資源稀缺性對于制度安排的重要作用 --以西北水窖制度的演變?yōu)槔?/i> 曹遠征 0. 文章要點(diǎn) 西北的水窖制度為這些問(wèn)題提供了答案。作為西北水資源利用的一種特殊方式,水窖在西北的農業(yè)生活和生產(chǎn)中起著(zhù)基礎性的作用:不但制約著(zhù)人口密度變化的方向,也影響著(zhù)整個(gè)農業(yè)生產(chǎn)采取的形式。水窖制度成為西北農業(yè)制度的一種基礎制度安排;隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展、技術(shù)的進(jìn)步和政府力量的介入,它也發(fā)生了和發(fā)生著(zhù)種種變化。通過(guò)分析這種制度演變的過(guò)程,討論這種演變對于西北的農業(yè)生產(chǎn)制度的意義,我們將試圖揭示,土地的產(chǎn)權安排并不天然是決定農業(yè)制度的唯一條件;資源的相對稀缺性將會(huì )最終決定制度安排的方式。 1. 水資源稀缺條件下的農業(yè)制度安排 經(jīng)典的農業(yè)生產(chǎn)函數中,水資源假定是外生給定且無(wú)限供給的,進(jìn)入生產(chǎn)函數的只是土地、勞動(dòng)力和資本,尤其是土地的產(chǎn)權安排決定著(zhù)整個(gè)農業(yè)生產(chǎn)制度的選擇。在這樣的基礎上,經(jīng)濟學(xué)家就認為土地制度是傳統農業(yè)制度的決定性因素;在制度經(jīng)濟學(xué)家的眼里,土地的產(chǎn)權安排就決定了農業(yè)生產(chǎn)的形式,進(jìn)而規定了整個(gè)社會(huì )制度的形式。 但是,對于干旱地區的農業(yè)生產(chǎn)來(lái)講,水資源是決定農業(yè)產(chǎn)量非常重要的一種要素,幾乎是最為重要的一種要素。不可避免地,這種變化將會(huì )深深影響到農業(yè)的生產(chǎn)函數,進(jìn)而影響到農業(yè)制度安排,并且最終影響農村的社會(huì )制度的形式。一個(gè)有趣的問(wèn)題是,水資源約束下的這種社會(huì )制度將會(huì )具有什幺樣的特點(diǎn)? 理論上講,如果私有的水資源是稀缺的,那幺其所有者可以拿這種資源作為農業(yè)生產(chǎn)的投入--灌溉,附著(zhù)于土地上,并且以此獲得相應的租金;這種形式類(lèi)似于地租。但是,如果水資源非常稀缺,它的灌溉功能就很難完成,水資源無(wú)法通過(guò)附著(zhù)在土地上實(shí)現自己的價(jià)值。稀缺水資源價(jià)值的實(shí)現將不得不采取另外的形式,通過(guò)附著(zhù)在勞動(dòng)力上實(shí)現自己的價(jià)值。 這樣,農業(yè)制度就表現為土地、勞動(dòng)力和附著(zhù)于勞動(dòng)力身上的水資源的一組契約安排,水資源的租金包含在地主(“水主”)支付給勞動(dòng)力的報酬和勞動(dòng)力創(chuàng )造的價(jià)值之間的差額。一個(gè)合理的理論延伸就是:勞動(dòng)力將被迫依附于水資源的所有者--“水主”。這樣的契約安排將會(huì )最終影響到整個(gè)社會(huì )結構,“水主”因為壟斷了有限的水資源而具有特權,居于社會(huì )的上層,類(lèi)似于擁有大量稀缺性土地的地主。作為這種水資源利用方式的一個(gè)直接結果,勞動(dòng)力的成本被控制在一個(gè)極低的水平上--直至達到維持生存的最低水平上;這種制度發(fā)展到極端,就接近于奴隸制,但是農戶(hù)的人身從法律上來(lái)講是自由的。 中國的西北地區土地較為充裕、但是水資源很稀缺,為這種“水主”制度的存在與發(fā)展提供了條件。為了集中探討這種“水主”制的農業(yè)制度安排,我們選擇了水資源極度稀缺的一個(gè)地區--寧夏的南部山區,作為我們分析的起點(diǎn)。 2. 水窖制度對于寧夏南部山區農業(yè)制度的影響 寧夏回族自治區位于黃河中上游地區,人均耕地2.4畝,由于地處干旱半干旱地區(這一面積占總面積的3/4以上) ,全區年降水量157億立方米 (305毫米,其中引黃灌區僅為180-200毫米) ,年蒸發(fā)量148億立方米,94%消耗于蒸發(fā)過(guò)程中,只有6%形成河川徑流。而且,河流分配集中于汛期,6到8月占全年徑流的70到80%,其中8月更是占到20到30%。南部山區的干旱威脅使得這一地區成為世界級的貧困地區,水資源在這個(gè)地區的農業(yè)生產(chǎn)乃至社會(huì )結構中居于支配性地位。 在寧夏南部山區,水資源的極度稀缺表現為這一地區的農業(yè)生產(chǎn)對于雨水--這種天賜的、人人得而用之的公共水資源的依賴(lài)。雨水資源在空間和時(shí)間上分布的不平衡性誘發(fā)了有效利用水資源的技術(shù)形式;在這些形式中,水資源的私有化注定成為占據統治地位的方式。水窖因為其自身特點(diǎn)而成為西北水資源利用的最佳方式:它有效地實(shí)現了公共水資源的私有化,并且成為西北水資源制度演化中的主導制度安排。 首先是水窖制度很好地適應了西北地區的地理環(huán)境條件。西北地區山多、溝深,降水量極少,自然條件極為惡劣;降水量小且集中、蒸發(fā)量大、植被較少、黃土土質(zhì)疏松但是直立性好。這一地區的特點(diǎn)使得蓄水技術(shù)具有極大的市場(chǎng)潛力,在各種蓄水技術(shù)的演變中,水窖成為最受青睞的蓄水技術(shù)。 修建水窖的關(guān)鍵問(wèn)題有兩個(gè):一個(gè)是需要一塊土地作為集水流域用于集水;另外一個(gè)是需要比較好的修建技術(shù),尤其是挖窖技術(shù)和防滲技術(shù)。這兩個(gè)問(wèn)題的解決都需要投入資金和土地,尤其是集水流域對于土地的要求更大。 其次是水窖制度很好地實(shí)現了水資源的有效私有化,保證了私人有激勵去對水窖進(jìn)行投資。只有預期到貯存后的水資源能夠帶來(lái)較高的價(jià)值,私人才會(huì )在事前對于水窖進(jìn)行投資。這種私有化形式保證水窖這種稀缺資源價(jià)值的實(shí)現。水資源的私有化通過(guò)水窖上的鎖表現出來(lái):西北農村的人家門(mén)上可以不上鎖,但是水窖上的鎖卻不能不上。 因此,水窖制度的形成和發(fā)展與寧夏南部山區的資源秉賦緊密相連。盡管寧夏的人均耕地相對較多,但是土地依舊對水窖的建造形成制約;因此,窖址的選擇首先是要保證最大限度的集水,這要求將水窖建造在有一定坡度、但是有比較平整的土地上。其他條件給定時(shí),水窖的蓄水量和集水面積成正比,如果需要獲得更多的雨水,水窖的集水面積就要選擇的更大。降雨較多、地勢較平但稍有坡度的地方,水窖的數量就較多,農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的也就比較好,人口的密度也較大;水窖較多的人家、水窖容量較多的人家,在雨季蓄積的水量就會(huì )比較多,他們的糧食產(chǎn)量就會(huì )較多,相應地,這些人的經(jīng)濟實(shí)力就會(huì )較強。于是,寧夏南部山區擁有較多水窖的人家,肯定會(huì )擁有較多的土地:在這個(gè)意義上,西北的地主和“水主”是相似的。 雨水一旦通過(guò)水窖實(shí)現了私有化,就成為其所有者的一種資產(chǎn)。“水主”以自己擁有的水窖(水窖中的水)為籌碼,同勞動(dòng)力達成一種契約安排,共同進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)。類(lèi)似于擁有土地的地主,“水主”在這種農業(yè)的契約安排中居于支配性地位,整個(gè)社會(huì )的農業(yè)制度就由這種水利制度的結構所決定。 無(wú)力建造水窖的農民為了活命,不得不接受“水主”提出的契約條件:飲用“水主”水窖中的雨水,條件是為“水主”進(jìn)行耕作。由于農民對飲用水的需求具有完全剛性,“水主”具有完全的談判權利,這樣“水主”在契約中將會(huì )取得最大限度的收益:他支付給農民的工資將被壓低到農民的最低生活保障線(xiàn)上。農民為了能夠從地主那里獲得生存所需的水資源,就被迫接受“水主”的苛刻條件。在這種契約安排下,“水主”在整個(gè)經(jīng)濟結構中處于核心地位,農民完全依附于“水主”:水窖上面的鎖類(lèi)似于“地契”,農民為了獲得開(kāi)啟這把鎖的鑰匙,就需要為這種“地契”支付“水租”,結果是自己的生活水平被壓低到僅可維持生存的水平上。 3. 私有化水窖:稀缺雨水資源利用的最佳方式 水窖制度通過(guò)將公共雨水資源私有化,并且通過(guò)控制極度稀缺的這種私有水資源影響到整個(gè)社會(huì )制度。既然資源的稀缺將會(huì )促進(jìn)替代性資源的采用和替代性制度的發(fā)展,為什么西北的水窖制度卻一直沒(méi)有被其它的水資源利用制度取代呢? 首先來(lái)看可能的替代方向。鑒于水資源極度稀缺的性質(zhì),人們對于水資源的需求已經(jīng)被壓低到最低限度,很難通過(guò)減低對于水資源的需求以緩解這種供求矛盾,因此可能的創(chuàng )新方向是增加水資源的供給:第一種途徑是開(kāi)渠引水(引入黃河水),第二種途徑是開(kāi)發(fā)利用雨水資源的其它技術(shù)手段,第三種途徑是開(kāi)發(fā)利用地下水資源。 這些創(chuàng )新的方式都是對于水資源的公共投資,其公共程度逐步降低。我們將會(huì )看到,這些方式都無(wú)法解決兩個(gè)根本性的問(wèn)題:一、外部投資無(wú)法保證;二、內部維持無(wú)法長(cháng)久。這些缺陷的根本原因在于稀缺水資源無(wú)法通過(guò)公共方式或者“俱樂(lè )部”方式予以配置?!?/p> 替代制度之一:引黃灌溉 歷史上,寧夏就曾努力引黃灌溉(修建水渠,引入黃河水),但是鑒于這種大修水利的方式成本很高,并且對于水利制度的管理也有很高的要求,因此這種水利利用方式盡管在斷斷續續進(jìn)行。諸如,秦漢時(shí)期修建了秦渠、漢渠,唐朝依然執行著(zhù)修渠引水的路線(xiàn),到了元朝開(kāi)始修建水壩、并且采用石頭水閘,明代用木閘取代石閘。 從理論上講,這種利用水資源制度最適合于寧夏土地較多這一資源秉賦:開(kāi)渠引水后,這一地區可以推廣大規模機械化耕作制度; 但是這種水利利用制度卻一直沒(méi)有在寧夏南部取得大的進(jìn)展。這種引水制度無(wú)法成功的原因包括以下幾點(diǎn):第一,開(kāi)渠引水的高昂成本使得政府無(wú)法對此進(jìn)行投資,即便是進(jìn)行了一定的投資,也會(huì )因為取水過(guò)程的私人性和維護過(guò)程的公共性的矛盾,無(wú)法在長(cháng)期內維持下去;第二,開(kāi)渠引水的政策和當地“水主”的利益相沖突:因為當地的“水主”已經(jīng)憑借自己水資源的優(yōu)勢建立整個(gè)社會(huì )結構,水主可以通過(guò)使用成本極低的勞動(dòng)力和土地的結合實(shí)現農業(yè)生產(chǎn)的外延擴張性生產(chǎn),引水的成功勢必從根本上動(dòng)搖這種生產(chǎn)方式,但是卻無(wú)法保證“水主”們獲得更多的收益。因此,通過(guò)引入黃河水以解決寧夏南部水資源短缺的努力一直沒(méi)有取得太大進(jìn)展。 替代制度之二:澇壩 蓄積雨水的方式還出現過(guò)另外一種:澇壩。這種替代方式的用途在于以一種建造成本較為低廉的水利利用方式來(lái)緩解私有水窖對于人們生活的控制。 澇壩類(lèi)似于堤壩,大多建造于黃土高原上的溝壑中,這些地區大部分時(shí)間是干涸的,下雨時(shí)才會(huì )有水流;但是經(jīng)過(guò)多年的雨水沖刷,地勢適于建筑堤壩,雨季中可以大量攔截洪水。澇壩建成后,可以作為一種公共產(chǎn)品為社區內的居民提供較多的水資源,但是,澇壩作為一種公共產(chǎn)品,盡管建造成本較低,但是維修成本非常高:首先是蒸發(fā)量過(guò)大的問(wèn)題,96%的蒸發(fā)率對于蓄水的效率來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的考驗;第二是滲漏問(wèn)題,澇壩的底部面積較大,很難做到處處防滲。這些問(wèn)題的解決都需要大量的維修成本,給定“水主”們沒(méi)有努力去修建和維修水窖,盡管水壩可以經(jīng)由善人或是政府建立,但是無(wú)法維持下去,也根本沒(méi)有辦法對水窖的控制地位形成取代。澇壩的公共投資性質(zhì)使得這種水資源利用制度依舊無(wú)法逃脫和開(kāi)渠引水一樣的命運:短期內可以出現,但是無(wú)法在長(cháng)期內維持下去?!?/p> 替代制度之三:水井 寧夏的地下水資源總量達到25.3億立方米,相對地表水資源8.89億立方米來(lái)講,還是較為豐富的。因此,利用地下水資源就很可能成為水窖的第三種替代方式。但是,這些水資源中的淡水較少,尤其是寧夏南部山區;而且這一地區的地下淡水資源主要集中于六盤(pán)山地區,該地區礦化度小于2克/升的淡水資源總量約為2.44億立方米,約占寧南山區地下水資源總量的71%。而這些山區的地形復雜、交通不便,勘探費用又非常之高,水井可以獲得的預期水資源總量的不確定性太大。因此,這些高昂的投資成本使很多缺水的農民望而卻步,而真正有能力投資建設水井的私人又多是那些擁有水窖的“水主”。 這些水主卻沒(méi)有激勵建造水井,原因在于: 首先,建造水井的成本太高,收益卻因為鉆探技術(shù)的落后而無(wú)法保證,而水窖中蓄水的數量基本上可以較為明確的估算,因此勞動(dòng)力能夠通過(guò)水窖制度進(jìn)行有效的控制。 其次,即便有幸打出一眼好“水井”,水量足夠大,地主也可能沒(méi)有激勵去建造水井以用于澆灌,干旱的天氣和落后的技術(shù)使得灌溉的效率很低;而且水井建成以后,“水主”現有水窖的價(jià)值就會(huì )大大下降,而這些水窖是地主借以束縛農民的最好方式。 這些性質(zhì)迫使水井中的水資源無(wú)法實(shí)現完全的私有化,而水井存在的形式就是要采取公共的方式:類(lèi)似于水渠或是澇壩。這種公共性同時(shí)也就蘊含著(zhù)水井制度的失敗。因此,利用地下水的制度創(chuàng )新始終沒(méi)有能夠成為一種廣為利用的水利制度;西北的水井多為政府修建的“官井”,這些水井作為政府的一種公共福利制度提供給社區內的老百姓,而這些有限的水井現在多由于疏于管理和修繕逐漸干涸。 因此,我們可以看到,惡劣的自然條件引發(fā)了對于儲水技術(shù)的創(chuàng )新,在諸多的選擇中,水窖具備密封性、防滲性較好的性質(zhì),尤其是可以很好的進(jìn)行私有化而成為西北地區居于主導地位的儲水技術(shù)。水窖制度不但成為西北農業(yè)發(fā)展中居于中心地位的技術(shù),而且滲透到整個(gè)社會(huì )制度的安排中,而這種利益的再分配又對社會(huì )的技術(shù)進(jìn)步構成了另外一種障礙:水窖的既得利益者“水主”為了維持自己對于勞動(dòng)力的有效控制,從根本上反對各種旨在替代水窖制度的水利制度進(jìn)步。給定西北土地較為豐富這一前提,地主(水主)的最大努力就是充分控制、利用勞動(dòng)力:土地和勞動(dòng)力的結合盡管只是在較低層次上的結合,但是大量的粗放經(jīng)營(yíng)卻可以獲取教多的總量收益。在這種成本與收益的比較中,“水主”無(wú)疑將會(huì )選擇水窖這種制度。 水窖的替代形式都由于無(wú)法解決稀缺資源公共化使用中的兩難問(wèn)題:消費過(guò)程的私人性和投資、維護過(guò)程中的公共性;私人需求的無(wú)限性和水資源供給過(guò)程的有限性。這些兩難問(wèn)題使得這種利用稀缺水資源公共方式的交易成本很高:政府無(wú)力承擔這樣高額的投資,私人無(wú)法得到相應的回報而不愿意投資于這種方式。 水窖的私有化性質(zhì)使得它成為諸多水資源利用方式中交易費用最低的一種,它解決了稀缺水資源使用過(guò)程中的兩難問(wèn)題:私人有激勵去投資建造水窖,因為水窖中的水資源可以成為水窖投資者的私有財產(chǎn);水窖的所有者可以憑借水資源來(lái)束縛勞動(dòng)力,從而使得勞動(dòng)力和土地實(shí)現較好的結合,因此他有激勵去維修水窖。 4. 合作制的水窖:無(wú)法協(xié)調的利益沖突 “水主”憑借自己的水窖有效的控制了勞動(dòng)力,并且將勞動(dòng)力的工資維持在一個(gè)極低水平上獲取“水租”加“地租”式的壟斷收益。貧苦的勞動(dòng)力為什么甘于受制于 典型的合作制安排是:大家合資修建水窖,并且按照某種規則來(lái)劃分水窖的維護費用和對水量的使用順序、數量等。這些安排的實(shí)質(zhì)都是對于有限的雨水按照某一規則在合作各方進(jìn)行“配給”;而這種“配給”制注定沒(méi)有生命力。 首先,小范圍的合作制--鄰里之間共有一眼水窖--很難在長(cháng)期協(xié)調水資源使用中的利益沖突:理由很簡(jiǎn)單,雨水私有化后,消費過(guò)程是完全排他的。俱樂(lè )部水窖遇到的最大問(wèn)題是私有化后的雨水在個(gè)人消費的排他性和共有水資源的非排他之間不可調和的矛盾。在修建水窖時(shí),鄰里之間以自己的勞動(dòng)或是資金作為投入以獲取未來(lái)對于雨水資源的使用權;這樣每個(gè)人都有權擁有一把水窖的鑰匙,問(wèn)題出現了:水資源對于參與合作的個(gè)人來(lái)講,就成為一種公共品;為了最有效率的用水,需要對于用水的規則做出一種一致性安排。如果沒(méi)有一個(gè)很好的約束規則,而只是依靠輿論和道德規范來(lái)進(jìn)行監督,這些安排就會(huì )輕易受到機會(huì )主義行為的破壞:成員們只要有可能,就會(huì )選擇機會(huì )主義行為,多從俱樂(lè )部水窖中得到一些水;而大家的爭向報復使得本就短缺的水資源更快地消耗,甚至出現浪費,合作制水窖因此無(wú)法維持下去。 另一個(gè)嚴重問(wèn)題是合作制水窖的修繕很難維持。因為大家在日常的用水量不完全一致,各家的資力互有差別,因此,大家對于水窖的蓄水質(zhì)量和能力的關(guān)注程度不一樣,對于修繕的看法也不一樣。不同的人對于修繕有不同的評價(jià)。但是,水窖的修繕如果只是有一部分人承擔的話(huà),這些人無(wú)法得到以后獲取相應數量水資源的權利;結果是水窖失于修繕,大家的合作關(guān)系無(wú)法維系。 從本質(zhì)上講,合作制水窖和私人水窖的其它替代方式水渠、澇壩和水井具有類(lèi)似的缺陷:投資過(guò)程中的公共性和消費過(guò)程的私人性之間的矛盾使得投資和維護這種公共投資的交易費用非常高;即便初始外部投資可以實(shí)現,其內部的自我循環(huán)機制也無(wú)法實(shí)現,最終結果是這種公共投資根本找不到在長(cháng)期內存在的理由。這樣,水窖制度的地位就越發(fā)重要,其地位越發(fā)無(wú)法取代;而水窖的這種優(yōu)勢因為“路徑依賴(lài)”而日益得到強化:“水主”得自現有水窖的收益使得水主有激勵抵制一切可能的技術(shù)創(chuàng )新,這樣的農村水資源利用就接近于一種“Lock-in”的狀態(tài)。要想打破這種均衡,就必須外力的介入;政府介入水利制度,尤其是水窖制度建設的必要性就存在于此。 5. 政府介入對于水窖制度的影響 政府介入的必要性 首先,在寧夏南部山區干旱狀況持續存在的條件下,水窖將會(huì )繼續成為決定農業(yè)制度的首要因素。由于可以用作集水流域的土地將會(huì )越來(lái)越少,政府介入水窖建設的重點(diǎn)將是開(kāi)發(fā)高效率集水的水窖技術(shù),諸如改善水窖集水流域的質(zhì)量、研究更好的防滲技術(shù)、修建容量更大的水窖等。政府的介入使得水窖的原有功能發(fā)生變化,水資源通過(guò)附著(zhù)于勞動(dòng)力身上實(shí)現價(jià)值將會(huì )轉化為通過(guò)附著(zhù)于土地上實(shí)現自己的價(jià)值,這樣將會(huì )從根本上改變西北山區的農業(yè)制度。 其次,西北地區的干旱將會(huì )促使政府給予更多的介入,這些措施雖然從短期來(lái)看不一定是最好的,但是從長(cháng)期來(lái)看,對于減少干旱的不確定性帶給西北山區的嚴重影響,這些重視是值得的。比如1997年寧夏遭受的夏、秋、冬三季連旱,播種的685畝夏秋作物,受旱面積達580萬(wàn)畝,草原受旱面積達1500萬(wàn)畝。195座中小型水庫干涸147座,333座塘壩干涸212座,三級以下河流全部斷流,20多萬(wàn)眼水窖中有10萬(wàn)眼干涸,另外10萬(wàn)眼蓄水不足1/3。由此造成67個(gè)鄉鎮,305個(gè)行政村,1776個(gè)自然村的近35萬(wàn)人、15萬(wàn)頭大家畜、40萬(wàn)只羊飲水困難,直接經(jīng)濟損失6200萬(wàn)元。這樣的嚴重損失盡管發(fā)生的概率盡管很小,但是一旦發(fā)生,損失卻會(huì )非常大。為了防患于未然,國家防辦支持特大抗旱經(jīng)費500萬(wàn)元,集中使用于寧夏南部山區,寧夏政府安排專(zhuān)項資金2500萬(wàn)元用于南部山區,打井打窖6萬(wàn)眼,解決了12.4萬(wàn)人和18萬(wàn)只(頭)牲畜的飲水困難。 土地價(jià)值的上升導致水資源進(jìn)入生產(chǎn)函數的形式發(fā)生了變化,從附著(zhù)于勞動(dòng)力轉變?yōu)楦街?zhù)于土地;不確定性的干旱帶來(lái)的巨額損失使得短期內建造的水窖從長(cháng)期來(lái)看是值得的。因此,政府介入從邏輯上來(lái)講是很有必要的。 邏輯上講,政府的介入就意味著(zhù)水資源公共化進(jìn)程的開(kāi)始;這種介入如果成功,將會(huì )從根本上摧毀水窖制度存在的基礎,從而就意味著(zhù)西北原有的“水主”將會(huì )徹底消亡。為了消除水窖制度在西北地區的殘余影響,促進(jìn)這一地區的現代化,政府必須介入水窖制度建設。但是因為財力的限制,政府不能完全介入(借助與修渠引水),而只能采取的是部分介入(借助于資助農戶(hù)建造水窖和其它水利設施)。 傳統的政府介入,無(wú)論采取何種方式,本質(zhì)上都是提供一種免費的公共產(chǎn)品(或者因為收費制度的難以實(shí)現不得不采取免費或近似免費的形式),這樣就無(wú)法避免前面所提到的矛盾:建造、維修的公共性和消費過(guò)程的私人性;水資源的有限供給和私人需求之間的無(wú)限需求。因此,為了克服類(lèi)似于水渠、澇壩和水井之類(lèi)方式存在的缺點(diǎn),政府的部分介入就需要考慮如何在政府注入資本和農戶(hù)希望的水窖私有產(chǎn)權之間取得一種平衡。我們將在評價(jià)傳統介入方式的基礎上,討論政府可能的介入途徑。 政府的完全介入 從邏輯上來(lái)講,政府的完全介入可以完全消除水窖制度的影響:如果政府能夠通過(guò)開(kāi)渠引水將黃河的地表徑流轉變?yōu)槲鞅钡貐^的水資源供應;如果政府通過(guò)遷出居民緩解水資源的約束,水窖的地位就會(huì )大大下降,甚至流于無(wú)用;如果政府可以無(wú)限制地提供救濟,農戶(hù)就可以不用受制于水窖。 開(kāi)渠引水可以大大緩解地理上的降雨量不足的現實(shí),問(wèn)題在于開(kāi)渠引水的資本投入太大,政府的財力無(wú)法承擔;而且西北的農業(yè)發(fā)展水平很低,開(kāi)渠引水后得自灌溉的收入增量很低,經(jīng)濟上根本無(wú)法實(shí)施。即便因為出于政治上或是軍事上的考慮,比如扶貧、戍邊等,對于水渠進(jìn)行了一次性的投資,這些水渠在長(cháng)期內也因為無(wú)法有效修繕而無(wú)法長(cháng)期存在下去。而且這種開(kāi)渠引水的政策會(huì )或明或暗地受到當地“水主” 們的阻撓,因為黃河水的大量利用意味著(zhù)傳統水窖的大大貶值,同時(shí)意味著(zhù)“水主” 們對于農民控制權的下降乃至喪失,因此“水主”們就會(huì )抵制水渠的建設。多種因素作用下,西北只有很小一部分距離黃河較近的平原地區通過(guò)引黃灌溉,逐步降低了對于雨水的依賴(lài);大部份地區依舊依賴(lài)于水窖制度。 政府完全介入的另一種方式是通過(guò)人口遷移降低貧困地區的人口密度,從而緩解人們對于水資源的短缺狀況。人口密度降低,人均土地的占有量就會(huì )增加或是保持不變,這對于農業(yè)制度的影響包括兩個(gè)方面。第一、由于雨水的聚集量是與流域面積成正比的,這樣,如果降雨量保持在一個(gè)可以預期的水平上,那么人均雨水占有量就會(huì )增加。第二、人均土地占有量提高以后,人們在農業(yè)生產(chǎn)中,就可以采取廣種薄收的作法:用土地的水量來(lái)取代水量的不足;從全局來(lái)看這時(shí)一種效率很低的作法,但是從西北干旱少雨的現實(shí)出發(fā),這不失為一種次優(yōu)的辦法。這種介入方式的主要問(wèn)題在于人口遷移很難實(shí)現:是由于農民天生的“戀土” 情節,他們不愿意遷移到新的環(huán)境中去,“水主” 的直接或間接控制使得其=轄區內的農民很難順利的遷移,而且遷移的人口很難得到妥善安置;最為嚴重的是一旦人口遷移成為政府的一項政策,隨之而來(lái)的將可能是政府高昂的成本負擔?;谶@些因素,人口遷移無(wú)法完全實(shí)施。 政府的部分介入 政府無(wú)法通過(guò)完全介入徹底解決寧夏南部山區人口對于水窖制度的依賴(lài),只好采取部分建設的方式:資助農戶(hù)們建造水窖。政府提供資金支持的方式有以下幾種: 第一,無(wú)償資助。政府以提供救濟的方式資助農戶(hù)建造水窖,這些包括實(shí)物投資和貨幣投資,目的在于實(shí)施對于農戶(hù)的扶貧。但是這種無(wú)償資助的方式很難保證農戶(hù)將這些錢(qián)用于建造水窖的指定用途,因此政府無(wú)償資助的方式效率太低。 第二,股權投資。政府直接投資建造“官窖”,建成以后,社區內的所有農戶(hù)都可以使用,但是所有權屬于政府,這屬于典型的公共品?;蛘?,政府對于農戶(hù)建水窖的行為寄予全部或部分支持,農戶(hù)可以排他性地使用水窖,但是水窖的所有權屬于政府。這種方式本質(zhì)上仍然沒(méi)有擺脫公共產(chǎn)品的問(wèn)題,農戶(hù)將沒(méi)有激勵對水窖進(jìn)行維護,因此,這種方式也缺乏效率。 第三,債權投資。政府對農戶(hù)建造水窖的行為提供一定額度的貸款,要求農戶(hù)在若干年后償還;但是農戶(hù)因為擔心無(wú)力到期償還而無(wú)法得到水窖所有權,從而采取忽視維修的做法,最終導致債權投資同樣流于無(wú)效。 政府的這些部分介入都因為未能有效處理水窖制度的核心問(wèn)題--所有權問(wèn)題而流于無(wú)效;為了從根本上動(dòng)搖寧夏源自于“水主” 制的家族制度,改善西北地區農戶(hù)的生活水平,促進(jìn)家庭分裂的速度,政府必須介入水窖制度的建設,核心問(wèn)題是解決政府介入和農戶(hù)對水窖所有權的要求之間的沖突。 政府介入的前景:或然債權 政府介入的最佳方式英國是這種方式既能保證農戶(hù)將外部的資金投資于水窖建設,有能使得農戶(hù)有激勵在長(cháng)期中維修水窖。解決這種問(wèn)題的最佳途徑類(lèi)似于“以工代賑”:政府對農戶(hù)提供一筆貸款,要求農戶(hù)用于水窖建造;但同時(shí)要求,如果農戶(hù)通過(guò)水窖實(shí)現了脫貧致富,這筆貸款就不需償還,否則,政府將要求農戶(hù)償還。 這種安排下,政府提供的是一種或然債權:行使與否依賴(lài)于農戶(hù)利用水窖的績(jì)效。農戶(hù)對于水窖擁有一種或然的所有權:只有努力維護水窖的日常修蕖,農戶(hù)才能最終獲得這種水窖制度的所有權。隨著(zhù)技術(shù)的進(jìn)步,修建水窖的成本越來(lái)越低,水窖的蓄水效率越來(lái)越高,政府的部分介入對于改變西北地區為貧困狀況就越有效。 6. 土地產(chǎn)權安排是決定農業(yè)制度的唯一條件嗎? 諾思認為,制度演變的動(dòng)力在于私人可以從自己的創(chuàng )新中獲得足以彌補自己成本的收益;如果私人創(chuàng )新的產(chǎn)權不能得到充分的保證,這種制度創(chuàng )新就可能無(wú)法得到發(fā)展。但是,如果某種外力介入這種創(chuàng )新的過(guò)程中,彌補私人的某些創(chuàng )新的成本,這些創(chuàng )新就有可能取得成功。這種分析完全實(shí)用于西北地區的水利制度的創(chuàng )新。 作為一項西北地區的基礎性制度,水窖制度對于西北地區的經(jīng)濟結構的形成和運轉起著(zhù)舉足輕重的作用。水資源極度稀缺、季節分配不均是水窖制度的產(chǎn)生的根本原因;其功能是通過(guò)將稀缺的水資源予以私有化,以緩解水資源稀缺的壓力。在各種創(chuàng )新活動(dòng)的競爭中,私人水窖成為占支配地位的水資源利用方式,原因在于“水主” 憑借自己擁有的稀缺水資源而在社會(huì )的整個(gè)制度安排中占據了主導地位。“水主”通過(guò)水窖將勞動(dòng)力束縛于土地上,進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn);這種好處使得資金富裕的人有激勵投資于水窖的建造,并且最終造成了水窖制度的大發(fā)展,進(jìn)入“路徑依賴(lài)”的“鎖入”效應。 為了打破這種“鎖入效應”,改善西北地區人民的生活水平,政府就必須介入,介入的最佳方式是采取對農戶(hù)提供“或然債權”,一方面可以保障農戶(hù)對于水窖所有權的要求,另一方面可以保證農戶(hù)對于水窖建造和維護的積極性。 政府的介入彌補了私人創(chuàng )新的不足,促進(jìn)了西北山區貧困農戶(hù)的創(chuàng )新動(dòng)力,并且將會(huì )從根本上動(dòng)搖西北的農業(yè)制度直至社會(huì )制度。在這個(gè)過(guò)程中,起決定作用的依舊是水資源稀缺性質(zhì)。正是這種水資源的稀缺性決定了西北農村歷史上的農業(yè)制度,乃至社會(huì )制度安排;它也將會(huì )在以后決定西北的農業(yè)制度,乃至社會(huì )制度。
聯(lián)系客服