胡 苑（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所 武漢 430072）
摘要 “退田還湖”政策建立在對濕地價(jià)值的重新認識之上， 其提出的直接原因是 1 998 年的特大洪澇災害。 本文全面分析了我國“退田還湖”政策和其實(shí)施的現狀、 效果評價(jià)以及該政策有待進(jìn)一步解決的問(wèn)題， 并進(jìn)而提出相應的對策和建議。
關(guān)鍵詞 長(cháng)江流域 退田還湖 濕地
一、 全面解讀“退田還湖”政策
（一） “退田還湖”政策的原理分析
“退田還湖”的政策， 實(shí)際上是建立于對濕地重要功能與價(jià)值的重新認識之上。 因而要說(shuō)明我國實(shí)施“退田還湖”政策的原因， 必須先說(shuō)明濕地及其功能的重要性 。 濕地與人類(lèi)的生存、 繁衍、 發(fā)展息息相關(guān)，是自然界最富生物多樣性的生態(tài)景觀(guān)和人類(lèi)最重要的生存環(huán)境之一。
根據 1 971 年《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》 中對濕地的定義， 濕地系指不問(wèn)其為天然或人工、 長(cháng)久或暫時(shí)之沼澤、 濕原、 泥炭地或水域地帶， 帶有或靜止或流動(dòng)、 或為淡水、 半咸水體者， 包括低潮時(shí)不超過(guò) 6 米的水域。 因而濕地類(lèi)型包括有河流型濕地、 湖泊型濕地、 沼澤型濕地、 淺海、 灘涂型濕地以及人工濕地等 。 濕地具有重要的經(jīng)濟功能， 由于濕地多處于水陸交錯的過(guò)渡地帶， 生物物種以及生態(tài)類(lèi)型豐富多樣， 具有極高的生產(chǎn)力， 為人類(lèi)提供了豐富的生產(chǎn)及生活資源。 然而， 更不容忽視的， 是濕地強大的生態(tài)服務(wù)功能， 濕地具有很高的持水能力， 能夠削減洪峰和均化洪水過(guò)程， 有助于保持區域水平衡的穩定性。 濕地又是自然過(guò)濾器， 可以去除環(huán)境污染物， 被譽(yù)為“自然之腎”。 濕地還可以提高空氣濕度， 起到調節局部氣候的作用。
由于濕地特有的生境為多種多樣的物種提供了棲息、 繁殖的場(chǎng)所， 因而濕地對于保護生物多樣性也有著(zhù)重要意義。 另外， 濕地還具有航運、 科普研究、 美學(xué)、 休閑等方面的重要價(jià)值。 長(cháng)江是中國的第一大河， 長(cháng)江流域也是我國最重要的濕地生態(tài)系統之一， 它由眾多類(lèi)型的濕地， 包括湖泊、 河流、 沼澤、 沖積平原組成， 我國最大的兩個(gè)淡水湖泊， 鄱陽(yáng)湖和洞庭湖， 均位于長(cháng)江中游地區,其所提供的巨大的經(jīng)濟效益、 生態(tài)效益和社會(huì )效益顯而易見(jiàn),因而被譽(yù)為我國的生命之河。 然而長(cháng)久已來(lái),人們對濕地的認識停留在將其當作宜農荒地的水平上,在“人定勝天”“以糧為綱”的思想指導下,人們認為濕地的利用方向就是疏干并開(kāi)墾為農田,以生產(chǎn)更多的糧食， 來(lái)滿(mǎn)足我國日益增長(cháng)的人口的吃飯的需要。
長(cháng)江流域的濕地,便是在這種宏觀(guān)背景下,被大面積圍墾。 圍湖造田雖然對解決我國歷史上出現的吃飯難問(wèn)題起到過(guò)積極作用,但由于其規模過(guò)大,不僅削弱了濕地的經(jīng)濟功能,破壞了其強大的生產(chǎn)能力,而代之以單一低效的糧食生產(chǎn)； 更是削弱了長(cháng)江流域濕地的生態(tài)服務(wù)功能。 對長(cháng)江干流、 支流沿岸,尤其是對整個(gè)流域內的湖泊型濕地以及其它如沼澤等類(lèi)型濕地所進(jìn)行的大規模圍墾,使這一地區的濕地大面積減少,部分濕地退化消失,與此同時(shí)， 農業(yè)化肥、 農藥的大量使得尚存的濕地水體受到了嚴重的污染， 從而極大地影響了該流域內濕地的生態(tài)功能， 尤其是調蓄洪水、 調節地下水、 凈化水質(zhì)以及維護生物多樣性等功能的發(fā)揮。 濕地的價(jià)值與功能遠不僅僅是宜農荒地， 濕地對維護我國生態(tài)環(huán)境以及保證我國的可持續發(fā)展方面具有不可低估的作用， 以往盲目地為擴大耕地面積而圍湖造田， 是一種短視行為， 因而必須予以更正， 從而促進(jìn)我國長(cháng)江流濕地及其功能的恢復。 可見(jiàn)，“退田還湖”政策正是建立在對濕地功能與價(jià)值的重新認識之上。
（二） “退田還湖”政策提出的背景分析
１ ． 長(cháng)江流域濕地圍墾的現狀建國以來(lái)長(cháng)江中下游地區有三分之一以上的湖泊被圍墾， 圍墾總面積達 1 .3 萬(wàn)平方公里以上。 這一數字大約相當于目前鄱陽(yáng)湖、 洞庭湖、 太湖、 洪澤湖和巢湖五大淡水湖泊面積綜合的 1 .3 倍。因圍墾而消失的湖泊達 1 000 多個(gè)， 蓄水容積減少了 500 億立方米。 在湖泊面積減少中,“蓄洪墾殖”影響深遠。 1949 年以前大通站以上共有通江湖泊 30 多個(gè),面積約 1 7200 平方公里,由于 50 年代中期開(kāi)始的“蓄洪墾殖”工程,現在洞庭湖只剩下 2691 平方公里,鄱陽(yáng)湖面積減少了 1 059 平方公里,減少了 61 .4%. 長(cháng)江中游50%以上的濕地湖泊除了洞庭湖鄱陽(yáng)湖外全被防洪大堤所割裂,使得江湖關(guān)系被扭曲,長(cháng)江濕地生態(tài)系統嚴重退化。
圍墾惡化了湖區的水質(zhì),直接減少了對江河洪水調蓄的容積， 使洪水出現頻率升高， 而廣大地區的澇滯水反而還要向河湖排放， 又加大了江湖調蓄壓力， 更增加了洪澇災害風(fēng)險， 已成為制約湖區經(jīng)濟發(fā)展的心腹之患。
2． 1 998 年長(cháng)江洪澇災害為政策的提出提供了契機。 長(cháng)江地處亞熱帶季風(fēng)氣候區， 雨量充沛， 其季風(fēng)氣候的集中降水特點(diǎn)， 形成長(cháng)江夏季洪水這一特有的自然現象。 自２ ０ 世紀９ ０ 以來(lái)， 長(cháng)江洪水屢成洪災， 1 998 年長(cháng)江中游出現夏季大洪災， 給長(cháng)江中下游的人民生命財產(chǎn)造成了巨大的損失， 使國家財政背上沉重的負擔， 長(cháng)江經(jīng)濟帶的發(fā)展一次次受到重創(chuàng )。 與 1 954 年洪水相比， 1 998 年， 長(cháng)江流域降雨量并不大， 洪水量級小于 1 954 年。 例如， 宜昌、 螺山與漢口等長(cháng)江干流主要水文站的流量普遍小于 1 954，但長(cháng)江中下游的水位則普遍高于 1 954 年， 360 公里河段的最高洪水位超過(guò)歷史最高紀錄。
1 998 年洪水“中流量、 高水位”的顯著(zhù)特點(diǎn)， 引起了人們的反思。 應當說(shuō)， 各種人為活動(dòng)破壞長(cháng)江流域水系統的自然循環(huán)，上游地區的森林砍伐， 中游地區的湖泊圍墾， 造成長(cháng)江流域可容納水量的下降， 是 1 998 年降雨量不大卻形成高水位， 從而加重全流域洪災的主要原因。 國家年年投入巨資建設堤防， 又年年在汛期消耗大量人力物力防洪救災， 但洪澇災害造成的損失卻在不斷增加， 由于各省都在加高大堤， 將洪水“擠入”有限的長(cháng)江干道和湖泊， 出現“處處保， 處處難保； 處處防， 防不勝防”的局面。
1 998 年 1 1 月朱镕基總理在接見(jiàn)第二屆中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì )第二次會(huì )議代表時(shí)指出： “今年的嚴重水災對全國人民進(jìn)行了一場(chǎng)深刻的生態(tài)環(huán)境教育， …從這次水災情況來(lái)看， 長(cháng)江洪水的流量并未達到歷史最大紀錄， 但水位卻最高， 其中，重要的原因是江河泥沙淤積。 …這次水災教訓了我們， 必須退田還湖。 現在， 我國糧食供應充足， 我們有條件退田還湖。 ”
3． “退田還湖”政策的全面認識 從 1 998 年洪災后國務(wù)院提出的“封山育林、 退耕還林、退田還湖、 平垸行洪、 以工代賑、 移民建鎮、 加固干堤、 疏浚河道”的 32 字方針來(lái)看， 從某種意義上說(shuō)， “退田還湖”政策， 包括對長(cháng)江上游的“封山育林、 退耕還林”以恢復上游植被， 增強其涵養水源的能力， 對長(cháng)江下游“疏浚河道”以增強河道的排洪能力， 并且對整個(gè)長(cháng)江干流要“加固干堤”， 而不僅僅是對長(cháng)江中游的“退田還湖”。 因為整個(gè)長(cháng)江流域是一個(gè)整體， 對各個(gè)部分的保護互有聯(lián)系， 無(wú)法分割。 不解決好上游的水土流失， 泥沙仍會(huì )進(jìn)一步向中下游河道與湖泊淤積， 從而降低河流排蓄洪水的能力。 如 1 949－1 984 年洞庭湖面積減少 30%濕來(lái)源于泥沙淤積， 70%是來(lái)源于維護造田與城陵磯出口斷面的萎縮。 不解決好下游河道的疏浚問(wèn)題， 洪水無(wú)法順利入海， 仍會(huì )形成洪災。 這也是本文題目擬為“長(cháng)江流域”而不是“長(cháng)江中游地區”的原因， 但是， 由于長(cháng)江流域上、 中、 下游地區各自特有的地形地貌， 大量湖泊集中在長(cháng)江中游地區， 圍湖造田的情況也主要集中在中游地區， 因而本文對“退田還湖”政策的考察以長(cháng)江中游地區為主， 主要包括江漢平原， 鄱陽(yáng)湖區和洞庭湖區。 同時(shí)要注意的是， 即使是在長(cháng)江中游地區的“退田還湖”， 也不僅僅是退田還湖的問(wèn)題， 還要與平垸行洪、 以工代賑、 移民建鎮相結合。
二、 “退田還湖”政策的實(shí)施現狀及其效果
（一）實(shí)施現狀
1998 年 10 月 20 日， 中共中央國務(wù)院以十五號文件的形式提出了《關(guān)于災后重建整治江湖、 興修水利的若干意見(jiàn)》 ， 文件指出， 我國水患頻繁的一個(gè)重要原因， 是國土生態(tài)資源遭到嚴重破壞， 并提出“封山育林、 退耕還林、 退田還湖、 平垸行洪、 以工代賑、 移民建鎮、 加固干堤、 疏浚河道”的 32 字方針； 這標志我國“退田還湖”政策的正式提出。 隨后， 由國家發(fā)展計劃委員會(huì )牽頭， 制定了長(cháng)江中下游地區“平垸行洪、 退田還湖、 移民建鎮”的規劃。
根據黨中央、 國務(wù)院的要求， 水利部組織編制了《長(cháng)江平垸行洪、 退田還湖規劃報告》 ， 國家計委會(huì )同水利部等六部委聯(lián)合向國務(wù)院報送了《關(guān)于進(jìn)一步做好湖北、 湖南、 江西、安徽四省平垸行洪、 退田還湖、 移民建鎮工作的報告》 。 黨中央、 國務(wù)院要求， 在 3~5 年內， 對湖北、 湖南、 江西、 安徽四省潰決淹沒(méi)的圩垸， 結合災民安置、 災后重建， 有計劃、 有步驟地開(kāi)展平垸行洪、 退田還湖、 移民建鎮工作。 至此， “退田還湖”政策開(kāi)始全面實(shí)施。 根據規劃報告和四省上報的方案， 湖北、 湖南、 江西、 安徽四省的退田還湖工作涉及 63 萬(wàn)多戶(hù)約 245 萬(wàn)人， 對 1996～1 999 年潰垸的圩堤分 4 期進(jìn)行“平退”， 從 1 998 年開(kāi)始每年汛后實(shí)施一期。 工程實(shí)施后， 可恢復水面 2900 平方公里， 增加蓄洪容積1 30 億立方米。 其中長(cháng)江干流恢復水面 1 420 平方公里， 增加蓄洪容積約 53 億立方米； 鄱陽(yáng)湖還湖面積 880平方公里， 增加蓄洪容積約 50.5 億立方米； 洞庭湖還湖面積 600 平方公里， 增加蓄洪容積約 26.5 億立方米。
而據新華網(wǎng)北京 2002 年 3 月 2 日一篇題為“中國主要江湖面積增長(cháng)”的報道， 過(guò)去的幾十年間， 中國主要淡水湖都因為湖造田而面積縮小。 但近 5 年的“退田還湖”， 已使第一大淡水湖鄱陽(yáng)湖面積由３ ９ ５０ 平方公里“長(cháng)”到了５ １ ０ ０ 平方公里， 第二大淡水湖洞庭湖面積增長(cháng)了３ ５ ％， 恢復到６ ０ 年前的４ ３５ ０ 平方公里。 ５ 年來(lái)， 中國共投入１ ０ ３ 億元用于長(cháng)江及兩湖地區“退田還湖”。 其中， 用于鄱陽(yáng)湖區的資金達３ ６ ． ７ 億元， 用于洞庭湖的資金達２ ５ 億元。 兩大湖區為此搬遷的移民相當于三峽移民的１ ． ４倍。 兩大湖泊的擴容， 改善了長(cháng)江流域的生態(tài)。 目前， 長(cháng)江干流水面恢復了１ ４ ０ ０ 多平方公里， 增加蓄洪容積１ ３ ０ 億立方米。 據此可見(jiàn)， 我國長(cháng)江中游“退田還湖”政策執行較好， 總體上說(shuō)項目進(jìn)展順利， 基本上完成了預期規劃的目標。
（二） “退田還湖”政策執行的效果評價(jià)
目前退田還湖與移民建鎮主要有三種類(lèi)型， 即災后重建、 后靠重建和移民建鎮（村） 。 災后重建是指在受災的原地重新建設； 后靠重建是指僅退人不退田的“單退”農民放棄原來(lái)地勢較低的舊址， 后退到地勢較高的坡崗地上建設新村； 移民建鎮（村）是指既退田又退人的“雙退”農民移到中小城鎮中建住房。 實(shí)踐證明， 退田還湖、 移民建鎮工程邊建設、 邊受益， 對防御洪澇災害， 保證人民安居樂(lè )業(yè)發(fā)揮了重要作用。
在 1 999 年汛期長(cháng)江中下游出現僅次于 1 998年的歷史第二高水位時(shí)， 經(jīng)過(guò)加高加固的堤防， 防御洪水能力明顯提高， 洪水造成的管涌、 散浸、 崩岸等險情數量以及出現險情的嚴重程度均大幅度減少， 抗洪搶險的難度和人力、 物力的消耗也大大降低； 一些原來(lái)阻水的圩垸通過(guò)平垸行洪、 退田還湖承擔了行蓄洪任務(wù)， 搬遷出的災民脫離了洪水威脅， 能夠安心生活、 生產(chǎn)， 促進(jìn)了地區經(jīng)濟發(fā)展， 加快了農村小城鎮建設的步伐。 經(jīng)過(guò)測算， 1 999 年減少的直接經(jīng)濟損失約為 300 億元。 可見(jiàn)“退田還湖”政策是正確的， 其積極效果體現在以下幾個(gè)方面：
一是增強了長(cháng)江干流及各大淡水湖調蓄洪水的能力， 另外一些原來(lái)阻水的圩垸通過(guò)平垸行洪、 退田還湖承擔了行蓄洪任務(wù)， 使夏季抗洪壓力明顯減輕， 災情大幅減少， 抗洪搶險難度大大降低。
二是有利于保證人民群眾的生命財產(chǎn)安全。 原來(lái)居住在易受災地區的農民通過(guò)退田還湖、 移民建鎮工作集中遷往安全地區， 避免了住房、 農田被洪澇淹沒(méi)和人畜被洪水吞噬的擔憂(yōu)， 能夠安心生活、 生產(chǎn)。
三是減少了救災開(kāi)支、 節約了防汛經(jīng)費， 以往每年政府都要投入巨資對洪澇災區進(jìn)行救災， 并投入大量人力物力進(jìn)行防汛抗洪工作。 平垸行洪、 退田還湖、 移民建鎮既使得災情大大減輕， 又使得抗洪前線(xiàn)的人力物力消耗大大降低， 從而減少了國庫不必要的開(kāi)支， 有利于資金的更合理利用。
然而， 不容忽視的是， “退田還湖”政策的實(shí)施過(guò)程中也出現了很多不足，存在很多制約因素， 具體體現在：
一是部分地方對移民的生計安排不足， 尚未解決好農民的生產(chǎn)與生活來(lái)源問(wèn)題。 如湖北省最大的平垸行洪、 移民建鎮地區—監利縣新洲新村共安置移民 1 .2 萬(wàn)人， 政策性集中征地 74 公頃。 扣除建房和基礎建設用地后， 人均占有耕地不足 1 分。 “退田還湖”中非集中性移民則主要通過(guò)租種他人土地生活， 絕大多數移民生活極易陷入困頓之中。 1 3 除去耕地不足之外， 農民建房也存在困難。
按國家標準， 每戶(hù)建房補助費用是 1 .5 萬(wàn)元， 其中 0.5 萬(wàn)元留作公共設施建設費， 扣除其他一些經(jīng)費， 每戶(hù)實(shí)際得 0.8 萬(wàn)~1 萬(wàn)元不等， 而每戶(hù)建房成本大約是 2 萬(wàn)~3 萬(wàn)元， 從而導致農戶(hù)因建房而債臺高筑。 妥善安排移民生計， 是保證平垸行洪、 退田還湖、 移民建鎮取得成功的關(guān)鍵， 也是使沿江湖地區廣大群眾安居樂(lè )業(yè)的前提， 必須著(zhù)重加以解決。
二是移民建鎮過(guò)程中建新拆舊進(jìn)度普遍滯后， 新房子建起來(lái)， 舊房子繼續留用的現象比較突出， 從而使部分移民可以隨意返遷， 為項目的順利進(jìn)行留下隱患。 國家計委主任曾培炎指出， 能否做到建新拆舊是考核各省移民建鎮是否真正取得成效的重要標準。 必須再次強調住進(jìn)新房、拆除舊房， 防止返遷， 確保平垸行洪和退田還湖的實(shí)施。
三是退田還湖、 移民建鎮的配套基礎設施、 建設投資不足， 造成一些移民安置點(diǎn)存在不同程度的行路難， 給排水難、 通訊難等問(wèn)題。 這樣一來(lái)， 勢必會(huì )影響到當地群眾移民的積極性， 一方面會(huì )給移民工作的繼續進(jìn)行造成很大的阻力， 另一方面安置點(diǎn)的群眾不僅會(huì )滋生不滿(mǎn)情緒， 給當地造成不穩定因素之外， 更很可能因此而返遷。 四是目前退田還湖的工作重點(diǎn)仍放在“退”上， 對于那些既退人又退田的“雙退”圩垸集中管理和綜合開(kāi)發(fā)考慮不足， 有些退出的圩垸已經(jīng)雜草叢生。 這種“只退不管”的模式顯然違背了“退田還湖”政策， 是對資源的浪費， 還會(huì )造成移民隨意返耕， 也給外地盲流和不法分子潛入帶來(lái)了可乘之機， 給社會(huì )安定帶來(lái)隱患。
三、 有待深入解決的問(wèn)題、 對策及建議
（一） “退田還湖”政策面臨的問(wèn)題
“退田還湖”不僅在實(shí)施過(guò)程中出現了一些問(wèn)題， 其政策本身也存在一些必須面對及深入考慮的問(wèn)題， 如果這些問(wèn)題不解決好， 將會(huì )使“退田還湖”工作陷于失敗。
1 、 現有的退田
還湖規模仍不能解決長(cháng)江中游蓄洪能力不足的問(wèn)題。 根據已有的規劃和實(shí)施結果表明。 現有的退田還湖工作使長(cháng)江干流及主要湖泊恢復面積約 2900 平方， 共可增加蓄洪容積 1 30 億立方米， 而 1954 年長(cháng)江有 1 023億立方米的超額洪量， 若 1 954 年洪水再現， 則現有退田還湖所增加的洪水調蓄能力， 顯然是杯水車(chē)薪。 那么， “退田還湖”政策是否應當在更大范圍內繼續實(shí)施？ 如果有必要， 應當如何進(jìn)行？ 這些都是首先應當解決的問(wèn)題。
2、 必須看到， 現有的“退田還湖”的政策是以蓄洪為目標的， 其所考慮到的， 僅僅是長(cháng)江濕地眾多生態(tài)功能中調蓄洪水的功能， 而忽略了其他生態(tài)功能， 甚至還忽略濕地的經(jīng)濟功能。 對前者的忽略， 引發(fā)了這樣的問(wèn)題， 即退田還湖在增加長(cháng)江流域水容量的同時(shí)， 是否也重新改變了長(cháng)江流域的生態(tài)環(huán)境？ 如果有改變， 這種改變屬于何種性質(zhì)？ 另外， 有人認為現有的“退田還湖”的政策實(shí)際是犧牲了經(jīng)濟利益來(lái)維護長(cháng)江流域蓄洪的生態(tài)功能， 這種看法是那種“以土為本、 以糧為綱”的陳舊觀(guān)念的反映， 它沒(méi)有意識到濕地本身是具有很高生產(chǎn)力的生產(chǎn)系統， 開(kāi)墾濕地， 是把相對稀缺的資源用于低收益、 不能持續使用的用途。 如把適于生產(chǎn)高價(jià)值的蘆葦和提供多種服務(wù)功能的濕地開(kāi)墾為農田， 種植大豆， 既降低了生產(chǎn)價(jià)值， 也損耗了濕地的環(huán)境資本。所以退田還湖工作如果實(shí)施得當， 應該是一項既滿(mǎn)足生態(tài)價(jià)值又滿(mǎn)足經(jīng)濟價(jià)值的雙贏(yíng)活動(dòng)。 然而， 事實(shí)上， 我國目前“退田還湖”政策中存在的問(wèn)題之一便是沒(méi)有充分認識到濕地的經(jīng)濟價(jià)值。
3． 對“退田還湖”政策內容的理解片面化， 具有很大的局限性。 “退田還湖”工作基本局限于長(cháng)江中游四省， 而未與上游省份的“封山育林、 退耕還林”和下游省份的“疏浚河道”工作結合起來(lái)。 即使是“平垸行洪、 退田還湖、 移民建鎮”工作本身， 也存在理解表面化， 缺乏后續管理的問(wèn)題。 所以退田還湖后很可能出現的局面是田退了， 湖卻還不了。 一方面上游來(lái)泥來(lái)沙不減， 則湖床、 河床越淤越高， 即使面積擴大了， 其容積也不一定會(huì )擴大； 另一方面， 如果不重視對退田還湖后的濕地以及原有的濕地進(jìn)行保護與維持，而是棄之不理， 則新增濕地及原有濕地很可能會(huì )退化、 消失， 同樣會(huì )造成田退了， 湖卻沒(méi)有還的局面。
4． “平垸行洪， 退田還湖， 移民建鎮”政策的實(shí)施主體是國務(wù)院， 黨中央以及各級黨委政府部門(mén)， 實(shí)施手段以行政強制、 命令型為主。 在退田還湖， 移民建鎮的過(guò)程中， 群眾處于被管理的地位， 是一種被動(dòng)狀態(tài)。 這雖然有助于短期內加快工作進(jìn)程， 但缺乏對當地群眾意愿的了解， 會(huì )造成工作“一刀切”， 重量不重質(zhì)， 冒進(jìn)粗糙等缺點(diǎn)， 必將不利于移民地區的長(cháng)治久安， 也無(wú)法激起群眾移民的積極性、 主動(dòng)性， 從而不利于長(cháng)期的“退田還湖”工作。 另外， “退田還湖”政策還面臨著(zhù)實(shí)施資金困難、 各級配套資金不到位的問(wèn)題。
（二） 相應對策及建議
1 ． 我國現有的退田還湖規模仍不能解決長(cháng)江中游蓄洪能力不足問(wèn)題這一事實(shí)， 決定了“退田還湖”政策仍然必須實(shí)施。 但由于長(cháng)江中游是人口密集的地帶， 本來(lái)就人多地少， 而且要繼續通過(guò)人給水讓地以使長(cháng)江干流及其周?chē)葱詈槿萘窟_到 1 954 年水平， 既不現實(shí)， 因為代價(jià)過(guò)大； 也沒(méi)有必要， 畢竟 1 954年洪水屬于百年一遇型， 并非年年都會(huì )有。 因而此時(shí)“退田還湖”政策的重點(diǎn)應轉向對蓄滯洪區的建設， 也就是平垸行洪的實(shí)施而不是繼續“退田”。 一般情況下， 分蓄洪區的調蓄作用相當于天然湖泊的 5 倍， 即 10平方公里的分蓄洪區作用相當于 50 平方公里湖泊的調蓄作用。 因而， 只要對退人不退耕的圩垸制定有約束力的分洪管理辦法與措施， 提出合理的農田淹沒(méi)補償機制， 通過(guò)分蓄洪區完全能解決長(cháng)江中游目前蓄洪能力仍不足的問(wèn)題。
2． 毫無(wú)疑問(wèn)， 退田還湖改變了長(cháng)江流域的水文分布， 必將對整個(gè)生態(tài)系統產(chǎn)生一系列影響， 如對當地水質(zhì)的影響， 對地區小氣候的影響， 對流域生物多樣性的影響。 按常規來(lái)說(shuō)， 退田還湖使濕地得到恢復， 其理應會(huì )使生態(tài)系統朝著(zhù)好的方向發(fā)展， 但基于生態(tài)系統的復雜性以及我國已頒布的《環(huán)境影響評價(jià)法》 的規定， 對退田還湖規劃理應進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)工作。 至于“退田還湖”過(guò)程中對濕地經(jīng)濟價(jià)值的忽略問(wèn)題， 則要樹(shù)立“洪水不僅是災難， 更是資源”的觀(guān)念。 要大力發(fā)展有濕地特色的替代產(chǎn)業(yè)， 如水生經(jīng)濟作物種植， 水體養殖， 草食性畜禽和水禽養殖， 季節性蔬菜種植， 以及相應的農林產(chǎn)品加工業(yè)等。這種替代產(chǎn)業(yè)是基于對濕地多功能利用的原理， 利用水和濕地的資源優(yōu)勢， 適應洪水的漲變規律的適水型生產(chǎn)模式， 從而能使農業(yè)生產(chǎn)， 社區發(fā)展和濕地生態(tài)的保護得到較好的協(xié)調和統一。 當然， 其前提是發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)不能增加對濕地資源的壓力， 不能借發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)之名而行破壞濕地之實(shí)。
3． “封山育林， 退耕還林， 退田還湖， 平垸行洪， 以工代賑， 移民建鎮， 加固干堤， 疏浚河道”的 32 字方針應首先是看作一個(gè)整體， 長(cháng)江流域應成立退田還湖的綜合管理機構， 以便協(xié)調上中下游的工作， 使之相互配合。 還應考慮上下游之間的利益補償問(wèn)題， 如退田還湖受益者是長(cháng)江下游經(jīng)濟發(fā)達的地區， 因而下游應當對中游地區作出一定的補償， 或者是通過(guò)優(yōu)先照顧中游移民地區的外來(lái)勞力的方式， 減輕中游移民建鎮的壓力。 另外，要對退田還湖后的濕地進(jìn)行后續的保護和管理， 使得退田的成果得以維持。
4． 退田還湖與移民地區群眾的切身利益息息相關(guān)， 因此， 當地群眾有權了解退田還湖工作的各項情況， 要鼓勵公眾參與。 對退田還湖的重要意義要進(jìn)行廣泛的宣傳與教育， 以取得當地農民的支持， 提高他們的移民的積極性。 當然， 還要結合對移民進(jìn)行系統的技術(shù)知識培訓， 幫助他們發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)等， 以徹底解決他們的后顧之憂(yōu)， 從而使退田還湖不僅“移得出”， 而且“穩得住”。
5． 退田還湖， 移民建鎮工作項目要求投資巨大， 出現資金困難在所難免。 對此， 一方面要保證國家承擔的投資按時(shí)撥付和下達， 另一方面各省的配套資金也要及時(shí)到位， 加強對資金使用的監督和透明度。 此外， 廣泛吸納外來(lái)資金和“以工代賑”也不失為解決資金問(wèn)題的出路。 目前，國務(wù)院已于 2002 年 12 月頒發(fā)了《退耕還林條例》 ， 對“退田還湖”則僅制定了若干文件， 規劃等。 這顯然不利于退田還湖工作的進(jìn)行， 因此， 建議我國及早制定《退田還湖條例》 ， 具體規定退田還湖工作的執行主體， 對象， 實(shí)施步驟范圍， 辦法以及具體責任問(wèn)題， 同時(shí)， 還應規定退田的補償機制， 移民的安置制度，蓄滯洪區管理和使用制度， 公眾參與機制， 綜合管理制度， 以及替代產(chǎn)業(yè)示范點(diǎn)推廣制度等， 從而使得我國“退田還湖”工作能夠有法可依， 可以按規劃有序、 穩固的進(jìn)行， 實(shí)現我國長(cháng)江流域， 尤其是長(cháng)江中游濕地的全面恢復， 免去洪災之憂(yōu)。
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