發(fā)布：孫超 2012-11-23 20:07:00
李云燕:北京市生態(tài)涵養區生態(tài)補償機制的實(shí)施途徑與政策措施
作者：李云燕
單位：北京工業(yè)大學(xué)循環(huán)經(jīng)濟研究院
來(lái)源：中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報 2011年第12期
［摘要］ 本文對北京市生態(tài)涵養區實(shí)施生態(tài)補償的必要性進(jìn)行論證，在調查制約生態(tài)涵養區發(fā)展現實(shí)困境的基礎上，分析生態(tài)補償實(shí)行現狀與存在問(wèn)題，闡明生態(tài)補償的內涵與原則，對北京市生態(tài)涵養區生態(tài)補償機制的實(shí)施途徑進(jìn)行深入系統的研究，探討完善生態(tài)補償機制的政策措施。
［關(guān)鍵詞］ 北京市生態(tài)涵養區 生態(tài)補償機制 實(shí)施途徑 政策措施
一、對北京市生態(tài)涵養區實(shí)施生態(tài)補償的必要性
目前，北京市整體上生態(tài)功能還比較脆弱。在生態(tài)建設方面存在森林碳匯功能低、生態(tài)修復與改造任務(wù)艱巨、水源保護形勢嚴峻等問(wèn)題。北京市的發(fā)展對山區生態(tài)功能的要求越來(lái)越高。因此，北京市提出了加強生態(tài)涵養區建設和保護的規劃設想。北京市生態(tài)涵養區包括平谷、懷柔、密云、延慶、門(mén)頭溝5 個(gè)區縣以及房山、昌平的部分地區，約占全市總面積的70%。北京市生態(tài)涵養區是北京市重要的生態(tài)環(huán)境屏障和水源涵養地，是保障北京市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量良性發(fā)展的具有極其重要作用的關(guān)鍵地區。有研究表明，生態(tài)涵養區在保護首都生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮著(zhù)重要作用，對首都生態(tài)環(huán)境保護的貢獻超過(guò)60%。北京山區雖然具有很多特殊而重要的生態(tài)功能，但其產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后，農民收入偏低，就業(yè)能力不足。在把山區劃分為生態(tài)涵養區以后，要將生態(tài)建設和環(huán)境保護的任務(wù)擺在首位，盡管生態(tài)保護措施的采取，對維護北京市生態(tài)安全作用顯著(zhù)。但由于當地不得不停止開(kāi)礦、墾伐以及禁止新建高投入、高能耗、低產(chǎn)出的工業(yè)項目等，一些原有的采礦、水泥等資源消耗和環(huán)境污染型企業(yè)相繼被關(guān)停，使得區域就業(yè)容量、發(fā)展機會(huì )和財政收入減少，而替代原有產(chǎn)業(yè)的新興生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系尚未完全建立，加之生態(tài)植被管護、水源涵養維護的壓力大，生態(tài)建設和環(huán)境保護支出成本高，使當地的經(jīng)濟建設和人民群眾的生產(chǎn)生活受到很大影響。因此，如何協(xié)調生態(tài)涵養區生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，是北京市實(shí)現城鄉協(xié)調均衡發(fā)展所面臨的重大問(wèn)題。北京市應鑒于自身的土地資源與水資源緊缺、生態(tài)功能脆弱的現狀，結合中長(cháng)期發(fā)展規劃的要求，建立完善的生態(tài)涵養區生態(tài)補償機制，有組織地安排財政轉移支付和相關(guān)社會(huì )資金，對生態(tài)涵養區予以科學(xué)合理的生態(tài)補償。
《北京城市總體規劃( 2004 － 2020) 》中提出，要將北京市建設成“空氣清新、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好的宜居城市”。該目標的提出必然要求我們站在確保生態(tài)安全、實(shí)現生態(tài)健康的高度，加強區域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合建設和流域綜合治理，有效保護森林、河湖、濕地等生態(tài)敏感地區。要達到這個(gè)目標，欠發(fā)達地區和農村是難點(diǎn)和重點(diǎn)。由于其肩負著(zhù)建設和保護的雙重擔子，必須建立起有效的生態(tài)補償機制才能加快其發(fā)展。實(shí)施生態(tài)補償，運用經(jīng)濟手段強化生態(tài)環(huán)境保護，是實(shí)現北京市生態(tài)環(huán)境發(fā)展戰略的必然要求。建立與完善北京市生態(tài)涵養區生態(tài)補償機制，對推動(dòng)北京市生態(tài)涵養區的生態(tài)環(huán)境建設，解決北京市社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，促進(jìn)城鄉一體化和諧發(fā)展具有重要意義。而且，近年來(lái)北京經(jīng)濟得到長(cháng)足發(fā)展，經(jīng)濟總量位居全國前列，城市綜合實(shí)力顯著(zhù)提高，這些都為建立與完善生態(tài)補償機制奠定了雄厚的物質(zhì)基礎。從客觀(guān)現實(shí)看，北京有必要也有能力對生態(tài)涵養區實(shí)施強有力的生態(tài)補償。盡管北京市已在生態(tài)補償方面進(jìn)行了很好的探索，但生態(tài)補償還是一項新的工作，需在實(shí)踐中根據條件與要求的變化不斷完善和創(chuàng )新。生態(tài)補償機制的建立是一項復雜而長(cháng)期的系統工程，涉及生態(tài)保護和建設、資金籌措和使用等各個(gè)方面。為此，需要在調查分析制約北京市生態(tài)涵養區發(fā)展的現實(shí)困境的基礎上，查找現有生態(tài)補償方式和政策的不足，研究進(jìn)一步完善生態(tài)補償機制的途徑和措施。
二、制約北京市生態(tài)涵養區發(fā)展的現實(shí)困境
北京市生態(tài)涵養區建設面臨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，生態(tài)服務(wù)功能仍需提高、建設資金與管護經(jīng)費投入不足，后期運管機制尚未建立、生態(tài)補償機制有待完善等主要問(wèn)題。
1． 經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢
北京市生態(tài)涵養區主要分布在西部和北部山區，這里經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，農民收入比較低，耕地面積少，富余勞動(dòng)力比較多。以懷柔區為例，2005 年全區農民人均純收入為7201． 4 元，僅為同年全市城鎮居民人均可支配收入的45． 98%，而其中承擔生態(tài)涵養職能的區域人均收入更低，如懷柔鎮位于懷柔一級水源保護區內的五個(gè)村莊，人均收入比全鎮平均水平低30% 左右。為改善區域生態(tài)環(huán)境，實(shí)施退耕還林，使耕地面積減少，全區村莊人均耕地面積僅為0． 75 畝，低于全市村莊人均耕地1． 25 畝的平均水平。勞動(dòng)力富余率達17． 5%，高于城鎮失業(yè)率8． 4%的水平［1］。
2． 生態(tài)保護對產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在階段性制約
生態(tài)涵養區產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著(zhù)產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展水平相對落后、旅游業(yè)和生態(tài)農業(yè)發(fā)展水平不高、支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎設施條件明顯偏低、資源開(kāi)采地區替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展還面臨諸多困難等問(wèn)題。近年來(lái)，生態(tài)涵養區在保障生態(tài)安全和涵養水源方面為首都的建設做出了較大貢獻，同時(shí)自身利益卻受到較大犧牲。一方面大幅度轉移影響生態(tài)環(huán)境和水源涵養功能的產(chǎn)業(yè)，嚴格控制并逐步淘汰資源開(kāi)采型產(chǎn)業(yè)，關(guān)?！笆逋列 钡雀呦母呶廴酒髽I(yè); 另一方面大規模實(shí)施退耕還林，并減少耗水量大的農作物的種植。盡管，從總體上遏制住了粗放型生產(chǎn)模式，但立足于資源保護和可持續發(fā)展的生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)體系在短時(shí)間里還難以形成。在生態(tài)涵養區位條件和當前產(chǎn)業(yè)結構水平下，生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性矛盾依然突出，生態(tài)保護對產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的階段性制約依然存在。
3． 建設資金與管護經(jīng)費投入相對不足
資金投入不足，缺乏穩定有效的資金籌措機制是制約北京市生態(tài)涵養區良性發(fā)展的最大的障礙。生態(tài)涵養區的生態(tài)補償主要是采取財政補貼為主投入的機制，財政拔款幾乎構成了涵養區唯一的建設與管護經(jīng)費來(lái)源，其他收入對涵養區的貢獻微乎其微，這種單一的政府補償資金渠道，難以滿(mǎn)足涵養區的基本需求。雖然北京市經(jīng)濟發(fā)展水平居全國前列，財政實(shí)力比較雄厚，政府對生態(tài)涵養區的資金投入很高，如2005 － 2007 年，市政府固定資產(chǎn)投資對生態(tài)涵養發(fā)展區共投人133 億元，市財政對涵養區轉移支付累計達到386 億元，但由于山區的發(fā)展基礎薄弱，發(fā)展能力不足，產(chǎn)業(yè)轉型難度大，巨額的資金投入仍不能滿(mǎn)足生態(tài)涵養區的生態(tài)建設、環(huán)境保護和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系建設的需求。
4． 生態(tài)補償機制亟待完善
目前北京市實(shí)施的生態(tài)涵養區生態(tài)補償政策還很不完善?，F行實(shí)施的生態(tài)林補償只是對集體生態(tài)林管護員不完全的工資性補助，不是對全體集體林所有者的補償，更未體現生態(tài)效益補償的實(shí)質(zhì)和“受益者付費”的原則。僅有的水庫移民扶助金只針對一級地表水源保護區內的村莊，且農民生活困難補助執行范圍不統一，還缺乏應急水源地的水資源補償機制。具有補助性質(zhì)的生態(tài)補償機制也還存在標準和范圍上的不完善，如生態(tài)林補償標準與其他公益崗位補助標準不統一，標準調整機制也未明確。覆蓋全區的包含替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及相關(guān)人員就業(yè)安置在內的長(cháng)效機制亟待建立。另外，涵養區的生態(tài)環(huán)境建設具有很強的外部性，生態(tài)服務(wù)如何計價(jià)，如何為生態(tài)服務(wù)這一特殊產(chǎn)品的提供者提供經(jīng)濟補償尚待研究。
三、北京市生態(tài)涵養區生態(tài)補償實(shí)行現狀與存在問(wèn)題
1． 生態(tài)補償實(shí)施現狀
《北京市“十一五”時(shí)期功能區域發(fā)展規劃》，將門(mén)頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶五個(gè)區縣的山區8747 平方公里劃分為生態(tài)涵養區，確定生態(tài)涵養區的主要功能是為北京市提供生態(tài)屏障、水源保護和市民休閑旅游地點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向是以“綠色農業(yè)”、“生態(tài)工業(yè)”、“休閑旅游業(yè)”等為特色的生態(tài)經(jīng)濟體系。該《規劃》加強了對生態(tài)涵養區產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制和規范，同時(shí)在扶持政策上給以了多種傾斜，提出了要進(jìn)一步完善涵養區生態(tài)補償制度，制定扶持涵養區發(fā)展的經(jīng)濟援助政策，積極支持涵養區各項社會(huì )事業(yè)的全面發(fā)展。啟動(dòng)了生態(tài)建設利益補償，補償范圍從山區林業(yè)拓展到山區的基礎教育、公共衛生、農村道路等公共事業(yè)建設和社會(huì )保障支出［2］。
目前，北京市開(kāi)展的生態(tài)補償主要為: 一是對生態(tài)公益林的補償，二是對自然保護區建設的補償。2004 年，市委、市政府發(fā)布《北京市人民政府關(guān)于建立山區生態(tài)林補償機制的通知》、《北京市山區生態(tài)林補償資金管理暫行辦法》、《關(guān)于推動(dòng)區縣合作促進(jìn)生態(tài)涵養發(fā)展區協(xié)調發(fā)展的意見(jiàn)》、《關(guān)于科技促進(jìn)生態(tài)涵養發(fā)展區產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》、《關(guān)于鼓勵社會(huì )力量參與生態(tài)修復的意見(jiàn)( 試行) 》等政策文件，要求對山區生態(tài)進(jìn)行補償。明確了“養山就業(yè)、規范補償、以工代補、建管結合”的方針，確定了每年315 元/hm2 的生態(tài)林補償標準，實(shí)現了山區農民由“靠山吃山”向“養山就業(yè)”的轉變［3］。規定山區生態(tài)林補償范圍是: 經(jīng)區劃界定的山區集體所有的生態(tài)林，總面積為60． 8 萬(wàn)hm2，月人均補償400 元，補助人數
全市近4 萬(wàn)人。至2005 年底，直接參加生態(tài)林管護的40614 個(gè)家庭年戶(hù)均增收4700 多元。2009 年，市政府又下發(fā)了《完善山區生態(tài)林補償機制的通知》，將生態(tài)林管護員公益崗位補償標準由400 元提至440元，并確定今后每三年提高10%。目前，已有4 萬(wàn)多山區農民上崗務(wù)林，在使北京市森林資源得到了有效的管理和養護的同時(shí)，使山區農民得到了直接的實(shí)惠。自2003 年起，北京市每年撥付生態(tài)涵養區建設補償費800 萬(wàn)元。2005 年至2007 年，加大了對生態(tài)涵養發(fā)展區公共支付力度，市政府固定資產(chǎn)投資共投入133 億元，比前五年累計投入增加近一倍; 市財政對生態(tài)涵養區轉移支付累計達到386 億元，比前五年增加100 億元［4］。實(shí)踐證明，北京市對生態(tài)涵養區的生態(tài)補償取得了很大成效，數百億的政府投資有力促進(jìn)了生態(tài)涵養區基礎能力建設。同時(shí)，開(kāi)展生態(tài)補償可以有效調動(dòng)各方面的積極性，能夠把生態(tài)建設的相關(guān)任務(wù)落到實(shí)處。
2． 現有生態(tài)補償存在的不足
缺乏長(cháng)期穩定的生態(tài)補償機制法規體系。北京生態(tài)涵養區的生態(tài)建設與環(huán)境保護應是一個(gè)相對穩定的長(cháng)期任務(wù)，而目前的《北京市“十一五”時(shí)期功能區域發(fā)展規劃》僅是一個(gè)針對2006 － 2010 年的五年規劃，現有的《山區生態(tài)林補償機制》也是2004 － 2010 年的臨時(shí)性措施，由此建立長(cháng)期穩定甚至動(dòng)態(tài)增長(cháng)的生態(tài)補償基金就缺乏堅實(shí)的法律基礎，不利于生態(tài)涵養區的穩定發(fā)展和北京市的整體協(xié)調發(fā)展?，F有的補償方式、范圍、強度都不能適應新要求。一是目前北京的生態(tài)補償途徑比較單一，是以公共支付為主導的方式，沒(méi)有有效利用市場(chǎng)機制的生態(tài)補償方式，基本上就是一元化的政府財政資金投入，以公共財政資源進(jìn)行生態(tài)補助。這種模式最大缺陷是不能將生態(tài)服務(wù)價(jià)值與生態(tài)補償金聯(lián)系起來(lái)，過(guò)度依賴(lài)公共財政資源往往會(huì )由于補償資金不足而不利于生態(tài)環(huán)境的保護，進(jìn)而導致生態(tài)服務(wù)價(jià)值的降低。二是現行補償制度更多考慮的是“養山就業(yè)”，補償途徑主要是按面積和人頭計算山區生態(tài)林補償，由于尚未與森林經(jīng)營(yíng)質(zhì)量和生態(tài)效益掛鉤，難以體現出生態(tài)補償的本來(lái)目的。三是補償標準偏低。護林員440 元/人月的補貼標準，已明顯低于后來(lái)實(shí)行的農村保潔員、公路管護員的500 元/人月的補貼標準，根本無(wú)法調動(dòng)林農的積極性，對維護生態(tài)林，穩定生態(tài)服務(wù)價(jià)值不利。護林員工作艱苦，勞動(dòng)強度大，其補貼標準需適時(shí)適度提高。
四、生態(tài)補償的內涵與原則
1． 生態(tài)補償的內涵
生態(tài)補償是以保護生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據生態(tài)系統的服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護成本和發(fā)展機會(huì )成本，綜合運用政府和市場(chǎng)手段，調節生態(tài)環(huán)境相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度安排［5］。生態(tài)補償由生態(tài)服務(wù)價(jià)值付費和生態(tài)環(huán)境保護補償及生態(tài)環(huán)境破壞收費三部分構成，以生態(tài)系統服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護成本、生態(tài)恢復成本及發(fā)展機會(huì )成本等為補償標準核定依據，運用政府經(jīng)濟政策和市場(chǎng)調節手段，向因保護生態(tài)環(huán)境而使自身利益受損者進(jìn)行補償。明確生態(tài)補償的收支方，對享有和使用生態(tài)服務(wù)者收取補償費用，而對生態(tài)建設與環(huán)境保護者及相關(guān)利益犧牲者支付補償費用。生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，具有明顯的環(huán)境正外部性效應。生態(tài)補償是一種將環(huán)境外部效應內部化的經(jīng)濟手段。建立健全生態(tài)環(huán)境補償機制，就是要使生態(tài)環(huán)境的外部成本內部化，形成生態(tài)環(huán)境的受益者付費、破壞者賠償、建設者和保護者得到合理補償的良性運行機制。北京市生態(tài)涵養區的生態(tài)建設和環(huán)境保護是提供生態(tài)財富的活動(dòng)，給北京市城區和開(kāi)發(fā)區帶來(lái)較大生態(tài)環(huán)境收益，受益地區理應通過(guò)轉移支付的手段或通過(guò)“購買(mǎi)”生態(tài)效益的交易途徑，對于生態(tài)涵養區因從事生態(tài)建設與環(huán)境保護所付出的代價(jià)及所受到的損失進(jìn)行經(jīng)濟補償，使其生態(tài)環(huán)境保護的外部效應內在化。
2． 生態(tài)補償的原則
( 1) 公平性原則
生態(tài)補償主體的確定可依據以下四個(gè)原則: 一是破壞者付費原則。行為主體對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響導致生態(tài)系統服務(wù)功能退化的應支付費用。二是使用者付費原則。生態(tài)環(huán)境資源占用者應向國家或公眾利益代表支付費用。三是受益者補償原則。生態(tài)服務(wù)功能受益者應該對生態(tài)服務(wù)功能維護者提供相應的補償。四是保護者得到補償原則。對生態(tài)建設和環(huán)境保護做出貢獻的集體和個(gè)人應當得到補償。
( 2) 科學(xué)性原則
補償方式和標準的確定應具有科學(xué)性，應當綜合考慮生態(tài)系統服務(wù)價(jià)值、保護成本、機會(huì )成本以及因保護而造成的損失等。同時(shí)還要考慮當前的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平和承受能力。
( 3) 動(dòng)態(tài)性原則
生態(tài)補償的標準要具有動(dòng)態(tài)性，即不應僅設置一個(gè)簡(jiǎn)單的固定標準值，而是要根據不同階段的經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活水平進(jìn) 行適當調整。同時(shí)盡可能建立一種長(cháng)效機制，特別是通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉型和生產(chǎn)與生活方式的轉變，逐步實(shí)現生態(tài)保護地區的可持續發(fā)展。
五、北京市生態(tài)涵養區生態(tài)補償機制的實(shí)施途徑
( 一) 生態(tài)補償的類(lèi)型
生態(tài)補償涉及到許多部門(mén)和地區，具有不同的補償類(lèi)型、補償主體、補償內容和補償方式，而補償實(shí)施主體和運作機制是決定生態(tài)補償方式本質(zhì)特征的核心所在。按照實(shí)施主體和運作機制的差異，可將生態(tài)補償分為政府補償和市場(chǎng)補償兩大類(lèi)型。
1． 政府補償
政府補償方式是目前我國開(kāi)展生態(tài)補償最重要的形式。政府補償方式是以國家或上級政府為實(shí)施和補償主體，以區域、下級政府或農牧民為補償對象，以國家生態(tài)安全、社會(huì )穩定、區域協(xié)調發(fā)展等為目標，以財政補貼、政策傾斜、項目實(shí)施、稅費改革和人才技術(shù)投入等為手段的補償方式。政府補償方式中包括下面幾種: 財政轉移支付、差異性的區域政策、生態(tài)保護項目實(shí)施、環(huán)境稅費制度等［6］。
2． 市場(chǎng)補償
在一些主客體十分明確的情況下，應充分發(fā)揮市場(chǎng)的調節作用，通過(guò)對生態(tài)環(huán)境資源的市場(chǎng)交易來(lái)實(shí)現生態(tài)補償。市場(chǎng)交易的對象可以是生態(tài)環(huán)境要素的權屬，也可以是生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能。通過(guò)市場(chǎng)交易，兌現生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的價(jià)值。典型的市場(chǎng)補償機制包括下面幾個(gè)方面: 一對一交易、市場(chǎng)貿易、生態(tài)( 環(huán)境) 標記等。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，要積極引入市場(chǎng)補償機制，面向社會(huì )創(chuàng )立多渠道資金籌措機制，憑借市場(chǎng)經(jīng)濟手段緩解生態(tài)保護地區經(jīng)費拮據的局面。
( 二) 北京市生態(tài)補償機制的實(shí)施途徑
北京市生態(tài)補償方式應該逐漸由“單一輸血型”補償改變?yōu)椤岸嘣煅汀毖a償。北京的生態(tài)建設與環(huán)境改善需要資金、技術(shù)和時(shí)間，繼續加大政府投資是重要手段，但也絕非唯一選擇。針對目前以政府公共財政支付為主導的單一生態(tài)補償方式，今后更應該注重的是，如何發(fā)揮市場(chǎng)機制在生態(tài)補償中的杠桿作用。北京市生態(tài)補償機制的實(shí)施途徑應在政府和市場(chǎng)兩個(gè)方面進(jìn)行完善: 一是健全公共支付模式，加大政府轉移支付力度; 二是推行市場(chǎng)補償模式，建立碳交易制度。
1． 健全公共支付方式
根據北京市生態(tài)涵養區的實(shí)際，可重點(diǎn)考慮建立以下生態(tài)補償方式: 一是政府購買(mǎi)、財政轉移支付、政策優(yōu)惠、稅收減免、發(fā)放補貼。二是根據對生態(tài)資源的利用與破壞情況，建立行業(yè)與區域補償方式，如對能源消耗量大二氧化碳排放量高的行業(yè)收取補償費，用以對生態(tài)建設與保護行業(yè)的補償，對中心城區收取補償費，用以對生態(tài)涵養區的補償等。三是項目形式補償。例如: 野生動(dòng)物保護工程、天然林保護工程、京津風(fēng)沙源治理工程、以及生物多樣性項目和碳匯項目。四是設立生態(tài)涵養區生態(tài)補償基金，對符合生態(tài)涵養區產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng )業(yè)項目提供低息甚至無(wú)息貸款，優(yōu)先資助對生態(tài)環(huán)境保護有利的項目。生態(tài)補償基金由基金管理委員會(huì )統一管理使用。此外，還可以考慮對直接受益部門(mén)征收補償費和對二氧化碳排放企業(yè)和個(gè)人征收碳稅等形式，拓展對生態(tài)涵養區的補償路徑。對北京市轄區內的森林公園、植物園、自然保護區等以森林為主體的旅游景點(diǎn)，在門(mén)票收入中提取一定比例補償給生態(tài)涵養區的育林部門(mén)。征收二氧化碳稅，碳稅收入由北京市財政局直接補償給生態(tài)涵養區的森林、濕地、農田、湖泊等維護人員。
2． 強化市場(chǎng)補償方式
( 1) 建立“碳源———碳匯”交易制度
中國環(huán)境文化促進(jìn)會(huì )和中國發(fā)展戰略學(xué)研究會(huì )社會(huì )戰略專(zhuān)業(yè)委員會(huì )于2008 年發(fā)布的《中國碳平衡交易框架研究》報告［7］，建議在中國以省級為單位推行“碳源———碳匯”交易制度，并擬定了一套碳源量與碳匯量統計分析方法，用以省級區域碳平衡狀況統計。北京市可以率先探討建立北京市“碳源———碳匯”交易制度，主要是采用《中國碳平衡交易框架研究》項目組擬定的計算方法，對北京市16 區縣的碳源、碳匯進(jìn)行核定，對碳平衡狀況做出統計，并以此為依據建立北京市“碳源———碳匯”交易制度，成立北京市碳基金管理機構。以計算得出的全北京市碳源與碳匯的差值占碳源與碳匯總量的比例為基線(xiàn)，超出均值的區縣按所占比例繳納生態(tài)補償金，低于均值的區縣按照所占比例獲取生態(tài)補償金。如某區縣的碳源總量高于碳匯總量，應按超出部分的比例，支付現金到北京碳基金管理機構，并用于補償碳匯貢獻大的地區; 如某區縣碳源總量低于碳匯總量，可按比例數額對其實(shí)施生態(tài)補償，用于鼓勵生態(tài)保護和生態(tài)修復以增加碳匯。碳排放量高的城市核心區在享受生態(tài)效益的同時(shí)，拿出一部分經(jīng)濟效益，對碳匯貢獻大的生態(tài)涵養區進(jìn)行補償?！疤荚础紖R”交易制度實(shí)際上是將碳匯吸收能力作為一種收益手段，利用北京市各區縣碳源和碳匯擁有量的差異，通過(guò)有效的交換形式，形成合理交易價(jià)格，使生態(tài)服務(wù)從無(wú)償走向有償，真正實(shí)現市場(chǎng)機制下以生態(tài)服務(wù)價(jià)值為依據的生態(tài)補償模式［8］。
( 2) 建立二氧化碳排放權交易市場(chǎng)．
可在“碳源———碳匯”交易制度下，建立二氧化碳排放權交易市場(chǎng)。首先，由政府部 門(mén)確定出北京市的二氧化碳控制目標，采用《中國碳平衡交易框架研究》項目組擬定的計算方法核定北京市碳匯量，根據二氧化碳控制目標和碳匯量，計算北京市二氧化碳最大允許排放量，并將最大允許排放量分割成若干單元，即若干排污權，這種排放權由許可證來(lái)代表。其次，政府選擇不同的方式分配這些權利，如可以通過(guò)公開(kāi)競價(jià)拍賣(mài)、定價(jià)出售或無(wú)償發(fā)放許可證的辦法實(shí)現二氧化碳排放權在不同區域和排放源之間的分配。第三，政府通過(guò)建立二氧化碳排放權交易市場(chǎng)，使這種由許可證代表的排放權能合法地買(mǎi)賣(mài)。第四，政府也可以將代表二氧化碳吸收能力的碳匯量分割成若干單元，即若干二氧化碳吸納單元，通過(guò)公開(kāi)競價(jià)拍賣(mài)或市場(chǎng)貿易或一對一交易的形式，對碳匯量進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)交易，可用購買(mǎi)的碳匯量置換或替代二氧化碳排放權。在二氧化碳排放權交易市場(chǎng)上，排放者會(huì )從其自身利益出發(fā)，自主決定其節能減排程度，從而買(mǎi)入或賣(mài)出二氧化碳排放權。
六、完善北京市生態(tài)涵養區生態(tài)補償機制的政策措施
實(shí)施生態(tài)補償應以政府為主導、市場(chǎng)調節為輔助，法律保障為前提。無(wú)論是政府財政轉移支付還是市場(chǎng)調節手段的生態(tài)補償，都需要通過(guò)立法和制定政策等制度安排，確立其方針原則、實(shí)施模式及機制。北京市應對生態(tài)涵養區制定系統的生態(tài)補償政策，這些政策設計可考慮以下方面:
( 1) 增加對生態(tài)涵養區的財政轉移支付。在財政轉移支付中，增加對生態(tài)涵養區用于公共服務(wù)和生態(tài)補償的部分，逐步使當地居民在教育、醫療、社會(huì )保障、公共管理、生態(tài)保護與建設等方面享有均等的基本公共服務(wù)。
( 2) 加大對生態(tài)涵養區生態(tài)環(huán)境保護項目的投資力度。將國家安排的國債資金建設項目?jì)?yōu)先用于生態(tài)涵養區的公共服務(wù)基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境保護，政府財政對這兩類(lèi)項目建設銀行貸款給予財政貼息。
( 3) 生態(tài)涵養區實(shí)施生態(tài)優(yōu)先的政績(jì)考核體系。完善政府績(jì)效評價(jià)和政績(jì)考核制度，對生態(tài)涵養區要突出對生態(tài)環(huán)境保護的績(jì)效評價(jià)，主要考核生態(tài)環(huán)境保護的業(yè)績(jì)，弱化對經(jīng)濟增長(cháng)、城鎮化水平的評價(jià)與考核。
( 4) 以生態(tài)涵養區為平臺整合現有的生態(tài)建設項目。首先是建立生態(tài)涵養區建設協(xié)調機制，在政府的組織下，以保護生態(tài)涵養區主導生態(tài)功能為目標，農、林、水、土、環(huán)保等部門(mén)各司其職，相互協(xié)調與配合，共同促進(jìn)生態(tài)涵養區建設。其次，要求各項生態(tài)建設工程優(yōu)先在生態(tài)涵養區開(kāi)展，在生態(tài)涵養區管理機構的統一管理下，按照維護和改善生態(tài)涵養區主導生態(tài)服務(wù)功能的需要，統籌安排森林保護、水土保持、防風(fēng)固沙和濕地保護等生態(tài)建設項目。
( 5) 科學(xué)確定生態(tài)涵養區生態(tài)補償標準。生態(tài)補償標準的確定方法有很多，比較常用的有生態(tài)系統服務(wù)功能價(jià)值法、機會(huì )成本法、意愿調查法、市場(chǎng)法等。目前應用最多的方法是市場(chǎng)法和意愿調查法。在實(shí)際操作中，可根據北京市的實(shí)際情況，特別是經(jīng)濟發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境現狀，參照上述方法，通過(guò)協(xié)商和博弈確定當前的補償標準。同時(shí)生態(tài)補償是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，需要根據生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的階段性特征，適時(shí)進(jìn)行相應的動(dòng)態(tài)調整。近期，應加強研究制定以下政策措施: 研究制定《北京市生態(tài)涵養區生態(tài)補償管理辦法》等生態(tài)補償地方法規，將具有完整且普適性的生態(tài)補償法律制度或操作規程納入其中; 持續加大對生態(tài)涵養區公共預算投入比例; 規范與改進(jìn)市級財政縱向轉移支付制度; 加大對生態(tài)涵養區的生態(tài)環(huán)境保護項目的投資力度; 建立一套切合實(shí)際的財政轉移支付激勵和約束的規范機制; 提高生態(tài)公益林補償標準及擴大覆蓋面，完善生態(tài)涵養區生態(tài)公益林效益補償機制; 研究建立北京山區生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系及財政支持保障制度; 引入市場(chǎng)機制，實(shí)行生態(tài)涵養區社會(huì )性收費制度; 嘗試推行生態(tài)涵養區集體林權制度改革; 建立區際生態(tài)補償專(zhuān)項基金模式的橫向生態(tài)補償機制; 建立面向社會(huì )的穩定增長(cháng)的生態(tài)涵養區生態(tài)補償專(zhuān)項基金; 研究建立生態(tài)補償基金的分級分類(lèi)使用制度; 研究建立生態(tài)補償受益人員識別機制; 研究建立科學(xué)的生態(tài)投資利益聯(lián)結和分配機制; 建立生態(tài)損益價(jià)值的評估機制及糾紛協(xié)調處理機制; 建立生態(tài)涵養區生態(tài)優(yōu)先的政績(jì)考核體系等。
參考文獻
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