“誰(shuí)審批、誰(shuí)監管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監管”原則的內涵簡(jiǎn)析
從字面涵義理解，“誰(shuí)審批、誰(shuí)監管”是指依法享有審批許可權的行政主體，對其實(shí)施的行政審批事項進(jìn)行事中事后監督管理；“誰(shuí)主管、誰(shuí)監管”是指依法享有行政管理權的行政主體，對其主管事項進(jìn)行事中事后監督管理。將二者結合起來(lái)看，“誰(shuí)審批、誰(shuí)監管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監管”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“四個(gè)誰(shuí)”）原則包括兩個(gè)層級的涵義，即在第一層次上形成了審批與主管的分工，并且只有在確定了審批事項和主管事項，才能分別進(jìn)行第二層次的監管。
“誰(shuí)審批”作為“誰(shuí)審批、誰(shuí)監管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監管”原則第一層次的一個(gè)方面，旨在明晰政府和市場(chǎng)的邊界。“誰(shuí)審批”的潛在涵義是“某一事項是否需要審批，需要審批的，由誰(shuí)審批”。反過(guò)來(lái)，一旦確定了“誰(shuí)審批”，實(shí)質(zhì)上也就確認了該事項需要審批。審批與否決定了政府和市場(chǎng)初次調控范圍的寬窄。在我國改革進(jìn)程中，政府和市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題始終是核心問(wèn)題，商事制度改革的系列舉措正是對發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的呼應。無(wú)論是注冊資本實(shí)繳制改為認繳制，還是“先照后證”改革，都是降低市場(chǎng)準入門(mén)檻，大量削減審批事項。“誰(shuí)審批”不僅明確了審批事項的主管機關(guān)，也厘清了政府與市場(chǎng)的界限。
“誰(shuí)主管”作為“四個(gè)誰(shuí)”原則第一層次的另一個(gè)方面，旨在指導外部行政權的合理配置。“誰(shuí)審批”厘清了政府和市場(chǎng)的邊界，而“誰(shuí)主管”則與“誰(shuí)審批”共同確定不同行政權的邊界。從這個(gè)意義上講，“誰(shuí)審批”和“誰(shuí)主管”分別可進(jìn)一步闡釋為：需要審批的事項，在法律確定的享有審批權限的機關(guān)對其審批后，由該審批機關(guān)對其行為進(jìn)行管理；不需要審批的事項，但需要事后監管的，由法律確定某一行政主體具體管理其日常行為。換言之，審批的權力附帶了主管的權力，非審批事項的監管主體則由法律另行規定。由此，在行政機關(guān)之間形成了審批權和主管權的劃分，可視為行政權的二次調整。這里需要強調的是，審批機關(guān)對審批事項的主管之所以是隨附的，在于審批機關(guān)具有按照審批要件實(shí)施監管的優(yōu)越性。如果將審批事項交由其他行政機關(guān)主管，會(huì )造成行政組織冗余和監管效率降低。
“誰(shuí)監管”作為“四個(gè)誰(shuí)”原則第二層次的內容，隱含了行政權內部分工問(wèn)題。一方面，每一組次原則前后兩個(gè)“誰(shuí)”的指向確定并且一致；另一方面，當作為行政主體的“誰(shuí)”落實(shí)到具體承擔監管事務(wù)的“誰(shuí)”時(shí)，行政主體內部應當進(jìn)行職能分工，由具體的監管機構履行各自職責。換言之，“誰(shuí)審批、誰(shuí)監管”中具體承擔審批職責和監管職責的機構一般應當不同，但最終的責任均集中到共同隸屬的行政主體；“誰(shuí)主管、誰(shuí)監管”中以行政主體為主要責任承擔者，但具體監管則由主管機關(guān)的內設機構實(shí)施。
“誰(shuí)審批、誰(shuí)監管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監管”原則的法治意蘊
“四個(gè)誰(shuí)”原則既是行政法治的要求，更是行政法治的體現。這從國務(wù)院《關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見(jiàn)》對于“職權法定”原則的闡述可見(jiàn)一斑。即堅持權責法定、依法行政，誰(shuí)審批、誰(shuí)監管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監管，按照法律、行政法規、國務(wù)院決定，厘清各部門(mén)市場(chǎng)監管職責，推進(jìn)市場(chǎng)監管法治化、制度化、規范化、程序化?？梢哉f(shuō)，“四個(gè)誰(shuí)”原則是行政法治原則在市場(chǎng)監管領(lǐng)域的生動(dòng)寫(xiě)照。
合法性原則要求行政權的內容、承擔主體和行使程序等必須有法律的明確規定或授權，可歸結“法定職責必須為、法無(wú)授權不可為”。最為首要的是遵守憲法和法律，并由此派生出“法律保留原則”和“法律優(yōu)先原則”。具體到商事制度改革，首要一點(diǎn)是堅持改革于法有據，即通過(guò)立法、修法等合法方式，為改革提供可靠的法律保障。在此基礎上，“四個(gè)誰(shuí)”原則應由一定位階的法律按照合法性原則的要求予以規范。
合理性原則主要因行政裁量權而存在。作為貫穿行政法領(lǐng)域的基本準則，合理性原則當然約束行政權的內容、行使主體和行使程序等。在行政權設定方面，政府可管可不管的事項，完全可以交給市場(chǎng)或社會(huì )，從而合理地界定政府和市場(chǎng)的關(guān)系，這恰恰照應了“四個(gè)誰(shuí)”原則第一層次的第一方面。在某一行政部門(mén)內部劃分審批和主管機關(guān)，實(shí)際上體現了合理性原則的要求。當然，在事中事后監管過(guò)程中，行政權的實(shí)際行使更要遵循合理性原則，做到不專(zhuān)橫、不濫用。
適用“誰(shuí)審批、誰(shuí)監管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監管”原則應注意幾個(gè)方面
在適用范圍上，“四個(gè)誰(shuí)”原則目前主要針對商事制度改革涉及的市場(chǎng)監管領(lǐng)域和部門(mén)，在“簡(jiǎn)政放權、放管結合”過(guò)程中應逐步體現“四個(gè)誰(shuí)”原則。
在適用程度上，“四個(gè)誰(shuí)”原則雖然強調事中事后監管，但其本源在于對政府和市場(chǎng)關(guān)系的界定以及行政權的配置。也就是說(shuō)，加強事中事后監管十分重要，但切不可因噎廢食丟掉事前規制。
在適用限度上，凡原則均有例外，實(shí)踐中難免存在某一機關(guān)負責審批另一機關(guān)負責監管的情形，從而造成“誰(shuí)審批、誰(shuí)監管”中前后“誰(shuí)”的不一致。
在適用效能上，“四個(gè)誰(shuí)”原則的充分執行，在于切實(shí)貫徹行政法治原則，合理界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，以清單管理模式做到審批與主管的緊密對接，避免出現沖突，最大化地運用有限的行政資源實(shí)現更高效的監管。
□北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國行政法學(xué)研究會(huì )副會(huì )長(cháng)、中國市場(chǎng)監督管理學(xué)會(huì )常務(wù)理事 湛中樂(lè )
聯(lián)系客服
