的現象。有些行政執法人員受到部門(mén)和個(gè)人利益的趨動(dòng)，該履行職責時(shí)不履行，對違法行為不制 止、不處罰。這些“不作為”行政行為的后果使法律、法規和規章的實(shí)施出現了“盲區”，“一地兩法”或“兩地兩法”的現象時(shí)有發(fā)生，給創(chuàng )造經(jīng)濟建設和社會(huì )發(fā) 展良好的法制環(huán)境帶來(lái)了阻力和障礙，嚴重影響了改革開(kāi)放和經(jīng)濟建設進(jìn)程，這已成為人民群眾反映最強烈的問(wèn)題之一。

行政中出現“不作為”行為，其危 害是顯而易見(jiàn)的。究其原因，除了行政機關(guān)和行政執法人員的政治思想素質(zhì)和行政倫理素養與“以德治國”要求差距較大外，法制本身對行政機關(guān)履行職責的期限也 缺乏應有的約束，倒致了法律、法規和規章對“不作為”行政行為無(wú)所作為。筆者隨機查閱了下述八種法律、法規和規章：1、《中華人民共和國治安管理處罰條 例》；2、《醫療事故處理辦法》；3、《中華人民共和國稅收征收管理辦法》；4、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》；5、《軍人撫恤優(yōu)待條例》；6、《道路 交通事故處理辦法》；7、《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》；8、《取水許可制度實(shí)施辦法》。這其中，第1～5部法律規范沒(méi)有行政機關(guān)履行職責的限 制，第6～8部法律規范有期限規定，但也不全面。如《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》，僅規定了工商行政管理機關(guān)對開(kāi)業(yè)登記申請的審批期限，但對于 法人變更、注銷(xiāo)登記就被忽視了。我國現行法律、法規和規章只所以出現這樣缺陷，主要是由于當時(shí)的立法歷史背景、立法機制和立法技術(shù)造成的，這種缺陷的存在 給行政機關(guān)“不作為”大開(kāi)方便之門(mén)，并對此無(wú)“法”作為。

三、“不作為”行政行為對策說(shuō)
改變行政機關(guān)和行政執法人員“不作為”行政行為， 對于建立廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的政府實(shí)屬當務(wù)之急，也是加強行政機關(guān)思想政治建設、轉變工作作風(fēng)的需要，更是全面推行依法行政、促進(jìn)經(jīng)濟建設和社會(huì )發(fā)展 的需要。筆者認為，要從根本上防止和杜絕“不作為”行政行為，就必須在行政程序、行政時(shí)效和行政監督三個(gè)方面采取措施，以此來(lái)制約“不作為”行政行為。
1、以規范行政程序制約“不作為”行政行為
憲 法規定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設社會(huì )主義法制國家。”而依法治國的根本要求是“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”現代法制國家特別 強調對于重要行政行為加以規范化，對直接影響行政相對人重大利益的行政行為實(shí)行嚴密的程序控制，以法定形式設置程序規則和制度來(lái)控制監督行政權力的運行， 規范行政行為的實(shí)施過(guò)程，力圖反映現代行政的民主法制精神，體現公正、公開(kāi)、效能和公平原則。但縱觀(guān)我國浩如煙海的行政法規，惟獨沒(méi)有一部統一的行政程序 法典。行政程序法規的欠缺，“無(wú)法可依”則無(wú)從談起“有法必依、執法必嚴、違法必究。”“沒(méi)有規矩不成方圓”，沒(méi)有一部《行政程序法》則必將導致行政的武 斷專(zhuān)橫或行政的“不作為”，勢必會(huì )滋生行政上的腐敗。試想沒(méi)有健全的程序，實(shí)體法上設定的權利何以得到落實(shí)？因此，筆者認為，當前制定行政程序法規，建立 行政程序制度是適應建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟、發(fā)展民主政治、保障公民基本權利、促進(jìn)和發(fā)展人權事業(yè)、遏制和消除腐敗現象、克服官僚主義以及提高行政效率的需 要?！缎姓绦蚍ā返闹贫ㄒ獙π姓C關(guān)實(shí)施行政行為的步驟、順序、時(shí)限等作出明確規定，使行政機關(guān)行政管理有章可循，使行政相對人合法實(shí)體權利依賴(lài)于程序 得以正確順利地實(shí)現，從根本上克服目前行政執法、行政訴訟許多方面包括“不作為”行政案件的審判操作、實(shí)體把握等無(wú)所適從的局面，以此來(lái)制約“不作為”行 政行為。

2、用規定“辦結期限”制約“不作為”行政行為
我國三大訴訟法均對人民法院在審理案件上規定了明確“審限”，這一規定不妨在我國 制定統一的行政程序法予以借鑒。行政程序法可規定行政機關(guān)在依法履行法定職責時(shí)，給出明確的期限，即“限期破案”、“限期辦結”，亦即時(shí)效制度，要求行政 機關(guān)必須在一定的期限作出決定。它的建立，一是保障行政行為及時(shí)作出，避免因行政行為的拖延耽擱造成行政相對人權益的損害；二是防止和避免官僚主義，提高 行政效率；三是督促行政主體及時(shí)作出行政行為，防止因時(shí)間拖延而導致有關(guān)證據散失、毀滅或環(huán)境、條件變化，影響行政行為作出的準確性；四是有利于穩定行政 管理秩序和社會(huì )秩序。行政機關(guān)除不可抗拒等不能作為外，如不能在法定期限內履行完畢，即認定違法“不作為”，使行政審判中的“拖延履行”認定有個(gè)明確的說(shuō) 法，從而賦予行政相對人更多的權利，更好地保障行政相對人的合法權益，強化行政相對人的地位，使雙方便利，義務(wù)趨于平衡，克服目前我國行政法規中重保障效 率程序，輕權力制約、權利保護之弊端，以樹(shù)立人民政府高效之形象。
3、要依靠“督辦制度”制約“不作為”行政行為
以上已論及從程序上制定 統一的行政程序法及行政執法的時(shí)限規定，但僅有行政法規規定還遠遠不夠，還不足以防止行政執法規范化的落空。為保證執法到位，還應加大執法監督力度，實(shí)行 “督辦制度”。目前，關(guān)于行政執法監督的法律法規可謂眾多，行政執法監督部門(mén)也為數不少，應該說(shuō)是可以疏而不漏了。但在具體的行政實(shí)踐中，行政執法的現狀 確實(shí)不容樂(lè )觀(guān)。不知是否有人對某一地區或某一領(lǐng)域的行政案件中為何行政機關(guān)履履敗訴進(jìn)行過(guò)認真研究，筆者認為，除行政執法員思想政治素質(zhì)、行政倫理素養和 業(yè)務(wù)工作能力等因素影響外，關(guān)鍵一點(diǎn)還是監督乏力。就“不作為”行政行為案件而言，除完善法律、法規和規章外，應該加大執法監督力度，在行政執法機關(guān)推行 一種“督辦制度”、“催辦制度”，行政相對人對行政機關(guān)違法“不作為”可以向其監督機關(guān)投訴，監督部門(mén)接報后作出分析，對要求行政機關(guān)作為之請求事項以書(shū) 面形式進(jìn)行督辦、催辦，以求督出成效，立竿見(jiàn)影，對違者以法律、法規和規章追究其責任。誠如是，筆者以為對“不作為”行政行為有所作為將指日可待。

 

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