國家的空間規劃很重要，但是如果過(guò)于細化與剛性，相當于在空間上把經(jīng)濟活動(dòng)泛計劃化，就堵死很多地方的經(jīng)濟發(fā)展出路。主體功能區規劃就是一種空間規劃，適用于同樣的邏輯。很簡(jiǎn)單的一個(gè)例子是，如果主體功能區規劃出臺較早，比如在1978年，估計浙江、福建和廣東沿海就被政府框定為農產(chǎn)品主產(chǎn)區、限制開(kāi)發(fā)區和禁止開(kāi)發(fā)區。這樣一來(lái)，就很難想象它們會(huì )成為當前的全國輕工業(yè)制造和輕工產(chǎn)品集散重地。也很難想象蘋(píng)果公司會(huì )把蘋(píng)果手機下單在廣東生產(chǎn)，并行銷(xiāo)全球。
據一位所謂權威人士解釋?zhuān)?/span>"一定的國土空間具有多種功能，但必有一種主體功能。"問(wèn)題是，主體功能區規劃中的國土空間主體功能的定位，往往是一定終身，帶有強烈的整體建構特征，但是缺乏為在空間上的經(jīng)濟活動(dòng)留出演化的余地。而且，主體功能區建設很容易變?yōu)橛眯姓^來(lái)替代經(jīng)濟區，而經(jīng)濟區是經(jīng)濟活動(dòng)在空間上演化的結果，行政區的劃定往往帶有政府自由裁量的特征，會(huì )切割經(jīng)濟區，使得經(jīng)濟區碎塊化。其結果是經(jīng)濟行政化，而我們市場(chǎng)經(jīng)濟體制建設的方向則是經(jīng)濟市場(chǎng)化。
重慶市是全國第一個(gè)劃定并對外公布主體功能區劃的地區。根據重慶市發(fā)展改革委發(fā)布的《重慶市2011年發(fā)展改革白皮書(shū)》，重慶全市主體功能區規劃已編制完成并上報，轄區內重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區面積為2.9萬(wàn)平方公里，占全市轄區比例為35.22%；限制開(kāi)發(fā)區面積為4.54萬(wàn)平方公里，占全市轄區比例為55.07%；禁止開(kāi)發(fā)區面積0.8萬(wàn)平方公里，占全市轄區面積比例為9.71%。也就是說(shuō)，一共64.78%的全區面積被列為限制或者禁止開(kāi)發(fā)區域。
重慶市確定了這么大比例的限制或者禁止開(kāi)發(fā)區域，到底意味著(zhù)什么？它意味著(zhù)這些區域的大量百姓的經(jīng)濟開(kāi)發(fā)權被限制或者剝奪，其背后是其產(chǎn)權被限制或者剝奪。為什么會(huì )如此？這是因為我國現階段的主體功能區規劃是與民眾的意愿不相關(guān)的，限制民眾的發(fā)展需要，就是剝奪或破壞私人或者集體產(chǎn)權?？梢哉f(shuō)，當前的主體功能區規劃是建立在系統性限制或者剝奪私人產(chǎn)權和集體產(chǎn)權的基礎上的。而農村集體產(chǎn)權實(shí)際上對外邊界清晰，是集體成員私人共有的。而且如果進(jìn)行產(chǎn)權以家庭或者個(gè)人為單位的量化和股份制改造，那么屬于實(shí)際上就屬于家庭所有和私人所有，或者使用權永續化，相當于私有。
其實(shí)，主體功能區自上而下制定，需要與地方參與式區域規劃相結合。而后者是自下而上制定的，是參與式的。各種利益相關(guān)者為了維護各自的利益，并考慮共同的利益，才愿意和有必要直接或者間接參與到區域規劃當中來(lái)。而且，區域規劃的制定又是需要與各地市縣的同樣是自下而上制定的發(fā)展規劃相協(xié)調。這種自上而下的空間規劃和由下而上區域規劃相結合，在德國叫做"對流"原則。我國無(wú)論是主體功能區規劃還是區域規劃，都只代表自上而下的規劃方式，而缺乏自下而上的參與式規劃作為維護私人和集體產(chǎn)權的基礎。。
我國的《全國主體功能區規劃》里規定了大量的財政轉移支付和其他各種政策措施，這更是容易固化劃定主體功能區的靜態(tài)功能，強調實(shí)現靜態(tài)的經(jīng)濟與社會(huì )效率，但忽視了經(jīng)濟行為主體的適應性，從而忽視了動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟與社會(huì )效率。
此外，主體功能區規劃試圖通過(guò)結合國家的轉移支付制度來(lái)終結唯GDP考核指標體系。這種做法會(huì )使得各地政府過(guò)度依賴(lài)中央的轉移支付，缺乏地方自主性，最終影響地方的經(jīng)濟與社會(huì )的健全發(fā)展。中外經(jīng)驗表明，一個(gè)地方如果過(guò)去依賴(lài)"發(fā)展援助"，大多是永遠是"欠發(fā)達"地區。實(shí)際上我們需要通過(guò)促進(jìn)各地的自主治理，參與性決策以及預算透明度，由各地民眾自發(fā)確立各地政府的考核體系，自主確定GDP指標在考核指標體系中的權重。
值得注意的是，中央的大多數轉移支付將會(huì )按照與地方政府討價(jià)還價(jià)的結果來(lái)確定。它們傾向于是對地方政府的補償，而不是對受損當事人個(gè)人的補償。對于后者的補償本來(lái)是需要按照其產(chǎn)權受損害的程度根據正當程序提供充分補償。而當前的情況是資金轉移支付到政府，受損當事人很可能得不到充分補償。而且，根據我國歷史上的習慣做法，中央政府一般不會(huì )對地方政府提供充分補償，更不用說(shuō)地方政府轉手對本地受損者提供充分補償。這里值得注意的一個(gè)問(wèn)題是：主體功能區建設是否成為繼我國大規模征地運動(dòng)之后的另一場(chǎng)產(chǎn)權大破壞運動(dòng)?
聯(lián)系客服
