近來(lái)，關(guān)于保障性住房的不利消息不斷。在政府投入了巨大的公共資源之后，各地保障房不僅在質(zhì)量上難如人意，在分配上亦未流向最需要的人群。人們不禁要問(wèn)，保障性住房到底怎么了？

從目前情況來(lái)看，即使中央不斷施加壓力，相當部分地區實(shí)際上依然非常缺乏大規模建設保障性住房的積極性，尤其是沒(méi)有積極性去為那些真正需要住房的外來(lái)農民工家庭、以及非本地戶(hù)籍的大專(zhuān)畢業(yè)生提供保障性住房。

道理很簡(jiǎn)單，在地方財政壟斷、過(guò)少供給商住用地、地方財政高度依賴(lài)商住用地出讓金搞城市基礎設施和工業(yè)開(kāi)發(fā)區的情況下，要求地方政府大規模提供保障性住房確實(shí)有點(diǎn)勉為其難。一旦開(kāi)始大規模供地以進(jìn)行保障性住房建設，地方政府不僅商、住用地出讓金收入會(huì )顯著(zhù)下降，而且還需要直接增加建房和維護支出。因此，不少地方政府，尤其是那些房?jì)r(jià)高、外來(lái)人口流入較多的地方政府，缺乏積極性就不足為奇。即使短期內陸方迫于中央壓力會(huì )做出一些動(dòng)作，但如果要求地方長(cháng)期這樣做，除非中央愿意大規模增加轉移支付，否則很容易出現的情況，就是“中央請客，地方買(mǎi)單”，最后難以實(shí)施。由于并非所有地方都有足夠財政實(shí)力和融資能力，就出現了河北石家莊沒(méi)收住宅用房作為保障性住房，以及部分地方以企業(yè)員工宿舍“充數”保障房，甚至把職工宿舍、教師宿舍，動(dòng)遷安置房都為保障房來(lái)湊數的情況。

更重要的是，即使能夠建起廣覆蓋的保障性住房，這套體系能夠有效運作嗎？從世界各國經(jīng)驗看，早期公租房供給少的時(shí)候政府發(fā)揮主導作用；后期公租房管理運營(yíng)負擔加重，很多政府開(kāi)始逐漸退出；更多的是政府通過(guò)激勵政策發(fā)揮杠桿作用，讓私營(yíng)機構建設、提供、管理公租房，政府僅負責監督及準入的管理。實(shí)際上，世界上廣覆蓋的保障性住房體系案例并不多，即使是被認為比較成功的香港，大規模公屋體系建設也因其對房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的破壞、商品房?jì)r(jià)格過(guò)高、政府被地產(chǎn)商俘獲而屢遭詬病。此外，各種保障性住房，尤其是廉租房、公租房后期管理和監督問(wèn)題，目前并沒(méi)有得到有效解決。在此基礎上就推進(jìn)大規模保障性住房建設，出現各種問(wèn)題就在所難免了。

2002年以來(lái)中國的房?jì)r(jià)一路上漲，一個(gè)主要原因就是住宅用地被人為地過(guò)少供給。而住宅用地被過(guò)少供給的關(guān)鍵，是在目前土地制度下，地方政府作為中國城市土地市場(chǎng)的壟斷供給者，壟斷供給者必然過(guò)少供給住宅用地來(lái)獲得最高壟斷利潤；從經(jīng)濟學(xué)上講，住宅業(yè)提供的是屬于“非貿易品”的服務(wù)。由于服務(wù)提供商（房地產(chǎn)商）必須在本地提供住房來(lái)銷(xiāo)售給本地人群，地方政府就可以利用其對本地商、住用地一級市場(chǎng)壟斷的權力，構建一個(gè)住宅用地的“局域性賣(mài)方市場(chǎng)”，這也就是為什么我們看到各地地方政府總是通過(guò)設立“土地儲備中心”來(lái)控制商、住用地的供地規模，并同時(shí)以“招、拍、掛”方式高價(jià)出讓住宅用地的原因。

與住宅業(yè)供地過(guò)少相反，中國工業(yè)用地供給卻過(guò)多。大多數國家城市化過(guò)程中工業(yè)用地只占新增用地10-20%，城市新增的大部分土地被用于老百姓居住與城市公益事業(yè)建設。與此形成鮮明對比，雖然中國城市空間擴張速度很快，但大約一半以上土地被用于搞工業(yè)開(kāi)發(fā)區。于是我們自然會(huì )觀(guān)察到，與商住用地過(guò)少供給，形成“局域性賣(mài)方市場(chǎng)”不同，工業(yè)用地由于各地投資競爭而形成“全國性買(mǎi)方市場(chǎng)”，結果是過(guò)多供給，價(jià)格奇低，工業(yè)園區過(guò)度擴張，用地浪費情況。

因此，要解決目前房?jì)r(jià)畸高的問(wèn)題，增加保障性住房和抑制房地產(chǎn)投機雖然有一定必要性，但遠遠不夠，甚至不應該是主要調控措施。在房?jì)r(jià)這么高的情況下，地方政府不僅沒(méi)有積極性去大幅增加保障性住房（因為要求被保障的人會(huì )更多），而且也會(huì )帶來(lái)以前經(jīng)濟適用房銷(xiāo)售中的各種不公平，甚至破壞房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康運行。而抑制房地產(chǎn)投機，通過(guò)房貸政策等系列宏觀(guān)調控措施即使短期能奏效，也最多只能治標，而難以治本。從根本上講，需要消除導致房地產(chǎn)泡沫形成的條件，就不僅必須要改變地方政府壟斷、高價(jià)供應商、住用地的局面，也要徹底改變因工業(yè)招商引資競爭而帶來(lái)的產(chǎn)能過(guò)剩、貿易順差和流動(dòng)性過(guò)剩。而要實(shí)現上述改變，必須要進(jìn)行土地制度和配套財稅制度改革。

住房保障體制與以政府為主導的保障性住房建設兩個(gè)概念不能等同，政府建設的可支付住房與住房可支付性問(wèn)題也不能等同?？紤]到未來(lái)中國將有4-5億農村人口向城市進(jìn)行永久性遷移，在這個(gè)過(guò)程中需要為這些流動(dòng)人口及其家庭提供1.5億到2億套基本體面的可支付住房。但目前由政府主導融資、建設、分配與管理的住房保障體制，難以完全實(shí)現上述目標。

 (作者為中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，文章原標題《保障性住房還是住房保障？》，略有刪節)