南京市事業(yè)單位分類(lèi)改革情況
事業(yè)單位改革是繼國有企業(yè)改革之后，我國經(jīng)濟社會(huì )領(lǐng)域中又一個(gè)重要改革，對建立和完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制起著(zhù)十分關(guān)鍵的作用。自黨的十六大以來(lái)，尤其是黨的十六屆五中全會(huì )將事業(yè)單位改革納入到行政管理體制改革的范疇，明確提出“分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革”的指導意見(jiàn)，事業(yè)單位改革才真正提到重要的議程上來(lái)，引起了社會(huì )各界的關(guān)注。
一、事業(yè)單位改革的總體情況
我市現有市屬事業(yè)單位614家，廣泛分布于我市科、教、文、衛、體等各項社會(huì )事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。我市的事業(yè)單位改革可以追溯到80年代：1986年從我市被列為全國科教體制改革的試點(diǎn)城市，就開(kāi)始對所屬的機構進(jìn)行了人事、分配、內部管理三項制度改革，較好促進(jìn)了科技成果向現實(shí)生產(chǎn)力的轉化。1998年我市又著(zhù)手對經(jīng)濟鑒證類(lèi)的事業(yè)單位進(jìn)行脫鉤改制，從體制上保證了中介機構依法、獨立、公正的發(fā)揮作用。2001我市大力推進(jìn)“三醫聯(lián)動(dòng)”（醫療衛生、醫療保險、藥品流通）改革，探索從根本上解決老百姓 “看病難”、“看病貴”的問(wèn)題。近幾年來(lái)，市委、市政府一直高度重視事業(yè)單位的改革與發(fā)展工作，積極探索和研究新的事業(yè)單位管理體制和運行機制，改革的工作思路不斷明晰，工作措施不斷完善，改革的領(lǐng)域也不斷地擴大，并取得了顯著(zhù)成效。
一是行政執法體制改革邁出了堅實(shí)的一步。經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門(mén)批準，2002年9月我市開(kāi)始實(shí)行城市管理相對集中行政處罰權的改革，依據《行政許可法》，成立了南京市城市管理行政執法局，將市容、市政、園林、規劃、工商、公安等6個(gè)部門(mén)的部分處罰職能相對集中，推進(jìn)單一行政執法體制向綜合執法體制轉變，進(jìn)一步提高了執法水平和執法效率。
二是社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行了積極有效地探索。科技方面：全市“產(chǎn)、學(xué)、研”一體化、緊密化進(jìn)程不斷加快，應用開(kāi)發(fā)性的科研機構改制工作已經(jīng)結束，科技創(chuàng )新體制建設取得了可喜成績(jì)，建立各類(lèi)科技企業(yè)孵化器、大學(xué)科技園23家，在孵企業(yè)1600家。教育方面：初步探索了教育投融資體制改革，鼓勵和支持民辦教育發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)辦學(xué)多元化。衛生方面：按照“上移、下沉、轉行、改制”的改革思路，組建了鼓樓醫院集團，積極推行藥房托管試點(diǎn)，全市二級醫院全部實(shí)行藥房托管，9家三級醫院也開(kāi)始進(jìn)行藥房托管。文化宣傳方面：分別組建了以授權經(jīng)營(yíng)為主要特點(diǎn)的報業(yè)集團和廣電集團。文化系統還通過(guò)招商、出讓冠名權等方式，吸納社會(huì )資本做大做強文化產(chǎn)業(yè)，先后推出9家文化單位，改革舉措創(chuàng )全國之先。
三是社會(huì )公益類(lèi)的事業(yè)單位改革工作開(kāi)始啟動(dòng)。①市政養護事業(yè)單位的改革工作正在積極推進(jìn)。目前市、區兩級31家市政養護事業(yè)單位已有12家完成改制任務(wù)，改制涉及職工7000余人，資產(chǎn)8億多元。市區兩級都組建了市政設施綜合養護管理機構，承擔起市政設施綜合管理工作，管理和養護體制已徹底分離。②水利工程管理體制改革工作已全部完成。全市43家水管單位按照省市有關(guān)水利工程管理體制改革的要求，完成了定性定編、經(jīng)費測算、管養分開(kāi)和內部改革工作，通過(guò)改革，理順了體制，明晰了職能，激活了內部機制，初步建立了與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相適應新的水利管理體制。
四是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位改革取得了階段性成果。2003年我市重點(diǎn)推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位改革，納入改制范圍的146家生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位目前已全面完成改制工作。此次改制共涉及改制職工近2萬(wàn)人。這是真正觸及事業(yè)單位產(chǎn)權和事業(yè)單位職工身份的改革，是我市對事業(yè)單位真正意義上的“傷筋動(dòng)骨”的改革，也是歷史上力度最大、涉及范圍最廣的一次。
二、市屬經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改革的基本情況和主要做法
1、基本情況
我市經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改革是與新一輪國有企業(yè)改革同步進(jìn)行的，在推進(jìn)改革中我市始終堅持“兩個(gè)戰略”，“三個(gè)確?！钡闹笇枷?，即：堅持實(shí)施國有資本有序進(jìn)退戰略和堅持實(shí)施投資主體多元化戰略，確保南京經(jīng)濟可持續發(fā)展，確保國有資產(chǎn)保值增值，確保職工合法權益得到保障。改革的基本目標是改制轉企，實(shí)現“五個(gè)到位”：整體改制一步到位，國有資本調整到位，職工身份轉換到位，社會(huì )保險落實(shí)到位，債權債務(wù)處理到位。通過(guò)改革，真正使其成為自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的法人實(shí)體和市場(chǎng)競爭主體。通過(guò)三年多的努力，列入改制名單的146家經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位全部完成改制任務(wù)，其中直接注銷(xiāo)40家，實(shí)行關(guān)閉26家，改制轉企80家。實(shí)現產(chǎn)權轉讓收入2.37億元。此次改制共涉及在職職工近萬(wàn)人，已退休職工5800余人（含提前退休職工2600人）。
2、主要做法
在改革實(shí)踐中，我市堅決按照中央和省委、省政府有關(guān)事業(yè)單位改革的部署和政策，結合南京實(shí)際情況，不斷探索、不斷規范、不斷完善。
一是制定完善政策，強化改制指導。市政府先后出臺了50多個(gè)規范性文件，如寧政發(fā)[2002]296號《南京市市屬經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改制轉企試行意見(jiàn)》、寧政辦發(fā)[2003]73號《南京市市屬經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改制轉企實(shí)施辦法》、及寧國資辦[2003]32號文、寧國土資[2003]297號和寧勞社就[2003]20號文等等，重點(diǎn)加強對改制單位的財產(chǎn)清查、審計評估、離任審計、資產(chǎn)處置、職工安置、債權債務(wù)處理等方面的工作，規范審批程序、操作步驟和產(chǎn)權交易行為。逐步形成了一套相對完整的規范經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改制的政策體系。
二是嚴格操作程序堅持規范運作。在改制過(guò)程中，我們重點(diǎn)嚴把五關(guān)：嚴把方案制定和審批關(guān)。明確規定改制方案必須經(jīng)職代會(huì )或職工大會(huì )審議，職工安置方案必須經(jīng)職代會(huì )或職工大會(huì )審議通過(guò)，所有改制方案都要由市國資、勞動(dòng)、人事、財政等多個(gè)綜合部門(mén)集體審核把關(guān)。對總資產(chǎn)超3億元的單位，改制預案還要經(jīng)市經(jīng)濟體制改革領(lǐng)導小組論證審定，并報市長(cháng)辦公會(huì )審批。嚴把資產(chǎn)審計評估關(guān)。針對改制事業(yè)單位審計評估的特殊性和出現的新情況、新問(wèn)題，我市明確規定改制單位的評估與審計由授權經(jīng)營(yíng)主體或主管部門(mén)聘請具有資質(zhì)的中介機構進(jìn)行，評估與審計原則上不得由同一家中介機構進(jìn)行，其評估結果必須進(jìn)行內部公示，接受職工監督。對改制單位的有無(wú)無(wú)形資產(chǎn)，由中介機構獨立發(fā)表意見(jiàn)，并在評估報告中予以確認。對資產(chǎn)規模超億元的項目，還要經(jīng)過(guò)專(zhuān)家會(huì )審。嚴把不良資產(chǎn)核銷(xiāo)關(guān)。對改制中清查出的不良資產(chǎn)，均由單位行政、紀檢、財務(wù)、技術(shù)等相關(guān)負責人簽字認定，承擔相應責任；中介機構應對改制單位申報的不良資產(chǎn)出具專(zhuān)項審核報告，發(fā)表審計意見(jiàn)；核銷(xiāo)資產(chǎn)一律進(jìn)行內部公示；主管部門(mén)和產(chǎn)權單位領(lǐng)導班子對不良資產(chǎn)核銷(xiāo)形成集體決議；核銷(xiāo)的不良資產(chǎn)實(shí)行帳銷(xiāo)案存，區別情況，分類(lèi)管理，處置收入收為國有。嚴把產(chǎn)權交易關(guān)。為規范全市產(chǎn)權交易行為，我市對產(chǎn)權交易的方式和程序、信息披露的內容、時(shí)間和期限、付款方式和期限、產(chǎn)權交割程序等均做了相應具體的規定。明確本市國有資產(chǎn)產(chǎn)權交易必須在南京產(chǎn)權交易中心進(jìn)行；產(chǎn)權交易信息采用實(shí)名制發(fā)布；選擇受讓方采取集體評審，綜合評定以及產(chǎn)權交易中心參與評審并獨立發(fā)表意見(jiàn)的方式。通過(guò)一系列措施，保證了國有產(chǎn)權轉讓全面進(jìn)場(chǎng)、公開(kāi)交易、規范操作、有序流轉。嚴把監督驗收關(guān)。我市專(zhuān)門(mén)成立了檢查監督機構，市紀檢監察部門(mén)全過(guò)程介入，對改制工作進(jìn)行全面監督，發(fā)現問(wèn)題，嚴肅查處。對改制后的企業(yè)及時(shí)組織檢查驗收，做到“五查”、“五看”：一查規范運作情況，看改制程序是否合規；二查資產(chǎn)處置情況，看國有資產(chǎn)是否流失；三查資本金到位情況，看資本來(lái)源是否合法；四查企業(yè)職工分流安置方案執行情況，看是否符合相關(guān)政策規定；五查債權債務(wù)接轉情況，看企業(yè)債權債務(wù)是否落實(shí)。通過(guò)監督驗收，進(jìn)一步鞏固了改革成果，保證了企業(yè)健康、穩定發(fā)展。
三是以人為本，切實(shí)維護職工的合法權益。在事業(yè)單位改制轉企中，對老人采取了一些特殊的政策。明確改制前已經(jīng)退休的人員，其退休費的標準不變。對2002年12月31日前工作年限滿(mǎn)30年，或男年滿(mǎn)55周歲、女年滿(mǎn)50周歲，且工作年限滿(mǎn)20的人員，可辦理離崗退養或提前退休，較好地保護了這部分老人的利益。對年齡偏大、連續工齡滿(mǎn)25年不滿(mǎn)30年的職工由改制后的新企業(yè)進(jìn)行托管起來(lái)，不得解除勞動(dòng)關(guān)系。對再就業(yè)有困難的特殊職工，要由改制后的新企業(yè)按政策規定妥善安置。對自愿解除勞動(dòng)關(guān)系的職工和勞動(dòng)合同到期不再重新簽訂勞動(dòng)合同的職工，其安置費或經(jīng)濟補償金要以現金支付，并清償所欠的工資、醫療費等。對重新簽訂勞動(dòng)合同的，除職工本人要求簽訂三年以下期限的，勞動(dòng)合同期限不得少于三年。改制事業(yè)單位職工優(yōu)先進(jìn)醫保統籌。通過(guò)這些措施，切實(shí)依法維護了職工的切身利益。
三、事業(yè)單位改革的初步成效和基本估價(jià)
近幾年來(lái)我市事業(yè)單位改革，尤其是市屬經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位的改革，從總體上看，改革的方向是正確的，操作是規范的，改革的總體效果也是好的，實(shí)現了多方共贏(yíng)。一是一批定位不準的事業(yè)單位，通過(guò)產(chǎn)權制度改革，從原有的事業(yè)體制退出，有利于這些單位在新體制、新機制下取得更好的發(fā)展。二是通過(guò)國有資本的有序退出，資本結構得到進(jìn)一步優(yōu)化。同時(shí)，改制單位以現有的存量資產(chǎn)吸引、帶動(dòng)了更多各類(lèi)外來(lái)的資本和資源，形成了多元化市場(chǎng)主體的競爭格局，壯大了改制后企業(yè)的資本實(shí)力，為改制后企業(yè)的發(fā)展提供了新的機遇和環(huán)境。。三是經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位實(shí)施產(chǎn)權制度改革，使原事業(yè)單位的勞動(dòng)人事關(guān)系真正得到徹底轉換，理順了職工的勞動(dòng)關(guān)系，打破了傳統意義上的“人事管理體制”，“職工能進(jìn)能出，收入能高能低”的市場(chǎng)化用工制度和分配制度基本確立,增強了單位的活力。四是社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域的公益性事業(yè)單位通過(guò)改革，創(chuàng )新了管理體制，激活了內部機制，廣大職工的凝聚力和工作責任心得到了明顯增強，工作水平和工作效能都有了明顯提高，進(jìn)一步促進(jìn)了各項社會(huì )事業(yè)又好又快的發(fā)展。
實(shí)踐證明一大批市屬經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位通過(guò)改制轉企，成為社會(huì )化、市場(chǎng)化的獨立法人以后，激發(fā)出強大的發(fā)展動(dòng)力。南京市城鎮開(kāi)發(fā)總公司改制后，通過(guò)成功引進(jìn)戰略投資者上海綠地集團，及時(shí)調整經(jīng)營(yíng)戰略，貫徹新的經(jīng)營(yíng)理念，目前已進(jìn)入中國房地產(chǎn)企業(yè)200強，04年至06年上繳稅收2.5億元。南京云錦研究所改制后自身發(fā)展動(dòng)力增強，制定了振興云錦的規劃，云錦手工織造工藝正在申報世界非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，2006年云錦研究所被國家商務(wù)部認定為首批“中華老字號”企業(yè)，云錦已成為當今南京的一張亮麗“名片”。一大批公益性事業(yè)單位通過(guò)整合資源、理順體制、內部改革，煥發(fā)出了生機和活力，有助于政事分開(kāi)，實(shí)現資源的優(yōu)化配置；有助于人才的合理流動(dòng)，實(shí)現單位用人，社會(huì )管人；有助于完善財政投入機制，變“以錢(qián)養人”，為“以錢(qián)辦事”，進(jìn)一步提高了財政經(jīng)費的使用效益。隨著(zhù)我市經(jīng)濟體制改革的不斷深化和各項制度的進(jìn)一步完善，我市事業(yè)單位改革的效應將會(huì )進(jìn)一步顯現。
（南京市發(fā)展改革委供稿）
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