論我國教育法制建設中的問(wèn)題及其對策
(原載《中國教育法制評論》2009年第6輯)
法制現代化是國家現代化的基礎，國家的現代化依賴(lài)于各行各業(yè)的現代化，教育是為國家培養未來(lái)人才的，更應走在現代化前列，因此，教育法制現代化就顯得尤為重要。新中國成立以來(lái)，我國教育法制建設的發(fā)展走過(guò)了一段不平凡的歷程，從1949年到1979年的30年間，除《憲法》中有關(guān)教育的條款外，沒(méi)有由國家權力機關(guān)通過(guò)的對全國教育起統領(lǐng)作用教育法。
十一屆三中全會(huì )以后，鄧小平在反思民主、法制不健全對國家帶來(lái)的危害時(shí)指出:“民主和法制，這兩個(gè)方面都應該加強，過(guò)去我們都不足。要加強民主就要加強法制。沒(méi)有廣泛的民主是不行的，沒(méi)有健全的法制也是不行的?！?鄧小平，1994)在中央的統一部署下，我國教育法制建設發(fā)展迅速，1980年2月12日，第五屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十三次會(huì )議審議通過(guò)了新中國成立以來(lái)的第一個(gè)教育單行法—《中華人民共和國學(xué)位條例》，確立了我國高等教育學(xué)位制度，拉開(kāi)了我國新時(shí)期教育立法的序幕。隨后依次頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《義務(wù)教育法》)、《中華人民共和國教師法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教師法》)、《中華人民共和國教育法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育法》)、《中華人民共國和職業(yè)教育法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《職業(yè)教育法》)、《中華人民共和國高等教育法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《高等教育法》)、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民辦教育促進(jìn)法》)，2006年6月29日又修訂頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》。在國家立法機關(guān)制定的上述法律之下，地方各級權力機關(guān)制定了地方性教育法規，各級政府和各業(yè)務(wù)主管部門(mén)也制定了一系列教育行政法規和規章，基本上形成了以教育基本法為統領(lǐng)，以各單行法為主干，以地方性教育法規、教育行政法規和規章為實(shí)施支撐的相對獨立、比較完善的教育法規體系，為依法治教提供了法律依據，有力地推動(dòng)了教育事業(yè)的發(fā)展。
但是，在我國教育法制建設進(jìn)程中，社會(huì )正處于由計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉型的復雜時(shí)期，各法律關(guān)系主體的利益關(guān)系復雜多變，法律的“穩定性”特征與市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展性不同步，難以起到保障教育優(yōu)先、持續發(fā)展，促進(jìn)教育現代化的作用。由于我國教育立法尚處于起步階段，立法經(jīng)驗不足，立法人員素質(zhì)參差不齊，立法計劃性不周全，立法程序性不強，立法民主化程度不高等問(wèn)題比較突出，導致教育法律體系不全，難以起到依法保障教育事業(yè)發(fā)展的作用;已經(jīng)出臺的法律、法規和規章存在諸多瑕疵，嚴重影響了教育法的權威和教育法的實(shí)施效果。因此，要實(shí)現教育法制現代化，認清社會(huì )轉型期教育發(fā)展的復雜性，必須先“治法”，找出教育法制建設中存在的問(wèn)題，實(shí)行科學(xué)立法、民主立法，構建出能夠規范辦學(xué)行為、保障教育發(fā)展的可依、可信、可行的、完善的教育法律體系。
一、教育法制建設中存在的問(wèn)題
教育法治的實(shí)現依賴(lài)于教育法制建設進(jìn)程和質(zhì)量，即教育法制現代化的程度。教育法制的內涵應包含三方面。第一是指國家制定的有關(guān)教育的法律和制度，是國家有關(guān)教育的法律和制度的總和，這是從靜態(tài)視角來(lái)了解教育法制。第二是指有關(guān)教育的立法、執法、司法、守法和法律監督等活動(dòng)和過(guò)程，即教育法制的運行機制，這是從動(dòng)態(tài)視角來(lái)看教育法制。第三是指按照依法治理的原則和方式來(lái)管理教育、發(fā)展教育和規范各種教育活動(dòng)，這是從管理理念來(lái)認識教育法制?？偠灾?，教育法制不僅包括教育法律制度，而且包括教育法律制度的運行，更包括管理者依法治理教育的管理理念。因此，教育法制建設的現代化必須從上述三方面綜合進(jìn)行考察。
1.從靜態(tài)上看，我國教育法制體系不全，缺少“學(xué)校教育法”、“教育財政法”、“教育投入法”等保障教育發(fā)展的關(guān)鍵性法律
學(xué)校是實(shí)現國家教育權、公民受教育權的主要場(chǎng)所，學(xué)校教育的管理水平和教育質(zhì)量直接關(guān)系到國家教育權的落實(shí)和公民受教育權的實(shí)現。我國有各級各類(lèi)學(xué)校200余萬(wàn)所，學(xué)生3億多人，約占總人口的1/4，但是，至今仍然沒(méi)有一部“學(xué)校教育法”對涉及如此龐大人群的學(xué)校教育進(jìn)行嚴格規范，導致學(xué)校教育權利不明、職責不清，學(xué)生在學(xué)校的受教育權利和應該履行的義務(wù)也沒(méi)有明確的法律條款予以規范?，F實(shí)中“應試教育”禁而不止，“素質(zhì)教育”推而不行，學(xué)生在校傷害事故讓學(xué)校體育課不敢上、課外活動(dòng)不敢開(kāi)展、對學(xué)生開(kāi)展社會(huì )實(shí)踐更是望而卻步，這些都與沒(méi)有一部嚴格規范學(xué)校、教師、學(xué)生、家長(cháng)以及與學(xué)校有關(guān)的社會(huì )各方的權利和義務(wù)的“學(xué)校教育法”直接相關(guān)。
《教育法》關(guān)于教育投人和條件保障的許多原則規定，由于沒(méi)有“教育財政法”、“教育投人法”等單行法律進(jìn)行具體規范而無(wú)法貫徹實(shí)施，致使這些規定成了紙上談兵，“國家保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展”的戰略決策無(wú)法落實(shí)，導致教育，特別是基礎教育(尤其是農村基礎教育)的發(fā)展嚴重滯后于社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展。
2.從動(dòng)態(tài)上看，我國對有關(guān)教育的立法、執法、司法、守法和法律監督等活動(dòng)和過(guò)程還沒(méi)有科學(xué)、嚴格的制度規范，科學(xué)、規范的教育法制的運行機制尚未建立
黨的十六屆四中全會(huì )提出要“科學(xué)執政、依法執政、民主執政”，反映在教育法制建設上就必須加強對有關(guān)教育的立法、執法、司法、守法和法律監督等活動(dòng)和過(guò)程進(jìn)行科學(xué)、嚴格的制度規范。當前，在教育的立法、執法、司法、守法和法律監督等活動(dòng)和過(guò)程中還存在不科學(xué)、不民主的地方。比如，在教育立法上，法律體系的完整性、下位法與上位法的一致性、部門(mén)立法的協(xié)調性都還不太理想;執法不嚴、司法不公的現象還時(shí)有發(fā)生，公民的自覺(jué)守法意識尚未形成;法律監督體系尚未建立，等等。這都迫切要求完善教育法制的運行機制。
原《義務(wù)教育法》第十條規定:“國家對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費?！?但該法于1986年7月1日起施行后學(xué)校一直在收費，直到1992年《義務(wù)教育法實(shí)施細則》出臺，才在第十七條中補充規定:“實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)?？墒杖‰s費”，但是，已經(jīng)過(guò)去的6年中收取的費用到底是學(xué)費還是雜費？既沒(méi)有任何人或組織對學(xué)校收費提出質(zhì)疑并監督《義務(wù)教育法》第十條的實(shí)施，也沒(méi)有任何人或組織對《義務(wù)教育法》第十條本身的合理性和可行性提出質(zhì)疑，更沒(méi)有人對《細則》第十七條違背上位法的規定提出異議。這是教育法制監督缺位導致的直接后果。由于原《義務(wù)教育法》第十條違背了教育受制約于社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的規律，在國家財力緊張，義務(wù)教育政府投人嚴重不足的情況下提出“免收學(xué)費”，顯然是行不通的。
3.從管理理念上看，按照依法治理的原則和方式來(lái)管理教育、發(fā)展教育和規范各種教育活動(dòng)的管理理念尚未確立
當前，一些縣、市政府在進(jìn)行農村教育布局調整時(shí)只考慮資源集中整合，只考慮縮減教師編制、減少財政投人，對《教育法》規定的“國家扶持邊遠貧困地區發(fā)展教育事業(yè)”，“各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學(xué)”，原《義務(wù)教育法》第九條規定的“地方各級人民政府應當合理設置小學(xué)、初級中等學(xué)校，使兒童、少年就近人學(xué)”o等視而不見(jiàn)，大規模撤并農村小學(xué)，一些村小被撤銷(xiāo)后，邊遠貧困地區村民的子女要步行十幾公里上學(xué)。政府這種只顧減少財政負擔、加重老百姓負擔的做法嚴重違背了《教育法》、《義務(wù)教育法》的有關(guān)規定，嚴重侵害了農村邊遠村落農民子女受教育的權利。
最近我們在湖北某市的農村教育調查中發(fā)現，撤銷(xiāo)“村小”后農民子女入學(xué)非常不便。農村稅費改革實(shí)施后，該市的行政建制從17個(gè)鄉鎮(街道)合并為11個(gè)。農村中小學(xué)也隨之進(jìn)行了布局調整，撤銷(xiāo)、合并了一批義務(wù)教育階段的農村學(xué)校。與2000年相比，農村小學(xué)減少了39所，農村初中減少了3所。例如，我們實(shí)地調查的該市某鎮，2003年學(xué)校布局調整，一次就撤銷(xiāo)了錢(qián)灣、付咀、前程、猴檔、石河等5所小學(xué)和小南河教學(xué)點(diǎn)，以上被撤學(xué)校所在村的學(xué)生上學(xué)最近的要走5公里，遠的要走20多公里，最邁遠的團山村的孩子離學(xué)校有40多公里。該市小河鎮兩鄉合并后，也撤銷(xiāo)了11所小學(xué)。
再例如我們調查的該市某鎮猴檔村教學(xué)點(diǎn)，2003年布局調整撤銷(xiāo)猴檔村小學(xué)后，改設教學(xué)點(diǎn)。該村5個(gè)村民小組共800多口人，居住分散，學(xué)生住址距離教學(xué)點(diǎn)最遠的達6公里。原猴檔小學(xué)的3一5年級學(xué)生轉到5公里外的劉猴小學(xué)，教學(xué)點(diǎn)只剩下1一2年級11名學(xué)生和學(xué)前班8名學(xué)生，該教學(xué)點(diǎn)僅配置了兩名教師，負責1、2年級和學(xué)前班三個(gè)班級11門(mén)課程的教學(xué)工作，只得進(jìn)行復式教學(xué)，而這兩位教師一位48歲，一位57歲，連漢語(yǔ)拼音都不會(huì )，只能自己邊學(xué)邊教，怎能保證教學(xué)質(zhì)量，怎能保障這些學(xué)生的完整受教育權利？該教學(xué)點(diǎn)負責人介紹，因為小學(xué)低段學(xué)生年齡太小，農民家長(cháng)不愿意送孩子到更遠的學(xué)校就讀，如果該教學(xué)點(diǎn)撤銷(xiāo)，他們的子女只能輟學(xué)。
據猴檔村的村民反映，撤銷(xiāo)“村小”以后，他們的三年級以上的孩子要到5公里以外的劉猴小學(xué)上學(xué)，每天家長(cháng)要接送，浪費大量的人力和時(shí)間，影響正常的生產(chǎn)勞動(dòng)，中午孩子午餐要1-3元錢(qián)，困難家庭難以承受。由此看來(lái)，這種撤銷(xiāo)學(xué)校的做法不僅僅違背了《教育法》、《義務(wù)教育法》的有關(guān)規定，也侵害了學(xué)生“就近人學(xué)”接受符合國家標準教育質(zhì)量的受教育權利，還加重了農民負擔，打亂了農民的生產(chǎn)生活秩序。
撤校之風(fēng)在湖北省其他縣市也比較盛行，《湖北省教育統計年鑒》2001年度、20()4年度的統計數據表明，全省2001年有農村小學(xué)18173所、教學(xué)點(diǎn)2844個(gè)。到2004年，農村小學(xué)只有11733所，減少了創(chuàng )40所，減幅達35.4%，即有1/3以上的村小學(xué)在3年之內消失了;農村教學(xué)點(diǎn)2363個(gè)，減少了481個(gè)，減幅達16.9%。也就是說(shuō)我省3年內又有近7000個(gè)村子沒(méi)有了學(xué)校。截至2004年，湖北省有鄉(鎮)964個(gè)，行政村26697個(gè)，減去964所鄉鎮中心小學(xué)，只有約40%的行政村有小學(xué)，60%的行政村已經(jīng)沒(méi)有學(xué)校了。
小學(xué)急劇減少的現象在全國也很普遍，2000一2006年《全國教育事業(yè)發(fā)展統計公報》的數據顯示，全國小學(xué)每年平均減少3萬(wàn)多所?！熬盼濉蹦┑?000年全國有小學(xué)55.36萬(wàn)所，到“十五”末的2005年僅剩36.62萬(wàn)所，5年減少了74萬(wàn)所，減幅達33.85%。2006年又比2005年減少2.46萬(wàn)所，并有繼續減少的趨勢。全國有3.7萬(wàn)個(gè)鄉(鎮)，65.27萬(wàn)個(gè)行政村，減去鄉鎮中心小學(xué)數，有小學(xué)的行政村不到一半。在城鎮化加速的情況下，城鎮小學(xué)在增加，減少的主要是村小學(xué)，如果不遏制這種撤銷(xiāo)村小學(xué)之風(fēng)，再過(guò)5-10年，恐怕沒(méi)有幾個(gè)村有學(xué)校了，試問(wèn)，沒(méi)有了學(xué)校的農村怎能算是新農村？沒(méi)有文化、沒(méi)有技術(shù)的農民如何建設新農村？因此，中央政府必須盡快遏制隨意撤銷(xiāo)農村小學(xué)的行為。只有大力發(fā)展鄉村教育，辦好村小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)，才能保障適齡兒童、少年的“就近人學(xué)”權利，使所有的農民都能接受良好的教育和服務(wù)，才能更好地為建設農村和諧文化，推進(jìn)新農村建設服務(wù)。
二、現行教育法律、法規和規章存在瑕疵分析
由于我國教育法制建設尚處于起步階段，立法經(jīng)驗不足，已經(jīng)出臺的法律、法規和規章存在諸多瑕疵，現以《教育法》、《教師法》、《義務(wù)教育法》、《<中華人民共和國義務(wù)教育法>實(shí)施細則》為例作簡(jiǎn)要分析。
1.有義務(wù)無(wú)責任
現行教育法律法規只設定了國家和地方各級政府的義務(wù)條款，但是，多數條款沒(méi)有設定不履行義務(wù)的處罰條款。
一部法律是由若干法律規范組成的，一條完整的法律規范應包含法定條件、行為準則和法律后果三個(gè)要素。但是，在已經(jīng)頒行的幾部教育法律中，有不少法律規范只有法定條件和行為準則而無(wú)法律后果，導致一些法律關(guān)系主體雖不履行義務(wù)卻不必承擔法律責任，使違法行為得不到懲處，法律變成一紙空文，教育法實(shí)施不力與立法本身存在這樣的缺陷有著(zhù)直接的因果關(guān)系。
《教育法》第五十三條第一款規定:“國家建立以財政撥款為主，其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費的穩定來(lái)源?！钡谖迨臈l規定:“國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例應當隨著(zhù)國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收人的增長(cháng)逐步提高。具體比例和實(shí)施步驟由國務(wù)院規定?！钡谖迨鍡l還規定了各級人民政府對教育的投人要實(shí)現“三個(gè)增長(cháng)”，等等。但是，這些義務(wù)性規范在《教育法》第九章“法律責任”中卻找不到相應法律后果的表述?！读x務(wù)教育法》第十二條規定:“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費和基本建設投資，由國務(wù)院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證?！痹摋l也是只有義務(wù)而無(wú)責任。由于這些義務(wù)性條款都未明確義務(wù)主體不履行義務(wù)所應承擔的法律后果，對違法行為無(wú)法追究法律責任，背離了法是由國家強制力保證實(shí)施的行為準則這一根本特征，這些條款都得不到很好的落實(shí)也就不足為怪了。
2.法律責任主體不明，表述不清，無(wú)法追究違法主體的法律責任
法律責任是指行為人所實(shí)施的行為違反了有關(guān)法律規定而必須承擔的具有強制性的法律后果。法律責任的設定，是法律規范得以貫徹實(shí)施的國家強制力保證，其表述應該清楚明確，責任分明，這樣才有利于對違反法律規范者實(shí)施準確的打擊，維護國家法律的嚴肅性。但是在現行教育法律法規中，有關(guān)法律責任的條文的表述卻不甚了了?！督處煼ā酚?994年1月1日施行，至今已有14年了。
《教師法》第二十五條規定:“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高?！钡珜?shí)施14年來(lái)，拖欠教師工資、不按國家規定足額發(fā)放教師工資的現象仍然沒(méi)有得到遏制，有些地方國家規定的增加工資政策得不到落實(shí)，因而出現“教師加工資—空調”的歇后語(yǔ)。這主要是因為《教師法》第三十八條僅僅規定:“地方人民政府對違反本法規定，拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權益的，應當責令其限期改正?！边@一罰則的法律責任主體不明，根本無(wú)法遏制拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權益的行為。
一是當拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權益的主體就是地方人民政府時(shí)，沒(méi)有明確這一處罰條款的實(shí)施主體是誰(shuí)，即由誰(shuí)來(lái)“責令其限期改正”。事實(shí)上，當前拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權益的侵權主體基本上是地方人民政府，卻讓其責令自己改正，這不令人感到滑稽可笑嗎？
二是誰(shuí)對這一侵權行為承擔法律責任，是地方人民政府的主要負責人還是地方人民政府教育行政機關(guān)的主要負責人抑或是學(xué)校的校長(cháng)？假如被拖欠工資的教師提起訴訟，誰(shuí)是被告？
三是即使拖欠教師工資的侵權主體是地方人民政府的下屬單位，而且責任主體明確，這一罰則也會(huì )落空。因為僅是“應當責令其限期改正”，倘若“責令”后其不改正呢？誰(shuí)也不知道下一步該怎么辦。
3.法律規范不嚴密，有些條款表述含糊，缺乏可操作性
教育法律規范要轉化為人們進(jìn)行教育活動(dòng)的自覺(jué)行為，有一個(gè)十分重要的實(shí)施過(guò)程。教育法實(shí)施情況的好壞，取決于教育執法制度是否完善，更取決于教育法律規范本身的表述是否準確明了，即教育法規定的各主體的權利、義務(wù)是否清楚明白，是否具有可操作性。教育法應該是一把能具體分解各個(gè)法律關(guān)系主體權利、義務(wù)的快刀，一把能?chē)栏褚幎ǜ鞣矫婀ぷ鳈嘞藜捌錁藴实臉顺?。美、日、韓、澳、新西蘭等國的教育法律規范，都是明確規定了各個(gè)法律關(guān)系主體“應該做什么”、“不得做什么”、“怎樣做”、“由誰(shuí)負責”、“怎樣處罰”等。如韓國的義務(wù)教育法，除規定免收學(xué)費外，還詳細規定政府應向在校學(xué)生免費提供多少課本，幾套校服，幾餐飯，上學(xué)、放學(xué)用什么樣的交通工具等。而我國1986年頒布的《義務(wù)教育法》，顯得過(guò)分抽象、籠統，如第九條規定:“地方各級人民政府應當合理設置小學(xué)、初級中等學(xué)校，使兒童、少年就近人學(xué)?！睕](méi)有界定“合理設置”，對“就近人學(xué)”也沒(méi)有界定多少距離以?xún)炔潘闶恰熬徒藢W(xué)”，在1992年國務(wù)院頒布的《<中華人民共和國義務(wù)教育法>實(shí)施細則》中也只是在第二十六條中含糊其辭地要求“由設區的市級或者縣級人民政府統籌規劃，合理布局”。對于究竟什么叫“合理布局”也未作說(shuō)明，并在這兩個(gè)規范文件中都未涉及若不“合理設置”或不“合理布局”，政府應該承擔什么責任，應該處理哪些責任人。2006年頒布的新《義務(wù)教育法》同樣存在上述問(wèn)題，其第十二條規定:“適齡兒童、少年免試人學(xué)。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶(hù)籍所在地學(xué)校就近人學(xué)?！币矝](méi)有界定“就近入學(xué)”的距離，不能真正保證學(xué)生“就近人學(xué)”權利的實(shí)現。
三、加緊“治法”，促進(jìn)教育法制建設現代化
要加快教育法制建設現代化的進(jìn)程，就必須完善教育立法機制;清理、修改現行教育法;加快“學(xué)校教育法”、“教育財政法”、“教育投人法”的立法進(jìn)程，完善教育法制，讓教育法為我國教育的優(yōu)先、持續發(fā)展保駕護航。
(一)建立科學(xué)、民主的教育立法機制
教育立法是教育法制現代化建設的基礎。我國教育法律的制定是由起草小組成員起草，在有限的范圍內征求修改意見(jiàn)，最后由全國人民代表大會(huì )或其常務(wù)委員會(huì )審議通過(guò)，而教育法規和規章的制定則只是少數立法人員參與，既不召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì )，也很少征求修改意見(jiàn)，這種不太民主的做法必須改變。
1.要提高立法人員的法律素質(zhì)
法律法規草案是由立法人員起草的，立法人員的認識能力、思想水平、道德素質(zhì)和文化科學(xué)素養的高低直接影響著(zhù)立法的質(zhì)量。
首先，立法人員要有一定的政策水平。因為國家方針政策是教育立法的重要依據，立法人員應熟悉國家的方針政策，特別是國家有關(guān)教育改革和發(fā)展的大政方針，準確把握政策精神，使制定的法律草案盡可能體現國家對教育的要求，與國家的方針政策保持一致。
其次，立法人員應有較高的認識能力和知識素養。立法人員應當有寬厚的知識素養，能夠正確認識教育與政治、教育與經(jīng)濟、教育與社會(huì )、教育與人的發(fā)展的內在關(guān)系，準確把握教育發(fā)展的規律。
第三，立法人員必須要有一顆正直、誠實(shí)的良心，不屈從權貴，不出賣(mài)人格，嚴格按照教育發(fā)展的規律和公民的教育需求制定科學(xué)的教育法律規范。
第四，立法人員應有全局觀(guān)念和實(shí)事求是的態(tài)度。制定法律草案不能僅以發(fā)達地區為依據，也不能盲目趕超世界水平，不但要考慮不同地區實(shí)施法律規范的可行性，還要考慮國家和地方各級政府的承受能力。
2.制定民主的立法程序，廣泛聽(tīng)取立法意見(jiàn)和建議
立法過(guò)程民主是教育立法科學(xué)化的重要條件之一。人民群眾參與立法過(guò)程、分享決策機會(huì )是實(shí)現人民民主權利的重要途徑。黨的十五大報告指出:“要把改革和發(fā)展的重大決策同立法結合起來(lái)。逐步形成深人了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，提高決策水平和工作效率?！笔髨蟾孢M(jìn)一步強調要“擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”。立法過(guò)程民主化既是黨提出的要求，也是實(shí)現立法科學(xué)化的需要。要實(shí)現立法過(guò)程民主，必須從以下方面人手。
第一，要廣泛吸納各階層社會(huì )賢達參與法律起草工作。教育法律草案的起草是教育立法最關(guān)鍵的一步，不僅要組織法律專(zhuān)家主持起草，還要廣泛吸納各階層社會(huì )賢達參與，讓他們充分發(fā)表意見(jiàn)，這樣才能拓寬視野，博采眾長(cháng)，彌補法律專(zhuān)家視野的不足。
第二，要廣泛聽(tīng)取社會(huì )各階層人士對法律草案的意見(jiàn)和建議。法律草案起草完畢后，要在各大媒體上公布，公開(kāi)聽(tīng)取和吸納全體公民對法律草案的修改意見(jiàn)和建議，公民參與面越廣，越能反映立法民主，就越能實(shí)現立法科學(xué)化。
第三，應在更大范圍內通過(guò)法律。法律的審議通過(guò)，是立法的最終程序，一定要慎之又慎，參與面要廣。但是，一些行政法規和部門(mén)規章，很少征求修改意見(jiàn)，也不召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )，通過(guò)程序并不嚴密。這就導致一些部門(mén)法都有明顯的保護部門(mén)利益的傾向，或者各部門(mén)之間不協(xié)調，相互矛盾或職責權限交叉重疊，給實(shí)施帶來(lái)重重困難。
3.教育立法要代表最廣大人民的根本權益，充分體現人民的意志
立法的目的是為了維護社會(huì )正義，規范社會(huì )秩序，保障最廣大人民的合法權益?！吨腥A人民共和國立法法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》)第五條規定:“立法應當體現人民的意志，發(fā)揚社會(huì )主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！边@是教育立法要充分體現人民的意志的法律依據。必須形成“深人了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智”的教育立法機制，改變過(guò)去那種少數人閉門(mén)造車(chē)的立法方式。在教育立法過(guò)程中要廣泛聽(tīng)取人民的意見(jiàn)和要求，通過(guò)各種程序和形式，將人民分散的、零碎的愿望和要求轉變?yōu)榧械?、系統的意愿，擬訂法律初稿，形成法律草案，然后再到人民中去廣泛征求意見(jiàn)，吸收人民的修改意見(jiàn)后再提交立法機關(guān)審議通過(guò)，使人民的意愿上升為法律規范。
(二)依法清理、修改現行教育法律、法規和規章
我國現行的教育法律、法規和規章，絕大多數是在《立法法》(2000年頒布)、《行政許可法》(2003年頒布)、《行政法規制定程序條例》(2001年頒布)、《規章制定程序條例》(2001年頒布)、《法規規章備案條例》(2001年頒布)等實(shí)施前頒布的，還有一部分是在計劃經(jīng)濟時(shí)代制定實(shí)施的，隨著(zhù)社會(huì )向市場(chǎng)經(jīng)濟的轉型和依法治國綱領(lǐng)的實(shí)施，現行法律中有不少條款與《立法法》、《行政許可法》等法律、法規的規定相抵觸或已經(jīng)與社會(huì )發(fā)展和依法治國的要求不相適應，必須盡快依法清理和修改。
1.以《立法法》、((行政許可法》為依據，清理現行教育法律、法規和規章
如前所述，現行教育法律、法規和規章不僅本身存在瑕疵，隨著(zhù)時(shí)間的推移、社會(huì )的進(jìn)步和教育的發(fā)展，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟的進(jìn)一步深人和“依法治國”綱領(lǐng)的實(shí)施，現行教育法律、法規和規章中有許多規定與當前政策不一致甚至相抵觸。如《行政許可法》第十六條第四款規定:“法規、規章對實(shí)施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可;對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件?！痹读x務(wù)教育法》第十條規定:“國家對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費?！比欢?，《義務(wù)教育法實(shí)施細則》第十七條卻違反上位法《義務(wù)教育法》的規定，偷換“學(xué)費”、“雜費”概念，設定“實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)?？墒杖‰s費”行政許可，這明顯是“增設違反上位法的其他條件”的行為，現在《義務(wù)教育法》重新修訂了，再制定新《義務(wù)教育法實(shí)施細則》時(shí)一定要避免這種情況發(fā)生。在現行的地方性法規和規章中，違背《立法法》、《行政許可法》規定的現象隨處可見(jiàn)，必須嚴格清理，以維護教育法制的統一。
2.加緊修訂《學(xué)位條例》、《教師法》、《教育法》等法律
隨著(zhù)教育的發(fā)展和社會(huì )對教育需求的不斷變化，現行法律中許多條款與社會(huì )發(fā)展要求不相適應，急需修訂。如《教育法》第五條對教育方針的表述是:“教育必須為社會(huì )主義現代化建設服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動(dòng)相結合，培養德、智、體等方面全面發(fā)展的社會(huì )主義事業(yè)的建設者和接班人?！秉h的十六大報告提出了新的教育方針:“全面貫徹黨的教育方針，堅持教育為社會(huì )主義現代化建設服務(wù)，為人民服務(wù)，與生產(chǎn)勞動(dòng)和社會(huì )實(shí)踐相結合，培養德智體美全面發(fā)展的社會(huì )主義建設者和接班人?！奔从伞耙环?wù)”“一結合”發(fā)展成為“兩服務(wù)”“兩結合”，由“德智體”三育改為“德智體美”四育，變化是非常大的，教育方針是指引教育發(fā)展方向的旗幟，必須盡快修改《教育法》，將新的教育方針寫(xiě)人《教育法》。再如《教育法》第五十七條有關(guān)征收教育費附加、第五十九條有關(guān)集資辦學(xué)等規定，與新修訂的《義務(wù)教育法》和現行政策不符，必須修改。在《教育法》、《學(xué)位條例》、《教師法》等法律中，這種與當前政策不符的規定比較常見(jiàn)，應加緊修訂。
(三)加快制定“學(xué)校教育法”、“教育財政法”、“教育投入法”，建立科學(xué)、完善的教育法律體系，依法保障教育的優(yōu)先發(fā)展
黨的十六大提出要“加強立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成中國特色社會(huì )主義法律體系”。教育法是社會(huì )主義法律體系的重要組成部分，完善的教育法律體系是教育現代化的重要保證。但是，對保障教育發(fā)展至關(guān)重要的“學(xué)校教育法”、“教育財政法”、“教育投人法”至今尚未出臺。
1.要加緊制定“學(xué)校教育法”及其配套法規
學(xué)校教育是國民教育的主要形式，制定“學(xué)校教育法”(或“學(xué)校法”)及其配套法規是規范學(xué)校教育活動(dòng)，保障學(xué)校教育順利開(kāi)展的重要保證。日本“二戰”以后的經(jīng)濟騰飛與其教育的優(yōu)先和持續發(fā)展是分不開(kāi)的，而日本教育的發(fā)展又得益于其完善的教育法，特別是《學(xué)校教育法》及其配套法規。日本于1947年3月31日頒布了《教育基本法》，并于同一天頒布了《學(xué)校教育法》，日本文部省于1947年5月23日頒布了《學(xué)校教育法施行規則》，日本內閣于1953年10月31日頒布了《學(xué)校教育法施行令》，短短幾年日本就制定頒布了十余個(gè)與《學(xué)校教育法》配套的法規。使日本的各級各類(lèi)學(xué)校教育在完善的法律體系的保障下持續發(fā)展，全面提高了日本國民的素質(zhì)，有效地促進(jìn)了日本經(jīng)濟的發(fā)展。我國盡管在20世紀80年代初黨的十二大報告中就提出教育優(yōu)先發(fā)展和實(shí)現四個(gè)現代化的戰略，但一直沒(méi)有制定“學(xué)校教育法”及其配套法規，學(xué)校與學(xué)生、教師、家長(cháng)的權利義務(wù)沒(méi)有法律規范，學(xué)生傷害事故成為素質(zhì)教育實(shí)施的巨大障礙;學(xué)校教育的經(jīng)費投人和師資配備沒(méi)有法律保障，農村中小學(xué)教育仍在缺錢(qián)少人的困境中掙扎，長(cháng)此下去，2020年全面實(shí)現小康社會(huì )的宏偉目標如何實(shí)現？
2.盡快出臺“教育財政法”及其配套法規
教育是國家的公益事業(yè)，舉辦教育需要政府投人，但一直沒(méi)有出臺“教育財政法”及其配套法規，使教育法的原則規定無(wú)法落實(shí)，導致教育、特別是落后地區農村的教育發(fā)展嚴重滯后。日本在1947年3月31日《教育基本法》頒布的同一天頒布了《財政法》，1948年7月7日頒布了《地方財政法》，1948年7月ro日頒布了《市叮村立學(xué)校職員工資等負擔法》，1952年8月8日頒布了《義務(wù)教育費國庫負擔法》，隨后又頒布了《義務(wù)教育諸學(xué)校設施費國庫負擔法》等一系列規范政府財政投人的法規，使日本各級各類(lèi)學(xué)校教育在財政投人充裕的良好環(huán)境下持續健康發(fā)展，這值得我們認真借鑒。
3.加快“教育投入法”及其配套法規的立法步伐
《教育法》第五十三條規定了“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制”的教育投人原則，但“財政撥款為主”、“多種渠道籌措”怎樣落實(shí)，要靠“教育投人法”及其配套法規的立法來(lái)實(shí)現。必須立法明確“財政撥款為主”的投人比例;“多種渠道籌措”是哪些渠道;社會(huì )團體、公民個(gè)人投資教育有哪些優(yōu)惠;財產(chǎn)權怎樣確定、如何保障;回報率最高是多少;等等。新《義務(wù)教育法》第四十四條規定:“義務(wù)教育經(jīng)費投人實(shí)行國務(wù)院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實(shí)的體制。農村義務(wù)教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據國務(wù)院的規定分項目、按比例分擔?！眹鴦?wù)院應盡快制定新的《義務(wù)教育法》實(shí)施細則，明確落實(shí)各級政府的經(jīng)費的具體分擔比例。如日本的《義務(wù)教育費國庫負擔法》第二條規定:對義務(wù)教育諸學(xué)校所需經(jīng)費，國庫“負擔其實(shí)際支出的二分之一”，十分明確具體。
科學(xué)、完善的教育法律體系是教育可持續發(fā)展的前提和保證，只有先“治法”，實(shí)現教育法制的現代化，才可能實(shí)現教育現代化。
