淺談農村土地非訴行政執行案件執行難的特點(diǎn)及對策
發(fā)布日期：2011-04-07 文章來(lái)源：互聯(lián)網(wǎng)
近年來(lái)，隨著(zhù)我國改革發(fā)展的深化和公民法律意識的增強，大量的土地行政處罰強制執行案件不斷涌入法院，該類(lèi)案件數量逐年增多，分布范圍廣，執行難度大，且極易引起矛盾激化，引發(fā)涉訴信訪(fǎng)案件的發(fā)生，在執行中難以達到良好的法律效果和社會(huì )效果。
一、案件的類(lèi)型及特點(diǎn)
這類(lèi)案件均由縣國土資源局先行作出行政處罰決定，待處罰決定書(shū)生效后，再申請法院強制執行。申請執行的內容大都為：“拆除在非法占用土地上的建筑物及其設施，恢復土地原狀，退出非法占用的土地，并處罰款或沒(méi)收在非法占用土地上的建筑物”等。執行標的80%為農村居民超出記載面積建造的住宅，其余20%為農民因養殖所建的養殖廠(chǎng)、加工廠(chǎng)及村委、鄉鎮政府因公益事業(yè)需要所建造的學(xué)校、村衛生所、村委，還有部分私營(yíng)礦山企業(yè)等。以上案件具有以下特點(diǎn)：1、大多不影響縣、鄉、村整體規劃，不影響、不損害國家利益和公共利益。2、大多因公民個(gè)人私怨或影響公民個(gè)人既得利益或可得利益，而向土地主管部門(mén)舉報所產(chǎn)生。3、政府行為或政府形象工程先建后批導致違法行為。4、大多案件矛盾尖銳，易導致矛盾激化。5、多為信訪(fǎng)部門(mén)批轉的信訪(fǎng)案件，多數舉報人認識偏激，不利于做思想工作。6、案件數量多，分布范圍廣，幾乎涵蓋全縣所有鄉（鎮）村。
二、執行過(guò)程中存在的問(wèn)題和困難
對于這類(lèi)案件，在立案后，一般先按照法律規定，向被執行人送達執行裁定，讓被執行人在規定期限內自覺(jué)履行義務(wù)，同時(shí)做案外人（舉報人）的思想工作，在不影響鄉、村整體規劃的前提下力爭從根本上消除隔閡，平息矛盾，解決糾紛。近幾年來(lái)，通過(guò)協(xié)調執行和強制執行，我院執結了一大批土地行政處罰案件，但仍有部分案件由于種種原因處于中止狀態(tài)，至今無(wú)法執行，導致這些案件無(wú)法執行的主要原因和困難有：1、涉及農村居民僅有一處住宅的整體拆除案件，若強制拆除，將直接導致被執行人及家屬無(wú)法生存、生活。2、涉及舉報人與案件被執行人矛盾尖銳的案件，若強行拆除將引起雙方矛盾擴大和升級，引發(fā)連鎖反應，甚至導致矛盾激化，發(fā)生惡性事件及涉訴信訪(fǎng)案件，造成新的社會(huì )不安定因素。3、對部分連體建筑物進(jìn)行拆除的案件，若強行拆除，容易對建筑物的其它部分造成損壞，給被執行人帶來(lái)經(jīng)濟損失，產(chǎn)生新的社會(huì )矛盾，而且從現實(shí)來(lái)看也無(wú)拆除的必要。4、對涉及公益事業(yè)的學(xué)校、村衛生所、村委的案件，若強行拆除，則影響社會(huì )公共利益，造成不良的社會(huì )影響。5、對涉及私營(yíng)礦山企業(yè)的案件，若強行拆除，將對涉案企業(yè)造成巨大的經(jīng)濟損失，不僅不利于民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，對地方經(jīng)濟發(fā)展造成不良影響。
三、解決此類(lèi)案件的意見(jiàn)和建議
根據這類(lèi)案件的性質(zhì)和特點(diǎn)，要妥善解決該類(lèi)社會(huì )矛盾，筆者認為：1、要充分發(fā)揮基層組織和鄉鎮人民政府的職能作用，并盡可能的發(fā)揮和利用“社會(huì )法庭”的職能作用，尤其是村、組干部的職能作用和在村中的說(shuō)服力、影響力。對這類(lèi)案件要及時(shí)發(fā)現，及時(shí)調處，層層解決矛盾，不能踢皮球，不能逐級“上繳”矛盾，力爭把矛盾糾紛消滅在萌芽狀態(tài)，解決在基層。2、解決問(wèn)題，減少行政處罰。國土資源局作為土地行政主管部門(mén)，針對這類(lèi)案件的實(shí)際情況，要多調查，多了解，把問(wèn)題吃透，把根源找準。工作人員要有強烈的責任心，事業(yè)感和大局意識，要站在為人民服務(wù)和社會(huì )穩定的高度去解決問(wèn)題。查明情況后，該補辦使用證的及時(shí)補辦，盡可能的協(xié)調解決糾紛，減少行政處罰，節約行政資源，從根本上減少這類(lèi)案件。3、做好立案審查，謹慎立案。針對無(wú)執行標的完成行為的執行案件，原則上不予受理。但對涉及國家利益、公共利益，涉及黨委政府中心工作的案件，仍應堅持及時(shí)受理，果斷執行。4、建立預立案機制。對于易導致信訪(fǎng)案件或矛盾激化，應給予謹慎立案，采取預立案，預立案后可以組織土地、村委聯(lián)合調解。5、建立行政協(xié)調機制，對于復雜或容易矛盾激化的案件，要會(huì )同土地主管部門(mén)，深入被執行人所在地進(jìn)行立案前的調查，由縣政法委牽頭，土地、信訪(fǎng)、法院主管部門(mén)參與，深入鄉村，了解案情，掌握民意，視其具體情況，再決定是否立案，對于不符合立案條件的案件，法院應及時(shí)下達不予立案（執行）的裁定，以免當事人到法院纏訴和不必要的麻煩。6、在執行工作中，要講究執行藝術(shù)和技巧，在依法辦案的同時(shí)，把“情”融入整個(gè)辦案過(guò)程中，真正體現司法為民的法治理念，使所辦案件真正達到法律效果和社會(huì )效果的有機結合，實(shí)現案結事了和良好的社會(huì )效果。
嵩縣人民法院 行長(cháng)石 馬旭升
行政非訴執行是我國《行政訴訟法》規定的一項重要法律制度，它是實(shí)現行政管理職能、體現行政執法效率的重要途徑和保障，是人民法院對行政行為進(jìn)行司法監督的一種形式，也是法院行政審判和執行工作的重要組成部分。近年來(lái)，申請法院強制執行的行政非訴案件數量龐大，但由于此類(lèi)案件反映的情況較為復雜，且缺乏明確、詳盡的法律規定，法院對行政非訴執行案件認識不一，導致此類(lèi)案件在審查和執行過(guò)程中存在不少問(wèn)題。為此，筆者在安徽省法院開(kāi)展調研，在此基礎上，對規范行政非訴案件的審查和執行略抒管見(jiàn)。
一、行政非訴執行案件的主要特點(diǎn)
?。ㄒ唬彶榘讣盗魁嫶?，成為基層法院行政審判工作的重點(diǎn)
2002年至2004年，安徽省法院共審查和執行各類(lèi)行政非訴執行案件5152件，年均17174件，是同期行政一審案件數量的3．3倍。8月份的調查結果顯示，99．6％的行政非訴執行案件集中在基層法院，每個(gè)基層法院當月平均審查和執行20件。受調查法院表示，由于行政非訴執行案件遠比行政案件多，而且其審查和執行相當耗費時(shí)間和精力，因此目前此類(lèi)案件已成為基層法院行政審判人員的主要工作內容。
?。ǘ┌讣盗渴苷哂绊戄^大
2002年至2004年，安徽省法院審執行政非訴執行案件分別為20908件、19708件、14036件，年均下降18％。其下降原因主要是行政行為政策性強，行政非訴執行案件的數量受?chē)液偷胤秸叩挠绊懞艽?，涉及農稅征收和農民負擔的案件大幅減少，2002年安徽省審執農業(yè)案件7000件，2005年銳減為2096件。宣州區法院在1999年初受理了57件農民負擔類(lèi)案件，此后兩年一直沒(méi)有受理過(guò)此類(lèi)案件。2001年該院根據農業(yè)稅費難收的實(shí)際和市委、市政府的要求，又重新開(kāi)始受理、執行農業(yè)稅收類(lèi)案件，由于兩年的累積，該年度的農業(yè)稅收類(lèi)案件猛增至1407件，是往年平均水平的7．9倍，從而使行政非訴執行案件全年收案數達1658件，創(chuàng )歷史最高水平，以后逐年減少。2004年3月中央關(guān)于全國要在5年內逐步減征并最終免征農業(yè)稅的政策出臺后，安徽省大幅減征了農業(yè)稅收，農民的稅負減輕了很多，納稅能力相對增強，此后行政機關(guān)對農業(yè)稅征收基本上沒(méi)有再向法院提出執行申請。又如2005年以來(lái)合肥市加大舊城改造、治理違章建筑力度，該市涉及城建的案件明顯增多。
?。ㄈ┑貐^差異大
案件類(lèi)型在縣區和城區不同，各城區之間差別也很大。農村、城郊超生現象較多，涉及土地等自然資源的矛盾相對突出，其管轄法院受理計劃生育、自然資源等案件較多，如渦陽(yáng)縣法院2005年8月審查涉及計劃生育案件53件，占當月行政非訴案件的68．8％。而市區則受行政機關(guān)分布影響較大。如合肥市廬陽(yáng)區行政機關(guān)分布較集中，案件數量過(guò)大，導致該法院的執行力量超負荷。此外，各地行政機關(guān)法制教育情況和法律意識程度也直接影響法院行政非訴案件的數量和類(lèi)型。巢湖市行政非訴案件數量一直位居安徽省前列，其法制教育工作開(kāi)展得比較好是重要原因。
?。ㄋ模┎枚▓绦新矢?，支持行政機關(guān)依法行政力度大
裁定準予執行10635件，占審查收案的90．1％。出于維護行政行為效力、支持行政部門(mén)工作等考慮，法院經(jīng)審查只要認為事實(shí)清楚，不影響行政行為作出的，即使程序上略有瑕疵，一般都會(huì )在要求補正的前提下準予執行。
?。ㄎ澹﹫绦须y度大
非訴執行案件比一般的執行案件難度更大，法院的積案壓力很大。一是被執行人沒(méi)有履行能力。如社會(huì )撫養費案件，凡是申請到法院執行的基本上都是生活困難的超生戶(hù)，執結率很低。二是逾期滯納金數額與被執行人履行能力差距過(guò)大?！?/span>中華人民共和國行政處罰法》第51條規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以每日按罰款數額的百分之三加處罰款。根據這一規定，被處罰對象收到處罰決定后如果既不申請復議也未起訴，待其法定起訴期屆滿(mǎn)行政機關(guān)立即申請執行的，加處罰款已是主罰的2．25倍；若等到申請執行期限屆滿(mǎn)時(shí)申請執行，其加處罰款就高達主罰的7．65倍。由于法律沒(méi)有確定加處罰款的最高限額，那些主罰金額較大的逾期滯納金數額相當龐大，有的已超過(guò)本金甚至是本金的數倍，使被處罰人無(wú)法承受，已不符合處罰的本意，執行起來(lái)難度很大。對此，有的法院不管滯納金只執行罰款主金額，或者在非訴行政行為雙方同意下減少執行金額。三是部分具體行政行為存在合理性問(wèn)題，被執行人抵觸情緒大。一些具體行政行為具備合法性，但顯失公正，如行政處罰畸輕畸重，與被處罰人的實(shí)際違法行為不相符；行政機關(guān)對同類(lèi)性質(zhì)、相同情形的違法者作出相差較大的罰款處罰等，而人民法院對此不能審查。此外，行政處罰缺少必要限度，影響了被處罰者的基本生活，如對一些經(jīng)濟困難戶(hù)、下崗工人、老弱病殘戶(hù)等弱勢群體偶然違法經(jīng)營(yíng)也嚴格予以處罰并申請法院執行，還有一些對貧困戶(hù)的拆遷申請執行可能會(huì )導致被執行人無(wú)家可歸，這些案件被執行人對法院的執行工作十分抵觸，難以執行。
二、行政非訴執行案件在審查與執行中存在的問(wèn)題
?。ㄒ唬彶橹写嬖诘膯?wèn)題
1．審查標準過(guò)于寬松
一方面，《關(guān)于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）第95條所列的合法性審查標準比較寬泛。何為“明顯”難以界定，且規定不予執行的情形較少，各法院在審查時(shí)只能自行把握。另一方面，法院存有支持行政機關(guān)依法行政的思想或屈服于方方面面的壓力。受調查法院表示，雖然行政機關(guān)申請執行的行政行為不少有程序上的瑕疵，但如果因此全都不予受理或不予執行，行政機關(guān)甚至地方黨委領(lǐng)導意見(jiàn)較大，認為現階段全不執行會(huì )不利于行政工作開(kāi)展，損害行政機關(guān)形象。因此，法院對非訴申請的審查，只要不明顯侵害被申請人的合法權益，如果有瑕疵責令補正，需補充材料的責令補充材料，難免會(huì )出現審查標準不夠嚴格的情況。
2．審查方式有局限性
目前，對行政行為進(jìn)行書(shū)面審查的法院占63．6％，采取書(shū)面審查與實(shí)際調查結合的法院占36．4％，實(shí)踐中，實(shí)際調查的方式又分為走訪(fǎng)、“面對面”詢(xún)問(wèn)、“背靠背”了解情況等多種形式，有19個(gè)法院采用了聽(tīng)證。法院只對行政非訴案件作書(shū)面審查，被申請人多不參與其中，由于未能充分聽(tīng)取被申請人意見(jiàn)，容易造成行政相對人的利益受到侵害。
在聽(tīng)證制和申辯制的推行中，還存在一些問(wèn)題。首先，聽(tīng)證放在何階段進(jìn)行，如放在立案前，因不能收取費用，會(huì )加大法院的工作成本；如放在立案后，行政機關(guān)預交了聽(tīng)證費，經(jīng)審查若裁定不予強制執行，行政機關(guān)會(huì )有意見(jiàn)。其次，被執行人下落不明，有些案件行政機關(guān)在作出具體行政行為時(shí)即以公告方式送達，增加了工作難度。再次，被執行人容易乘機轉移財產(chǎn)或外出躲避，不利于下一階段的執行。
3．申請不符合規定
常見(jiàn)的如行政機關(guān)就法院無(wú)強制執行權的事項提出執行申請。馬鞍山市雨山區法院曾審查過(guò)一起因商場(chǎng)不符合消防要求，消防部門(mén)申請法院強制執行商場(chǎng)停業(yè)的案件，因《消防法》明確規定應由政府責成有關(guān)行政部門(mén)執行，法院只能裁定不予執行。又如申請執行期限不符合規定，行政相對人起訴期限未滿(mǎn)，或申請已逾期。此外，申請執行材料存在缺陷的現象十分普遍，主要是申請執行的文書(shū)比較隨意，不夠規范。問(wèn)卷調查顯示，2005年8月份，要求申請人補正申請材料的168件，占8．1％，這一比例遠低于筆者實(shí)地調查情況。被調查法院反映，申請材料存在缺陷的情況相當普遍，以前約占80％，而且反復補正，近兩年大有好轉，但仍有20％的材料需要補正。需補正的較多如送達回證，還有的行政機關(guān)送交法院的是復印件，需補交原件。目前計劃生育類(lèi)案件相對規范，需補正的較少。
4．具體行政行為本身存在瑕疵
一是重實(shí)體、輕程序的現象較為突出，如執法人員在詢(xún)問(wèn)筆錄上簽字的較少；留置送達中送達回證上僅有送達人簽名，行政機關(guān)沒(méi)有邀請當地基層組織人員或其他在場(chǎng)人員簽字；內部討論筆錄沒(méi)有簽名；法律文書(shū)不完善，漏引法律條文。二是行政機關(guān)在作出具體行政行為時(shí)適用法律錯誤。三是限制或剝奪相對人的權利，如不交待訴權。四是被申請執行主體不明甚至有誤，常見(jiàn)的如行政機關(guān)在處罰時(shí)以個(gè)體工商戶(hù)所起的字號為被處罰主體。一些被環(huán)保機關(guān)處罰的個(gè)體工商戶(hù)經(jīng)常更換經(jīng)營(yíng)者或盤(pán)賣(mài)店面，有的干脆關(guān)門(mén)走人，法院執行時(shí)，該店面或已關(guān)閉，或已更換了經(jīng)營(yíng)者，或通過(guò)聯(lián)營(yíng)、合伙等方式以新的企業(yè)名義對外經(jīng)營(yíng)，但搜集了這些證據向銀行出示要求凍結、扣劃銀行存款，因裁定書(shū)載明的被執行人與新的企業(yè)名稱(chēng)不符，銀行不予協(xié)助。又如公路局申請執行案件中，違法行為告知書(shū)中被告知主體填寫(xiě)的是駕駛員，處罰決定書(shū)中被處罰主體是登記的車(chē)主或未辦理過(guò)戶(hù)的現車(chē)輛所有人，告知主體與被處罰主體不一致。
?。ǘ﹫绦兄写嬖诘膯?wèn)題
1．執行主體不統一
目前，安徽省由行政庭負責執行和由執行庭負責執行的情況各占一半。而實(shí)際上，行政庭與執行庭各執行一部分的情況很多，由于行政審判人員沒(méi)有執行公務(wù)證，在需要采取強制措施時(shí)只能請執行人員配合，或交由執行庭執行，還有的法院規定特定案件如征收社會(huì )撫養費案件交執行庭執行。實(shí)際調查顯示，人民法庭負責執行的情況也相當普遍，宜州區法院人民法庭執行的非訴執行案件數量幾近該院行政庭和執行庭執行非訴執行案件數量的總和。
2．行政機關(guān)責任意識不強
調查發(fā)現，有些行政機關(guān)對行政非訴不及時(shí)申請執行，而是等累積到一定數量后成批集中申請，這一方面造成法院審查、執行壓力過(guò)大，同時(shí)也給相對人留出充分的時(shí)間做好應對準備，或不經(jīng)營(yíng)或轉移財產(chǎn)，造成難以執行。許多行政機關(guān)申請執行時(shí)不提供被執行人的財產(chǎn)線(xiàn)索，立案后也不予配合，使案件無(wú)法取得進(jìn)展。行政機關(guān)常將一些難執行案件或無(wú)執行能力的案件申請到法院，導致執行不能，案件積壓，損害司法權威。行政機關(guān)對一些影響重大案件如拆遷、拆除違章建筑，在自己執行無(wú)果的情況下再申請法院執行。一方面法院經(jīng)審查，認為具體行政行為依據不足，但行政機關(guān)對此不理解；另一方面，法院在政府執行的基礎上再執行，失去了最佳執行時(shí)機，執行難度加大，法院對執行不力的社會(huì )影響還要承擔責任。由于行政機關(guān)不同意就此終結，案件只能中止或者超期。
3．對申請期限的理解不一
問(wèn)卷調查顯示，安徽省法院對《解釋》第88條有關(guān)“起訴期間屆滿(mǎn)”的規定理解和實(shí)踐各不相同，大致有以下幾種：（1）行政文書(shū)上所確定的起訴期間；（2）行政裁決生效之日起起訴期間屆滿(mǎn)；（3）起訴期間包含復議期間；（4）經(jīng)過(guò)3個(gè)月的法定起訴期；（5）復議期間加起訴期間；（6）對行政機關(guān)未履行告知義務(wù)的，有的認為是程序違法；有的要求行政機關(guān)告知并撤回申請，從告知次日起計算起訴期間等等。
此外，多數法院認為申請執行期間“180日”過(guò)長(cháng)，有的被執行人會(huì )乘機更換營(yíng)業(yè)執照或設法躲避，喪失執行時(shí)機，且不利于提高行政效率。對“逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理”，普遍認為條件太過(guò)寬松，何為“正當理由”難以把握。
4．行政機關(guān)干預執行
有的行政機關(guān)為進(jìn)行宣傳或迎接檢查，要求集中執行，或是延期、緩期執行。個(gè)別行政機關(guān)主動(dòng)替被執行人說(shuō)情。此外，涉及到一些危困企業(yè)的行政處罰、勞動(dòng)仲裁案件難執行。這些企業(yè)欠債較多難以?xún)斶€，對行政處罰明躲暗抗，地方政府往往以涉及職工生活及社會(huì )穩定為由進(jìn)行干預，造成難以執行。尤其是基層法院對一些房屋拆遷、計劃生育等敏感性強、涉及面廣的案件，經(jīng)審查認為存在執法程序不規范等問(wèn)題難以裁定執行時(shí)，地方領(lǐng)導從公共管理角度考慮，認為法院此舉是不支持政府行政管理工作，由于現行管理體制的原因，法院人、財、物權均受地方控制，有時(shí)明知行政行為有瑕疵也不得不予以執行甚至與行政機關(guān)“聯(lián)合執法”，混淆了司法權與行政權的界限。
三、思考與建議
?。ㄒ唬﹪栏駱藴?，注重審查
對非訴行政行為的合法性審查標準有兩種不同意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認為，應當以《行政訴訟法》確
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· 【法官論壇】對土地非訴行政強制執行案件的調查及思考
· 來(lái)源：通海法院行政庭阿俊芳 發(fā)布時(shí)間：2011年03月21日 點(diǎn)擊：3231 字體大?。?/span>大 中 小
土地是人類(lèi)賴(lài)以生存的基本條件，是民生之本、發(fā)展之基。隨著(zhù)社會(huì )和經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，用地需求也急劇增長(cháng)，保護資源與保障發(fā)展的矛盾十分尖銳。大量的違法占地案件涌現，在農村尤為突出。
一、案件的基本情況和特點(diǎn)
近5年我院受理土地非訴行政執行案件96件：2005年21件，2006年24件，2007年7件，2008年16件，2009年28件，占五年來(lái)非訴行政執行案件總數的92.3%，經(jīng)審查全部準予強制執行，但申請的案件只占全部違法占地案件的極少部分。這些案件呈現出以下特點(diǎn)：
1、分布不均衡。上述案件全部發(fā)生在農村。我縣下屬九個(gè)鄉鎮，兩個(gè)山區民族鄉，七個(gè)壩區鄉、鎮，相對來(lái)說(shuō)，山區的兩個(gè)鄉人口較少，發(fā)展相對較慢，因此，所受理的非訴行政案件中沒(méi)有這兩個(gè)鄉的，而其余七個(gè)鄉、鎮地處壩區，發(fā)展相對較快，違法占地情況比較嚴重。
2、違法占地原因。隨著(zhù)黨的惠民政策不斷落實(shí)，農村產(chǎn)業(yè)結構調整，加之人口不斷增多，剩余勞動(dòng)力不斷涌現，相當一部分農民放棄田間耕作，從事養殖業(yè)或者開(kāi)辦企業(yè)，這類(lèi)違法占地面積大，少則幾百平方米，多則上千平方米。有的家庭住房緊張，通過(guò)正常的途徑無(wú)法辦理審批手續，為解決自己的住房困難，便采取違法建蓋住房。有的在自己原有房屋的周?chē)罱?，用?lái)堆放雜物、作畜廄或者衛生間。在每個(gè)村幾乎都有農民擅自在自己承包田或與他人交換的承包田中建房的違法現象發(fā)生。
3、被執行人明知而為。所有的被執行人都承認自己未經(jīng)批準擅自建蓋，都明知自己的行為違法，因此所建蓋的房屋均為使用空心磚或其他簡(jiǎn)易材料建蓋的簡(jiǎn)易房，這些人對行政機關(guān)的處罰心存僥幸，如果不被發(fā)現，可以繼續使用，一旦被發(fā)現要求拆除，損失也不大，所以很少有人按照設計或施工要求，使用鋼筋、混凝土或者木材建蓋正式的房屋。
二、相關(guān)情況分析
1、案件增多的原因，除被執行人自身原因以外，還有兩方面的因素：一方面，村、組一級基層組織由于經(jīng)費不足，通過(guò)批準農民建房或者出租土地，從中收取一定的費用，村級組織的默許，也是導致農民建房難以管好的重要原因。第二方面，行政機關(guān)執法的隨意性，一片違法占地中處罰一戶(hù)，一個(gè)村組有幾戶(hù)，只處罰其中一戶(hù)，導致村民有一個(gè)想法：不一定拆到我家的。這種做法不僅會(huì )使違法占地數量增加，而且會(huì )導致被處罰村民的強烈不滿(mǎn)，久而久之，增大了農民和政府執法部門(mén)之間的對立情緒，矛盾容易激發(fā)。例如在四街鎮的一起拆除違法占地案件過(guò)程中，就出現了被執行人在執行過(guò)程中，突然躍上裝載機，并駕駛裝載機沖擊執法現場(chǎng)，致現場(chǎng)外一名正在勞動(dòng)的村民受傷（此案未申請法院執行）。
2、被申請執行人法律意識淡薄，維權意識較低。行政機關(guān)在行使行政職權過(guò)程中，都要進(jìn)行調查、告知、作出處理等一系列程序，但相對人置之不理，把行政機關(guān)送達的相關(guān)文書(shū)丟棄，根本不看。在法院送達行政裁定書(shū)、通知執行時(shí)，又認為“官官相護”，對法院存在強烈的抵觸情緒，將自己怠于行使救濟權的后果和不滿(mǎn)發(fā)泄在法院工作人員身上，導致執行場(chǎng)面混亂、不明真相的人員參與起哄，社會(huì )效果極不理想，法院在一定程度上被誤解，影響法院形象和司法權威。
3、行政機關(guān)執法規范，但執法力量明顯不足。經(jīng)法院審查，行政所處罰的案件均嚴格按照具體行政行為的合法性要件進(jìn)行，做到事實(shí)清楚，證據充分，程序合法，適用法律、法規正確。五年來(lái)國土資源部門(mén)申請執行的96件違法占地案件，全部準予強制執行。但是現有的國土資源執法隊伍遠遠不適應需要，執法力量薄弱，查處違法行為的途徑主要是在巡查中發(fā)現或者有人舉報，難以保證對違法行為能及時(shí)、全面發(fā)現，不能主動(dòng)、完全、徹底，這也是產(chǎn)生執法隨意性的根本原因。
4、規定不完善導致行政執法效果欠佳。行政強制措施的即時(shí)性和強制性，決定了其是制止違法行為的有效方法之一。但是土地行政強制措施法律規定不明，違法建筑行為難以及時(shí)制止?！锻恋毓芾矸ā返诎耸龡l規定：“責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權制止?！睂θ绾沃浦?，法律沒(méi)有規定強制措施，沒(méi)有賦予土地行政執法部門(mén)強制措施?！对颇鲜⊥恋毓芾項l例》第三十七條規定：縣級以上土地行政主管部門(mén)對非法占用土地的，責令停止違法行為，限期改正；對拒不改正的，可以會(huì )同有關(guān)部門(mén)采取查封、扣押或者沒(méi)收建筑材料和其他設施等處罰措施予以制止。本條雖然規定了具體措施，但對實(shí)施的部門(mén)卻不明確，“會(huì )同有關(guān)部門(mén)”指的是哪些部門(mén)，對此并不明確。國土資源部《土地違法案件查處辦法》雖然規定可以查封施工設備，但在實(shí)際工作中作用不大，土地管理人員剛一離開(kāi)，就開(kāi)始繼續施工，等經(jīng)過(guò)立案、取證、告知等程序，作出行政處罰決定時(shí)，違法建筑已經(jīng)完成了。
5、案件執行成本高，警示作用小。這類(lèi)案件自動(dòng)履行的少，強制拆除的多。由于土地非訴執行案件數量多，當事人抵觸情緒強烈，隨著(zhù)違法建筑規模不斷擴大，單純依靠人力無(wú)法執行，有時(shí)還需要大型施工機械，造成執行所需成本大，而法院本身處于案多人少的困境，很難有更多的人力、財力，單靠法院執行，法院力量明顯不夠。每次強制拆除，媒體都進(jìn)行宣傳報道，但近年來(lái)，由于多種因素的存在，被執行人仍心存僥幸，采取觀(guān)望態(tài)度，案件數量上升，違法占地面積從原來(lái)的幾十平方米，擴大到二千多平方米，警示教育作用并不明顯。據不完全統計，2009年全縣的違法占地案件已達一千余件。
三、應對措施及法律思考
合理利用土地，促進(jìn)社會(huì )經(jīng)濟的可持續發(fā)展，是每個(gè)公民的義務(wù)，對于相關(guān)的政府職能部門(mén)來(lái)說(shuō)，更是不可推卸的責任。加強宣傳，統一部署，統一執法尺度，使行政執法最大限度體現公平、正義。借鑒管理好的地區的經(jīng)驗，比如實(shí)行縣、鎮、村三級土地執法動(dòng)態(tài)巡查聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò )制，推行包片監管、分級控制、責任落實(shí)到個(gè)人等措施，并納入年終考核等，從源頭上杜絕違法行為發(fā)生。
1、現存模式的弊端
一方面，行政效率降低。申請法院強制執行的案件，必須完成所有的行政程序，按照法律法規的規定，必須嚴格按規定的程序與時(shí)限辦事，按立案、調查、詢(xún)問(wèn)筆錄、現場(chǎng)勘測、送達責令停工通知書(shū)處罰告知書(shū)、行政處罰決定書(shū)等程序，一項一項地辦理，從送達處罰決定書(shū)之日起，相對人在60天內不申請復議，三個(gè)月內不提起行政訴訟，處罰決定書(shū)才生效，土地行政部門(mén)才能申請法院執行，法院受理后，行政庭的審查期限為30天，送達準予執行裁定后，才由執行局執行。執行之前還要對相關(guān)情況進(jìn)行摸底，綜合考慮強制拆除的后果、難度、效果等方面的因素。這樣就導致一些行政處罰長(cháng)期停留在行政主體意志的表達和宣告階段，很難及時(shí)實(shí)現行政處罰確定的義務(wù)，妨礙了行政職能的實(shí)現，影響了行政效率。
另一方面，法院壓力增大?！锻恋毓芾矸ā返诎耸龡l規定：建設單位或者個(gè)人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿(mǎn)不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。我國《行政訴訟法》第66條規定：公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。最高人民法院關(guān)于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋進(jìn)一步明確了法院審查的標準和程序。按照上述規定，法院應受理土地行政部門(mén)申請強制執行的案件，但是法院自身的案件太多，壓力已相當大，加之此類(lèi)案件的執行，人力、財力、物力投入較大，雖然規定強制執行費用由違法者承擔，但在實(shí)際執行中，都由法院和土地部門(mén)共同承擔，沒(méi)有一件案件的執行費用由違法者承擔。況且，非訴行政案件的執行，不僅僅是土地行政部門(mén)，還涉及其他行政機關(guān)，比如計劃生育、環(huán)保、城建等，這些案件涌入法院，為法院增加了更大的壓力。
2、完善、制定相關(guān)法律
（1）明確、細化現有規定中的行政強制措施，提高可操作性。在土地行政執法過(guò)程中發(fā)現正在進(jìn)行的違法行為，最有效、及時(shí)制止方式是采取行政強制措施。行政強制措施具有即時(shí)性、強制性、臨時(shí)性、輔助性和非制裁性的特點(diǎn)，通過(guò)限權和控制避免社會(huì )秩序遭到破壞，是實(shí)施行政強制措施的目的。對相對人來(lái)說(shuō)，此時(shí)的制止則把損失降至最低，既保證了行政執法的有效性，又考慮了相當人的合法權益。與所有工程完工以后再來(lái)拆除相比，行政強制措施無(wú)疑可以起到這種作用?，F在雖然有了“責令”“制止”等規定，但實(shí)施起來(lái)卻找不到具體的做法，對于行政行為，“法無(wú)授權即禁止”，如果貿然采取措施，該行為將可能被認定為違法。因此應明確、細化現有規定中的行政強制措施，使其具有可操作性。
（2）科學(xué)、合理分配行政強制執行權。我國目前沒(méi)有一部關(guān)于行政強制執行的法律。為了適應行政法治發(fā)展的需要，及時(shí)、有效制止違法行為，同時(shí)也為了緩解法院壓力，科學(xué)設計行政權與司法權的分工，有必要對現行的行政強制執行權重新分配。
行政強制執行應歸屬于行政權還是司法權？行政強制執行權應當屬于行政權，由行政機關(guān)行使，還是屬于司法權由法院行使，歷來(lái)爭議較大。目前世界各國有三種模式：一、行政機關(guān)自力強制執行，就是行政機關(guān)是完全的唯一的行政強制執行權主體，司法機關(guān)不享有行政執行權。如德國、奧地利和我國的臺灣。二、申請司法機關(guān)強制執行，當行政管理相對人不履行行政法的義務(wù)時(shí)，行政機關(guān)本身并無(wú)強制執行權，但行政機關(guān)為實(shí)現行政目的，可請求司法機關(guān)用國家強制力保障所需行政狀態(tài)的實(shí)現，如英、法、美等國。三、折衷模式。當行政管理相對人不履行其義務(wù)時(shí)，行政機關(guān)既可以徑自強制執行，也可以申請司法機關(guān)執行。我國目前采取這種模式，許多部門(mén)的法律、法規都規定了當相對人不履行義務(wù)時(shí)，可以申請人民法院強制執行，許多行政機關(guān)為了回避執行過(guò)程中可能遇到的一系列問(wèn)題，采取了申請法院執行的模式，因此在實(shí)踐中還是申請法院執行的占多數?；谇笆鰞蓚€(gè)不利方面考慮，行政強制執行權應該以行政機關(guān)執行為主，申請司法機關(guān)執行為輔，兼顧公正與效率。強調公正有時(shí)會(huì )缺乏效率，強制效率有時(shí)會(huì )缺乏公正，建立新的非訴強制執行模式就要合理地協(xié)調公正和效率的關(guān)系，做到既要不影響行政機關(guān)的行政管理效率，又要保障行政相對人的合法權益。
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