近年來(lái)，伴隨著(zhù)減輕農民負擔、建設村民委員會(huì )等問(wèn)題，鄉鎮政府逐漸成為社會(huì )關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，種種問(wèn)題的相繼出現，說(shuō)明對于重建中的中國鄉鎮政府而言，如何進(jìn)一步建設或改革一直都在不斷的探索和實(shí)踐中。而另一方面，鄉鎮政府作為最基層的政府，其職能的發(fā)揮對中國的經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )和生態(tài)文明建設有著(zhù)無(wú)可替代的作用，這更加突出了鄉鎮政府改革的必要性、現實(shí)性和迫切性。
鄉鎮政府的治理困境
新中國成立初期，中國大陸一直實(shí)行計劃經(jīng)濟體制，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，計劃經(jīng)濟對中國的政治體制產(chǎn)生了巨大的影響。鄉鎮政府基本沿襲了人民公社時(shí)期的行政管理體系。它產(chǎn)生的直接動(dòng)因是為了將新中國的行政權威滲透到基層，將普通民眾的生活納入國家的政治體系中，從而更好地整合農村的資源。在交通和通訊都不發(fā)達的情況下，鄉鎮政府對普通民眾進(jìn)行“面對面”的管理，促進(jìn)了經(jīng)濟的發(fā)展，大大地提升了國家的生產(chǎn)力。但是改革開(kāi)放以來(lái)，隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的初步成形，各種環(huán)境也相應發(fā)生了巨大變化，而鄉鎮原有的管理體制、領(lǐng)導的思維方式、運行機制和組織整體架構卻未能與時(shí)俱進(jìn)地作出相應的調整和變革。
繁重的公共責任與貧乏的行政權力之間存在著(zhù)矛盾。一是從基層政府本身機構設置來(lái)看，鄉鎮政府、黨委、鄉鎮人大按其職級來(lái)說(shuō)，都是同等職級的。但從工作實(shí)際來(lái)看，鄉鎮政府在決策機制上既要接受鄉鎮黨委的領(lǐng)導，也要執行鄉鎮人大的各項決議。這樣一來(lái)，由于本身工作的相互限制，使得鄉鎮政府運轉起來(lái)并不流暢；二是從外部環(huán)境來(lái)看，鄉鎮政府是最底層的政府機構，是公共事務(wù)的執行主體。鄉鎮政府由于處于權力金字塔的底層，其能夠行使的權力非常有限，而承擔的公共事務(wù)相對來(lái)說(shuō)又是繁重的，各種任務(wù)和指標自上而下逐級分解，很多都會(huì )落實(shí)給鄉鎮政府。
國家權力意志與地方自主治理要求存在沖突。國家權力的執行主要是通過(guò)基層政府來(lái)實(shí)現的，體現的是國家權力意志的需要，有利于中央和上級政府決策的貫徹和執行。而在基層，這有時(shí)會(huì )遭到來(lái)自鄉鎮政府和鄉鎮居民的雙重抵制，進(jìn)而造成國家權力意志與鄉村治理要求之間的沖突。在鄉鎮政府與上級政府的關(guān)系上，基層政府希望獲得更多的權力資源和自主性；而在與鄉鎮社會(huì )的民眾關(guān)系上，實(shí)際操作和運行中，鄉鎮政府很多時(shí)候更希望通過(guò)控制村民的自治空間來(lái)與中央和上級的要求達成一致。
造成鄉鎮政府困境的原因
鄉鎮政府之所以會(huì )面臨如此多的困難，與中國當前政府職能的轉化等因素有著(zhù)密切的關(guān)系。
基層政府職能轉變不到位，使得工作飽受詬病。由于基層政府的工作原則沒(méi)有相應的法律和制度作為支撐，很多鄉鎮政權仍然延續著(zhù)計劃經(jīng)濟時(shí)代甚至是人民公社時(shí)期的管理方式，這種管理方式就是全面直接管理農村社會(huì )生活各個(gè)方面，無(wú)所不包，無(wú)所不能。改革開(kāi)放以來(lái)，由于政治經(jīng)濟尚未合理分開(kāi)，各級領(lǐng)導還習慣于用行政命令的方式管理社會(huì )和發(fā)展經(jīng)濟。在工作職能中沒(méi)有發(fā)揚“為人民服務(wù)”的優(yōu)良傳統，造成“門(mén)難進(jìn)，臉難看，事難辦”的不良風(fēng)氣，與群眾的矛盾突出，飽受詬病。
基層政府面臨著(zhù)各種績(jì)效壓力，權責嚴重不對等。在行政體制中，最主要的原則就是“權責一致”?！皺唷贝笥凇柏煛睍?huì )導致權力濫用，“責”大于“權”會(huì )導致工作無(wú)法展開(kāi)?？h鄉的關(guān)系實(shí)際上就是縣政府領(lǐng)導下的鄉長(cháng)負責制：鄉長(cháng)負責但不領(lǐng)導，縣政府領(lǐng)導但不負責。上級根據一定的要求將任務(wù)分解為多個(gè)具體的目標，通過(guò)目標考核下級的工作并決定其獎懲和升遷。這種行政目標管理構成“壓力型體制”。由此而會(huì )出現“鄉鎮不能搞”的事情，通過(guò)考核逼著(zhù)搞；“鄉鎮干不好”的事情，通過(guò)考核逼著(zhù)干。
鄉鎮政府改革的未來(lái)方向
鑒古：探索古代鄉鎮的治理經(jīng)驗。中國古代農村社會(huì )呈現出分散化的特點(diǎn)，農村經(jīng)濟的基本組織形式就是一家一戶(hù)分散生產(chǎn)的小農經(jīng)濟，為了將分散狀態(tài)的農村社會(huì )統合起來(lái)，在農村社會(huì )之上建立了以皇權為代表的專(zhuān)制官僚體系，通過(guò)行政權力將農村社會(huì )聯(lián)成一個(gè)整體。徐勇在《鄉村治理與中國政治》一書(shū)中就提到：古代鄉村治理體制表現為產(chǎn)生于鄉村社會(huì )內部的自治權和來(lái)自鄉村外部的行政權二元一體的特點(diǎn)。行政機構一般不進(jìn)入鄉村，即“王權止于鄉鎮”，行政權力主要是通過(guò)王權認可的力量延伸到鄉村，實(shí)行的是中央的“無(wú)為而治”和地方的“鄉紳治鄉”。在一些少數民族地區，傳統的部落規范、民族習慣法、宗教教規等也是鄉村自治的規范。在傳統的中國社會(huì )中，中國基層政權組織形式是縣，縣以下主要實(shí)行“鄉村自治”。
中央的“無(wú)為而治”和地方的“鄉紳治鄉”的結合是一種重要的治理方式，國家不能將社會(huì )的每一個(gè)角落、每一種社會(huì )階級都納入龐大的行政體系當中。在改革已成為趨勢的現代社會(huì )，可以在維護中央政令統一和國家權威的背景下，嘗試“無(wú)為而治”和“鄉紳治鄉”。
分權：建立基層分權的行政體制。在社會(huì )主義新農村建設的時(shí)代背景下，鄉鎮政府肩負著(zhù)維護社會(huì )穩定與和諧，發(fā)展地方經(jīng)濟文化事業(yè)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等眾多重要責任。在現行體制下，鄉鎮政府的決策自主權面臨著(zhù)很多難以克服的困難?；鶎臃謾嗟男姓w制是通過(guò)國家立法的形式，來(lái)具體規定鄉鎮政府與縣級政府相互間的權力和責任關(guān)系以及鄉政府所擁有的自主權力，其優(yōu)點(diǎn)是有利于鄉鎮政府在有限資源的前提下最大限度地滿(mǎn)足本地區居民的服務(wù)需求，并更好地協(xié)調鄉鎮政府和上級政府的關(guān)系。
建立基層分權的行政體制的前提就是上級政府必須適當放權，使鄉鎮政府有足夠的權力來(lái)回應當地民眾的訴求，并遵守“權責一致”的原則來(lái)行使權力和履行義務(wù)。如今的基層政府改革就是要建立一種基層分權的行政體制，即“鄉政自治”。所謂“鄉政自治”，就是施行鄉鎮領(lǐng)導的競爭性選舉、重新配置鄉鎮的權力，建立和擴大鄉鎮政府與鄉村社會(huì )新型多元的民主合作機制，擴展鄉村人民民主參與鄉鎮政治的通道，使鄉村人民有足夠的政治權力參與到鄉鎮政府的選舉、決策、監督、治理等諸多層面和各種事務(wù)當中，使國家與鄉村社會(huì )在鄉鎮治理中達成全面、積極和有效的合作。這種合作是在鄉鎮政府維持國家政權組織的基本前提下，增強鄉鎮政府的自主性，徹底改變它依附于縣級政府的狀況，使之真正成為鄉鎮治理的主體單位，是一種制度內的增量民主改革，重在國家與社會(huì )的相融和合作。
服務(wù)：轉變政府職能，建設服務(wù)型政府。學(xué)界對于什么是服務(wù)型政府有不同的解釋。從行政價(jià)值取向上來(lái)看，服務(wù)型政府也就是為人民服務(wù)的政府，它把為社會(huì )、為公眾服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的根本宗旨。服務(wù)型政府是一個(gè)公民本位、倡導服務(wù)精神、強調公共責任、以法律約束行為的透明高效的政府?？偨Y起來(lái)，服務(wù)型政府是以人為本的政府，是法治政府，是責任政府，同時(shí)也是高效的政府。
建設服務(wù)型鄉鎮政府，即建立以人為本、以服務(wù)“三農”為核心職能、以執行性和直接服務(wù)為主要履行職能方式，管理與服務(wù)相協(xié)調的政府模式。服務(wù)型政府強調“公民本位”，要求基層政府工作人員牢固樹(shù)立“以人為本”的服務(wù)理念，在日常工作中倡導“為人民服務(wù)”的精神，真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，努力打造服務(wù)型的行政文化。概括而言，建設服務(wù)型鄉鎮政府，可以加快鄉鎮政府的職能轉變步伐，可以明確鄉鎮政府的角色定位，解決鄉鎮政府到底往哪里去的問(wèn)題。
?。ㄗ髡叻謩e為韓國B(niǎo)K21延世大學(xué)支部研究員，西南民族大學(xué)研究生）
?。ㄗⅲ築K21為“二十一世紀頭腦韓國研究工程”的簡(jiǎn)稱(chēng)，是由韓國教育部、韓國研究財團設立的，在全國各頂尖大學(xué)中設立分支研究機構的大型研究工程，官方網(wǎng)站：http://bkplus.nrf.re.kr/）
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