一、農村土地綜合整治的基本內涵
（一）什么是土地整理?！锻恋毓芾矸ā返谒氖粭l規定：“國家鼓勵土地整理?？h、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境?！蓖恋卣硎菂^（市）縣政府的職責，也是國土部門(mén)的一項業(yè)務(wù)工作，通過(guò)土地整理，一方面整理新增耕地的面積可作為占補平衡指標，依法用于建設占用耕地的占補平衡使用；另一方面通過(guò)工程技術(shù)手段，改善農業(yè)生產(chǎn)條件，提高耕地質(zhì)量，促進(jìn)農民增收。我區開(kāi)展的黃土鎮長(cháng)伍、洪安鎮高坎村、紅光村、童子堰村土地整理項目就是以“土地整理”為主要載體的工作試點(diǎn)。
（二）什么是城鄉建設用地增減掛鉤。它是國土資源部給予成都開(kāi)展統籌城鄉綜改試驗區的重要的土地政策支持，指依據土地利用總體規劃，將若干擬整
理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區，通過(guò)拆舊建新和土地整理復墾等措施，在保證項目區各類(lèi)土地面積平衡基礎上，最終實(shí)現增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的工作。城鄉建設用地增減掛鉤按照審批機關(guān)不同，分為掛鉤項目和拆院并院項目，按建新地域不同分為區內掛鉤和災后重建異地掛鉤。他們之間的具體不同點(diǎn)我在后面還要具體講解。我區開(kāi)展的萬(wàn)興鄉大蘭村生態(tài)移民就是以“增減掛鉤”為主要載體的工作試點(diǎn)。
（三）什么是土地綜合整治。成都市于2008年提出并得到省國土資源廳的同意，按照“統一立項、統一管理、統一驗收”的原則，將土地整理和增減掛鉤兩類(lèi)項目結合起來(lái)，整體推動(dòng)，推廣見(jiàn)效，搞土地綜合整治，切實(shí)發(fā)揮綜合效益。
（四）三類(lèi)項目特點(diǎn)。土地整理項目側重于對農用地和未利用地的整理和開(kāi)發(fā)，資金來(lái)源于城市建設占用耕地收取的耕地開(kāi)墾費，新增耕地成本在1.8萬(wàn)元/畝左右。在我區以前未開(kāi)展土地整理項目前，需向市國土資源局按2.5萬(wàn)元/畝購買(mǎi)，若我區自行開(kāi)展實(shí)施將為區政府節約0.7萬(wàn)元/畝。掛鉤項目側重于對農村集體建設用地整理復墾，資金來(lái)源于土地出讓收益的返還，需對農戶(hù)進(jìn)行搬遷安置、基礎設施配套和公共服務(wù)體系配套，資金投入量大，按照我區的現行有關(guān)政策，產(chǎn)生可用于開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)性建新用地成本達100萬(wàn)元/畝左右，投入成本較高。土地綜合整治項目側重于變單一為綜合，統籌實(shí)施，將整治工作由國土部門(mén)的一項簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)工作提升作為了推動(dòng)城鄉統籌發(fā)展、建設新農村的一個(gè)重要平臺。
二、全面實(shí)施農村土地綜合整治的相關(guān)背景
2004年起，成都市即開(kāi)展了土地整理和拆院并院試點(diǎn)工作，我區一直以來(lái)實(shí)施較為緩慢，去年6月，國土資源部、省政府在成都召開(kāi)城鄉統籌土地管理制度改革現場(chǎng)研討會(huì )，與會(huì )代表實(shí)地考察了16個(gè)項目區，對項目實(shí)施后農村的巨大變化給予肯定，要求成都市進(jìn)一步探索實(shí)踐，形成制度化成果予以推廣，將土地整治與城鄉建設用地增減掛鉤相結合，更大力度、更大規模地開(kāi)展農村土地整治。去年7月20日，市委常委會(huì )議專(zhuān)題對農村土地綜合整治工作進(jìn)行了研究部署。
近期，按照全市的要求，我區已成立了龍泉驛區土地綜合整治和農房建設工作領(lǐng)導小組，由市長(cháng)助理、區委書(shū)記陳爭鳴親自擔任組長(cháng)、區長(cháng)廖仁松擔任常務(wù)副組長(cháng)，級別之高，為土地整治工作前所未有。下設辦公室，全面負責農村土地綜合整臺和農房建設的統籌、推進(jìn)、協(xié)調和督查等相關(guān)工作。相關(guān)工作機構和工作要求將在近期也將發(fā)生變化。下面，我重點(diǎn)就全區全面開(kāi)展農村土地綜合整治和農房建設工作的最新具體要求和相關(guān)政策向大家作介紹。
三、全面開(kāi)展農村土地綜合整治的主要精神和政策要求
（一）開(kāi)展土地綜合整治的條件。
省、市在土地綜合整治項目審查時(shí)有嚴格的審查程序，對土地出地率、經(jīng)濟效益分析、資金籌措來(lái)源有明確的規定，這些都必須建立在合理的可行性分析基礎上，達不到標準和要求的不予立項批準。
1、建設用地整理中農戶(hù)要自愿同意開(kāi)展搬遷。
2、整理區域應具備整理的潛力，農地整理中田土坎、農村道路、未利用地占整理區耕地面積原則上控制在8—10%。
3、產(chǎn)生的增減掛鉤指標平移使用產(chǎn)生的土地收益應與實(shí)際投入成本資金相平衡，若收益低于實(shí)際投入成本，政府須對差異資金的來(lái)源方式進(jìn)行合理的說(shuō)明和承諾。
（二）明確農村集體經(jīng)濟組織的項目主體地位。
農村土地綜合整治要始終把農民利益放在首位，農民滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、擁護不擁護，受惠不受惠是衡量此項工作的根本標準。要轉變觀(guān)念，確立農村集體經(jīng)濟組織的項目主體地位，避免出現“代民作主”，“好心不能辦好事”的情況發(fā)生。
1、維護農戶(hù)的知情權。區、鎮（鄉）必須加強宣傳，將土地綜合整治和農房建設項目總體規劃、補償標準、立項等有關(guān)事項，通過(guò)多種途徑，經(jīng)常廣泛宣傳，讓農戶(hù)知曉這件事做什么，有多大意義，能得到多大實(shí)惠，切實(shí)做到政策交底、方案清晰，群眾贊同，通過(guò)對試點(diǎn)工作的典型示范，不斷提高群眾對此項工作的認知度和接納力，充分發(fā)動(dòng)群眾，變被動(dòng)參與為主動(dòng)參與，發(fā)揮其主觀(guān)積極性和主動(dòng)性。
2、加強項目實(shí)施的監管權。一切由農民自己來(lái)決定，并不是放認不管，要強化規范操作程序，完善相應的制度手續，項目區涉及村應成立村民議事機構，對農民集中區的選址、規劃設計、土地權屬調整等重大問(wèn)題要集體議定，農戶(hù)自愿申請，權責清楚，建立和完善批準、核查制度。把握農村土地綜合整治的實(shí)質(zhì)是在確保耕地不減少，建設用地不增加，質(zhì)量不降低的的前提下開(kāi)展的，否則就違背了工作的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。
3、保障農村持續增長(cháng)的發(fā)展權。農民搬遷后，農村土地怎么辦？在進(jìn)行大規模產(chǎn)業(yè)化流轉發(fā)展現代農業(yè)的同時(shí)，可否因地制宜根據規劃保留一定的集體建設用地指標，作為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的后繼力量，用于產(chǎn)業(yè)配套使用。不能為了短期利益，把農村整理出來(lái)的建設用地掛鉤指標全部拿走，根據市上要求應按不低于總掛鉤面積5%進(jìn)行預留，預留怎么個(gè)預留法，是就近預留，還是通過(guò)級差地租，預留到更能發(fā)揮土地效益的區域，都應該由農戶(hù)自行討論決定。
4、明確土地的歸屬權。這是農村產(chǎn)權制度改革的切實(shí)需要，做到“歸屬清晰、權責明確、還權賦能”。項目完成后，要及時(shí)進(jìn)行確權、變更和登記，依法辦理相應的權利證書(shū)、發(fā)放耕地保護基金，土地權屬調整方案未經(jīng)群眾同意，項目不得開(kāi)工建設，土地權屬調整未完成，項目不予驗收。鎮鄉人民政府要指導土地權屬調整工作，特別是對農民集中居住區占用跨鄉、跨村土地的，最好是參照征地標準一次性補償方式解決，要充分發(fā)揮村民議事機構的作用，對權屬調整全過(guò)程認真履行法律程序，簽訂相關(guān)協(xié)議書(shū)，做實(shí)工作。
（三）項目的立項和驗收方面的政策。
集體經(jīng)濟組織是項目的主體，但這項工作的組織者是區政府，具體項目的立項、申報、驗收由國土部門(mén)牽頭開(kāi)展，依據的文件較多，有國土資源部的《城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》、省國土資源廳的《四川省農村土地綜合整治“金土地工程”項目管理暫行辦法》、市國土資源局的《拆院并院工作實(shí)施細則》，項目必須依法批準立項后，才具有法律效力，才能依法組織實(shí)施建設。具體要把握以下五個(gè)方面：
1、符合土地利用總體規劃和土地綜合整治專(zhuān)項規劃。農村土地綜合整治必須堅持規劃先行。我區計劃用5-6年時(shí)間全面完成土地綜合整治工作，已結合全區的土地資源狀況開(kāi)展了專(zhuān)項調查工作部署，對農用地、建設用地和未利用地的整治規模、新增耕地面積、節約建設用地面積等情況進(jìn)行了掌握，下一步將合理安排土地綜合整治的規模、布局，充分考慮農村生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各類(lèi)用地，充分征求鎮、村、組、農戶(hù)意見(jiàn)，統籌實(shí)施田、水、路、林、村建設.。未納入土地利用總體規劃和土地綜合整治專(zhuān)項規劃的區域不得開(kāi)展土地綜合整治。
2、嚴格申報立項程序。農村集體經(jīng)濟組織提出申報整治項目，經(jīng)鎮（鄉）人民政府審核同意后，向區國土資源局申請立項，區國土資源局確認項目，組織專(zhuān)業(yè)單位編制項目實(shí)施規劃，報市農村土地綜合整治和農房建設工作領(lǐng)導小組辦公室審核后，轉報有批準權的機關(guān)立項審批。這里需要說(shuō)明一下，土地綜合整治項目的立項審批權在省國土資源廳，拆院并院項目立項審批權在市人民政府。項目應當優(yōu)先選擇在農民積極性高、條件成熟、整理潛力較大、有產(chǎn)業(yè)支撐的區域開(kāi)展，原則上以整村為基本單位。項目立項審批后，可先行實(shí)施農民集中居住區建設，未經(jīng)立項就動(dòng)工，屬于違法用地，這點(diǎn)務(wù)必請大家高度注意。
3、把握項目實(shí)施的具體要求。土地綜合整治項目應把握“統一立項、統一管理、統一驗收”，對于已經(jīng)批準立項尚未動(dòng)工建設的土地整理項目和掛鉤項目可以同時(shí)實(shí)施，只有建設用地整理立項，農用地土地整理達不到立項要求的，可以實(shí)施；先行進(jìn)行了建設用地增減掛鉤整理，補充農用地土地整理的，可以實(shí)施；只有農用地土地整理，沒(méi)有建設用地增減掛鉤整理，不予立項，不得實(shí)施。
4、吃透“掛鉤”和“拆院并院”政策。掛鉤項目由省國土資源廳審批，項目建新區可以跨鄉鎮，報征為國有土地后可以根據城市規劃用途作為經(jīng)營(yíng)性用地上市交易，拆院并院項目由市人民政府審批，項目建新區不得跨鄉鎮，保留集體建設用地性質(zhì)，不能征收為國有建設用地，禁止從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。
5、嚴格執行先復墾再建新的原則。項目實(shí)施過(guò)程中，農房搬遷后的原宅基地和其他集體建設用地必須拆除并復墾，復耕的土地必須達到農業(yè)部門(mén)關(guān)于耕地土壤肥力、土層厚度、排灌能力的質(zhì)量和驗收要求，必須依照項目申報前的土地權屬方案及時(shí)進(jìn)行確權、登記、發(fā)證，及時(shí)發(fā)放耕地基金，必須堅持農地農用要求，不得違規搞建設。若發(fā)現違反規定使用農村土地綜合整治項目復耕土地搞建設的情況，將暫停該鎮鄉開(kāi)展土地綜合整治項目，從重、從嚴處理，既要處理事，還要處理人。
（四）掛鉤指標和占補平衡指標取得、交易和使用。
1、指標是什么。整理農村集體建設用地并復墾為耕地，在扣除農民集中居住區占地和預留發(fā)展用地后節約的建設用地，作為掛鉤指標；整理農用地和未利用地增加的耕地，作為占補平衡指標，指標的實(shí)質(zhì)是一個(gè)規模的概念，復耕后的土地仍然由原集體經(jīng)濟組織和農民群眾的土地，土地并沒(méi)有拿走。
2、指標是誰(shuí)的。指標是集體經(jīng)濟組織的。如果集體經(jīng)濟組織引入社會(huì )資金來(lái)實(shí)施，可以約定，指標交給投資主體。
3、指標的交易。整治項目掛鉤指標和占補平衡指標可以進(jìn)入成都市農村產(chǎn)權交易所公開(kāi)交易，指標交易由市、區兩級政府的土地儲備中心和政府平臺公司作為競爭主體。在市場(chǎng)發(fā)育成熟后，再實(shí)現完全市場(chǎng)化。當占補平衡指標成交價(jià)低于2.5萬(wàn)元/畝，掛鉤指標成交價(jià)低于12萬(wàn)元/畝時(shí)，由成都市土地儲備中心進(jìn)行保底收購。
4、指標怎么用。市區兩級土地儲備中心和政府平臺公司競得的占補平衡指標，可用于當地政府建設用地占用耕地的補充使用；競得的掛鉤指標，可由當地政府安排在符合土地利用總體規劃和城鄉總體規劃的區域使用，掛鉤指標落地區域，作為整治項目建新地塊，與原整治區域整理復墾建設用地共同組成整治區的拆舊區和建新區。指標雖然已交易，但必須等到項目實(shí)施復墾完成，經(jīng)有權批準機關(guān)驗收合格后才能使用。
5、指標的統籌和預留。為保證“世界現代田園城市”功能區建設，所有整治項目掛鉤指標的30%，由市上統籌，按成都市產(chǎn)業(yè)功能區規劃有償統籌配置使用，具體到我區就是作為汽車(chē)產(chǎn)業(yè)功能區用地。整治項目掛鉤指標的5%，依據我區城鄉規劃要求，預留給農村集體經(jīng)濟組織，用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。
6、指標的管理要求。一是調控的管理，市國土資源局為確保農村土地綜合整治和農房建設工作有序開(kāi)展，將根據農村土地綜合整治規劃、年度計劃、土地市場(chǎng)情況、合理確定整治項目和規模。二是權責的管理，各區（縣）征收土地作為建設用地占用的耕地，其補充耕地指標由各區縣自行整理或通過(guò)交易取得，市上不再統籌安排。三是總量的管理，超過(guò)土地利用總體規劃建設用地總量和耕地保有量的區縣原則上不能購買(mǎi)和使用其他區縣的指標。
（五）社會(huì )資金投資農村土地綜合整治項目的政策。
近期，市土地綜合整治和農房建設領(lǐng)導小組正在研究《鼓勵引進(jìn)社會(huì )資金參與土地綜合整治優(yōu)惠政策》和《土地綜合整治項目的資金管理細則》，我區鼓勵支持集體經(jīng)濟組織引入社會(huì )資金來(lái)實(shí)施土地綜合整治項目，關(guān)于投資的回報我們認為主要體現在兩個(gè)方面，一是通過(guò)整理出指標后進(jìn)行指標交易取得的收益，退出投資成本和開(kāi)展收益分配。二是通過(guò)在項目區取得集體建設用地用于除商品住宅開(kāi)發(fā)外的商業(yè)、旅游、娛樂(lè )等開(kāi)發(fā)建設進(jìn)行成本結算和退出。社會(huì )資金投資的土地綜合整治項目，整理出來(lái)的指標的30%同樣要由市上有償統籌，5%也必須預留給集體經(jīng)濟組織，這是硬性規定。
（六）農民集中居住、安置的政策。
在全市范圍內，大多數區縣在整治項目中對于農民集中居住方式分為三種，分別為統規自建、統規統建、貨幣化安置，依然保留農民身份，維持原有的土地自主耕作。
通過(guò)對我區區情的認真分析，區委區政府高度重視農村集中居住和安置工作，集中全區財力，實(shí)施徹底的、全面的富民惠民的政策，對農戶(hù)實(shí)行生產(chǎn)、生活方式上的徹底轉變，主要措施為在全區統一規劃了18個(gè)農民集中居住區，分別位于中心城區、龍泉城區、重點(diǎn)鎮和有條件場(chǎng)鎮區域，統一建設標準開(kāi)展建設，按人均建筑面積35平方米分配，建設資金和基礎配套資金由投資主體負責，對于農民集中居住區占用土地參照征地標準一次性對村、組、農戶(hù)補償，基本達到農民不出錢(qián)舊房換新房。鼓勵有創(chuàng )業(yè)能力、自愿進(jìn)城安居置業(yè)的農戶(hù)放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權，統一參照征地補償購買(mǎi)城市社保，轉變?yōu)樾率忻裆矸?，與城市居民一樣享有各種權利和待遇。加快農村土地向農業(yè)大戶(hù)和農業(yè)企業(yè)的流轉力度，大力發(fā)展現代農業(yè)。加強對農戶(hù)進(jìn)行免費的就業(yè)培訓，公益性就業(yè)崗位的推薦，達到進(jìn)城新市民生活有保障、收入有增長(cháng)，幸福指數有提高。這項工作非常具有改革創(chuàng )新意義，一定要做扎實(shí)，要嚴格按程序完善相關(guān)協(xié)議規定，避免出現后續問(wèn)題。
（七）統籌推進(jìn)實(shí)施的規定。
1、堅持“四性”的標準規劃建設。新農村建設要堅持發(fā)展性、多樣性、相融性、共享性，即農民集中區房屋建設上要考慮因地制宜、注重多樣性；在農村實(shí)施土地整理后，要考慮農村的長(cháng)遠發(fā)展；在整體風(fēng)貌打造上，要尊重客觀(guān)，不搞簡(jiǎn)單移植，考慮與農村環(huán)境的相互融合；在基礎設施配套方面，要考慮與城市基礎設施的共享。我區的農民集中居住區應該說(shuō)都體現了這一要求，這里有一項新的要求和規定，項目經(jīng)立項審批后，在實(shí)施之前，要按照“四性”原則，編制項目區規劃建設實(shí)施方案。經(jīng)區政府規委會(huì )初審后，報市農村土地綜合整治和農房建設工作領(lǐng)導小組辦公室組織專(zhuān)家進(jìn)行審查，審查通過(guò)后才能建設。
2、集合使用各類(lèi)涉農資金。全區集中清理涉農資金和項目，原則上要優(yōu)先安排在實(shí)施土地綜合整治和農房建設項目的區域一并實(shí)施。按照“渠道不亂、用途不變、專(zhuān)賬管理、統籌安排”的原則，投入項目區實(shí)施，注重把農田水利、道路建設、中低產(chǎn)田改造、新農村農房建設、林盤(pán)改造、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化等結合起來(lái)發(fā)揮效益。
3、統一完善各種配套。在項目實(shí)施中，嚴格執行“五統一、四一流”（統一規劃、統一拆過(guò)、統一建設、統一融資、統一配套，一流速度、一流質(zhì)量、一流成本、一流廉政）和“投、建、管”三分離的建設規范，高效投資建設，同步開(kāi)展建設道路、供水、供電、污水處理等基礎設施，完成集中居住區通訊、網(wǎng)絡(luò )、電視、綠化、健身等公共設施配套建設。按照成都市現階段村級公共服務(wù)和社會(huì )管理要求，配置“四室、三站、兩店、一中心、一廣場(chǎng)”。（四室指黨團活動(dòng)室、便民服務(wù)室（加掛群眾工作站）、圖書(shū)閱覽室、警務(wù)室（加掛調解中心）；三站指勞動(dòng)保障站、衛生服務(wù)站（加掛計生服務(wù)站）、留守學(xué)生（兒童）服務(wù)站；兩店指農資放心店、放心商店；一中心指信息服務(wù)中心；一廣場(chǎng)指文化健身廣場(chǎng)），努力實(shí)現“八化”要求（選址興業(yè)化、建設集約化、戶(hù)型標準化、安置柔性化、居住均衡化、服務(wù)配套化、管理物業(yè)化、資產(chǎn)增值化）。
（八）金融支持的政策。
1、充分發(fā)揮政府財稅政策的杠桿作用。通過(guò)稅收優(yōu)惠、財政貼息、轉移補助等多種手段，進(jìn)一步加大對統籌城鄉發(fā)展的投入力度。
2、通過(guò)農村集體建設用地減少與城鎮集體建設用地增加掛鉤及農村產(chǎn)權擔保等途徑，實(shí)行市場(chǎng)化運作，積極爭取銀行等金融機構貸款。
3、以農民集中居住區房屋權益作為抵押，加快發(fā)展小額信貸，推進(jìn)適合農村特點(diǎn)和生態(tài)移民需要的各種微型金融服務(wù)，鼓勵探索成立農民集中居住資金互助社，積極開(kāi)展信用合作、貸款融資，大力吸納農村閑散資金，用于基礎設施建設等公益性項目投資。
最后，我再強調一下2010年示范點(diǎn)的工作。我區將進(jìn)一步做好項目的統籌，突出重點(diǎn)，分塊突破，依據土地綜合整治規劃和年度計劃，按照集中成片或連線(xiàn)的要求，將萬(wàn)興鄉、黃土鎮作為2010年土地綜合整治重點(diǎn)鄉鎮優(yōu)先實(shí)施，整鄉推動(dòng)，整體移民。計劃開(kāi)工建設農民集中居住區9個(gè)286萬(wàn)㎡。
同志們，農村土地綜合整治和農房建設工作政策性強、影響面廣、敏感問(wèn)題多，在工作推進(jìn)過(guò)程中，希望大家多提意見(jiàn)和建議，我們將根據大家的意見(jiàn)和建議及時(shí)研究和改進(jìn)我們的工作。
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