申喜連
[摘要]公共政策是政府輸出的主要產(chǎn)品，政府通過(guò)政策來(lái)實(shí)現其對社會(huì )公共事務(wù)的管理，但政策從制定到預期目標的實(shí)現，還必須經(jīng)過(guò)一個(gè)復雜的政策執行過(guò)程。在執行過(guò)程中由于多方面的原因，導致政策執行出現種種問(wèn)題，嚴重危害了政策的權威性、完整性，影響了政策執行的效力。因此，研究公共政策執行問(wèn)題，提出解決對策，是理論與現實(shí)的迫切要求。
[關(guān)鍵詞]公共政策；執行力；政府公信力
[中圖分類(lèi)號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863(2009)11-0041-04
公共政策是指公共權力主體為解決公共問(wèn)題、達到公共目標，對社會(huì )公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)過(guò)程中所制定的行為規范。公共政策執行力則是公共政策執行主體為達到政策目標，通過(guò)對各種政策資源的調度、控制和使用，有效地執行公共政策的能力和效力?！敖⒔∪姓?wèn)責制，提高政府執行力和公信力，”這是“政府執行力”第一次被寫(xiě)入《政府工作報告》，它標志著(zhù)強化政府執行力將成為今后很長(cháng)一個(gè)時(shí)期里政府改革的主要內容并正式納入國家治理范疇。
一段時(shí)期以來(lái)，在一些地方和部門(mén)，政府“不作為”、執行力不到位的情況比較嚴重。干部濫用權力、違法征用土地、犧牲環(huán)境追求經(jīng)濟發(fā)展的現象屢禁不止，“有令不行、有禁不止”，甚至出現“上有政策、下有對策”的情況。中央政策遭遇“腸梗阻”，政令不通，“中南海制定的東西出不了中南?！?。政府缺乏執行力必然導致社會(huì )公信力的下降，缺乏社會(huì )公信力又會(huì )使政策執行不力、難有作為，從而形成惡性循環(huán)。因此。研究我國公共政策執行不力的狀況，分析其產(chǎn)生的原因，提出解決問(wèn)題的對策，具有十分重要的現實(shí)意義。
一、當前我國公共政策執行中遇到的問(wèn)題
我國公共政策執行中遇到的問(wèn)題歸納起來(lái)，有以下幾個(gè)方面：
(一)替代執行
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替代執行是指執行人員在執行政策時(shí)采取偷梁換柱的做法，執行與上級政府的政策不相一致的政策方案，使原有的政策方案難以得到貫徹實(shí)施。心0替代執行的突出表現是“上有政策，下有對策”。近幾年來(lái)，替代執行已成為我國政策執行中的一大痼疾。替代執行不僅影響了政策目標的實(shí)現，而且惡化了政策執行環(huán)境，增加了解決政策執行問(wèn)題的難度。因為政策在執行中出現的變異和扭曲會(huì )使原有政策問(wèn)題得不到解決，又滋生新的政策問(wèn)題。同時(shí)，替代執行也損害了中央政府的形象，降低了中央政府的威信和政策的整合力。
(二)象征執行
象征執行是指執行人員在執行政策時(shí)敷衍塞責，做表面文章，實(shí)際上并不執行上級政府政策。象征執行的主要特征是欺騙性。從表面上看，政策宣傳熱熱鬧鬧，政策執行轟轟烈烈，而實(shí)際上政策并沒(méi)有轉化為可操作性的具體措施，沒(méi)有真正落到實(shí)處，政策成了空架子。象征執行不僅欺騙了上級政府，損害了公眾利益，消耗了政策資源；而且助長(cháng)了地方保護主義，增加了政策赤字。
(三)選擇執行
選擇執行是指政策執行人員在執行政策時(shí)采取“為我所用”的做法，有意曲解政策的精神實(shí)質(zhì)或部分內容，導致政策無(wú)法真正得到貫徹落實(shí)，甚至收到與初衷相悖的效果。選擇執行的突出表現是“政策貪污”。政策在執行時(shí)被中途截留，政策的精神和內容不能傳達到目標群體和利益相關(guān)人員。選擇執行的最大特征是自利性。執行人員選擇政策的標準是“趨利避害”，對己有利的政策就執行，對己無(wú)利的政策就不執行或少執行。
(四)附加執行
附加執行是指政策在執行過(guò)程中由執行人員附加了一些不恰當的內容，盲目擴大政策外延，使政策的調整對象、范圍、力度、目標超越政策原定要求。附加執行的突出表現是搭便車(chē)。政策執行人員往往打著(zhù)貫徹上級政府政策的旗號，自立一套，自行其是，推行反映自身利益的“土政策”、“土規定”。這些“土政策”、“土規定”與原政策存在著(zhù)相關(guān)性或相似性。它們或者被宣傳為執行原政策的工具，或者被宣傳為原政策的細化?！巴琳摺迸c原政策捆綁在一起執行后，分別從質(zhì)和量?jì)蓚€(gè)方面造成原政策的畸變。在質(zhì)的方面，“土政策”擴大了原政策的內容，引發(fā)了新的政策行為，影響了原政策目標的實(shí)現；在量的方面，“土政策”
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擴大了原政策的調控力度與范圍，改變了政策功能，超越了政策目標，出現了政策浮夸。
(五)機械執行
機械執行是指執行人員在執行政策時(shí)不考慮當地的實(shí)際情況，機械地照搬上級政府政策。這種執行表現為執行者不顧公共政策的精神實(shí)質(zhì)，不考慮客觀(guān)環(huán)境條件，不能因時(shí)、因事、因地做出具體分析，只是機械地照搬其它地區、部門(mén)或行業(yè)的公共政策；還表現為不顧公共管理中各種新情況、新問(wèn)題、新特點(diǎn)，機械照搬陳舊的、過(guò)時(shí)的公共政策；或者不顧公共事務(wù)的時(shí)效性，在公共政策不到位的情況下，面對急需解決的公共事務(wù)不知所措，因坐等上級政策而錯過(guò)解決問(wèn)題的最佳時(shí)機。機械執行的最大特征是缺乏靈活性。機械執行反映了政策執行人員能力素質(zhì)的低下，盲目照搬照抄中央政策，使公共政策失去了針對性，既浪費了政策資源、降低了政策效益，又影響了政策目標的實(shí)現。
(六)野蠻執行
目前，我國在公共政策執行過(guò)程中有很多濫用行政手段的現象，一些公共政策執行者對執行對象動(dòng)輒命令、強制，甚至野蠻執行，造成干群關(guān)系緊張，嚴重地影響了執行效果。還有一些政策執行人員沒(méi)有向執行對象詳細解釋和宣傳政策，忽視了思想教育手段的運用，造成執行對象對政策不理解，當執行對象出現不合作和抵觸情緒時(shí)，執行者就采取制裁、經(jīng)濟處罰等方式，野蠻執行公共政策。
二、當前我國公共政策執行不力的原因分析
當前我國公共政策執行力不足的原因是復雜的，是整個(gè)執行過(guò)程中多種因素相互作用、相互影響，南量變到質(zhì)變不斷積累的結果，它有著(zhù)深刻的體制和認識等多方面的主、客觀(guān)原因。具體說(shuō)來(lái)，有以下幾個(gè)方面：
(一)利益沖突導致政策執行失控
公共政策制定的過(guò)程就是對社會(huì )價(jià)值、利益進(jìn)行權威性分配的過(guò)程，公共政策的實(shí)質(zhì)是對社會(huì )利益結構的調整和規范，促進(jìn)整個(gè)社會(huì )快速穩定健康發(fā)展，代表和維護社會(huì )整體利益、長(cháng)遠利益或國家利益。在利益多元化情況下，不同的利益主體存在著(zhù)利益差異和不同的利益取向，而公共政策無(wú)法使不同階層和個(gè)人、不同地域和部門(mén)的利益都得到表達和滿(mǎn)足。因此整體利益、區域利益、群體利益、個(gè)人利益的差別的客觀(guān)存在決定了公共政策執行失控的可能性，存在政策執行
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者、目標群體敷衍、歪曲、抵制政策的內在沖動(dòng)。其中，政策制定者與執行者在利益上的沖突是政策執行失控的主要原因之一。
(二)公共政策運行機制不健全
政策運行機制是完成整個(gè)政策生命過(guò)程的載體，是在組織和領(lǐng)導體制基礎上通過(guò)權力的劃分和配置實(shí)現政策制定、執行、監控的有機整體。我國公共政策執行失控從體制上說(shuō)主要是政策執行機制和政策監督機制不完善，而這兩大機制上的弊端宏觀(guān)上體現在政治體制尤其是行政體制上。目前，我國政治體制改革尚未完成，新型的行政體制尚未建立，政策制定、執行、監控沒(méi)有形成既相互耦合又相對獨立的運作機制，政策制定缺乏科學(xué)化、民主化程序，政策執行不力，政策監控軟弱。機構重疊致使政出多門(mén)和多頭管理，難以明確具體的政策執行機關(guān)，常導致政策執行阻塞和斷檔；機構職責不清使政策執行機關(guān)互相推諉或互不買(mǎi)帳，從而出現政策執行敷衍或執行中斷；執行機構間缺乏溝通協(xié)調使政策目標得不到合理分解和整合，不能迅速、準確地傳遞、實(shí)施，政策阻塞難以避免；政策執行中缺乏必要的監督和法制約束，使政策執行情況得不到及時(shí)檢查，對造成政策失控者缺乏嚴厲懲處，從而使政策執行中的失范得不到及時(shí)防治和糾正；黨政不分有時(shí)使政策之間發(fā)生抵觸，削弱了政策執行力。
(三)政策執行機構的管理存在缺陷
目前，政策執行機構的管理缺陷主要有以下幾個(gè)方面：一是組織結構不合理。組織結構不合理將直接影響其功能的運行、效用的發(fā)揮，許多政策執行偏差的產(chǎn)生都可以在組織結構上找到原因；二是領(lǐng)導管理水平低。政策執行機構領(lǐng)導者的領(lǐng)導方法、領(lǐng)導能力、領(lǐng)導藝術(shù)，對政策執行任務(wù)的完成也起著(zhù)關(guān)鍵的作用；三是領(lǐng)導水平參差不齊。這勢必影響管理中的計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制的各個(gè)環(huán)節的作用，勢必影響政策的實(shí)施，導致政策執行偏差的產(chǎn)生；四是溝通和協(xié)調不暢。執行機構與各部門(mén)之間、不同部門(mén)之間、執行人員之間，在分工合作的過(guò)程中發(fā)生誤會(huì )和矛盾是常有的事，現行執行機構中依然存在溝通和協(xié)調不暢的現象：五是缺乏健全的規章制度。無(wú)規矩不能成方圓，沒(méi)有健全的規章制度對政策執行者及其行動(dòng)進(jìn)行適當的約束和指導，就不可能產(chǎn)生良好的政策效果。當前，部分地區缺乏健全的規章制度，致使政策的執行行為得不到強有力的約束，不能有效的防范政策執行偏差的產(chǎn)生。
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(四)中央政策執行控制力弱
從我國公共政策執行失控的情況看，主要是中央宏觀(guān)公共政策在執行中的失控，失控的發(fā)源地在地方政府執行機關(guān)。中央是國家宏觀(guān)公共政策的制定者，因而是最高和最有權威的政策施控主體，其施控力和權威直接決定著(zhù)公共政策的有效執行。在從計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟的轉型中，中央的權威受到?jīng)_擊，中央對地方的控制力被削弱，這是宏觀(guān)公共政策失控的一個(gè)重要原因。自20世紀80年代初以來(lái)，我國經(jīng)濟體制和政治體制改革的主要措施是重建中央與地方關(guān)系，具體做法是中央向地方放權。在放權過(guò)程中，放哪些權、放多少權，在沒(méi)有任何經(jīng)驗借鑒的情況下出現了放權過(guò)度的現象。由于放權缺乏法律規范和制度約束，隨著(zhù)地方權力的擴張，地方主義迅速滋長(cháng)，一度走向難以駕馭的程度，嚴重阻礙了中央宏觀(guān)政策在地方的執行。各地方大搞“上有政策、下有對策”，在經(jīng)濟上大搞“諸侯經(jīng)濟”，重復建設，人為設置經(jīng)濟柵欄；在政治上表現為本位主義、無(wú)政府主義，地方與中央博弈，導致中央政策在地方政府執行起來(lái)大打折扣。
(五)公共政策科學(xué)化程度低
公共政策科學(xué)化程度低主要表現有：一是政策目標模糊不清。政策目標的正確與否是衡量政策實(shí)施好壞的標準，進(jìn)而成為政策實(shí)施效率的標準。當前在制定政策目標時(shí)存在很多政策目標模糊的情況，如目標不切實(shí)際難以達到；目標難以比較和衡量；目標沒(méi)有明確所期望的結果；目標的完成不屬于政策執行者職權范圍的事；目標沒(méi)有規定完成的期限。在這種情況下，政策執行者在實(shí)施政策的過(guò)程中往往會(huì )顯得無(wú)所適從。二是政策內容混亂。無(wú)論是對于同一項政策的目標還是多項政策的目標，如目標之間不一致．在執行這樣的政策時(shí)，執行者要么猶豫不定、裹足不前，要么自相沖突、產(chǎn)生內耗，影響政策效果，發(fā)生執行偏差。三是政策標準不合理。政策標準表明了政策本身對各級政策執行者的期望、執行者所擁有的職權范圍、政策對象行為的調整內容等。決策者在研究和確定政策標準時(shí)，應注意政策標準要切合實(shí)際，要指出政策標準未來(lái)可能的變化，以便為實(shí)施活動(dòng)的開(kāi)展提供遵循的方向。
(六)缺乏與政策環(huán)境相適應的動(dòng)態(tài)調整機制
政策環(huán)境具有復雜性、多樣性、差異性和變異性的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)增加了政策執行的復雜性和困難。政策制定時(shí)的環(huán)境和執行時(shí)的環(huán)境往往有區別，它們的
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區別有時(shí)還是相當大的。雖然在制定政策時(shí)，對政策環(huán)境的復雜趨勢會(huì )做些預測，但是這種預測在時(shí)間上的深度、空間上的廣度以及效果上的正確度卻是有限的。經(jīng)驗告訴我們，在執行政策時(shí)，政策環(huán)境會(huì )出現這樣或那樣的新情況、新變化、新問(wèn)題。從而對政策的順利執行形成挑戰。在這樣的情況下，政策執行偏差就有可能發(fā)生。
(七)公共政策執行者存在素質(zhì)缺陷
任何一項政策最終都要靠執行者來(lái)實(shí)施。政策執行效果與政策執行水平密切相關(guān)，而政策執行水平的高低主要取決于執行者的素質(zhì)。一個(gè)合格的政策執行者應該具有高度的思想政治覺(jué)悟、合理的知識能力結構以及較高的管理水平和政策水平?，F實(shí)中的公共政策失控在很大程度上是政策執行者的素質(zhì)不高造成的，如果政策執行者特別是領(lǐng)導者缺乏理解和把握政策規定和精神實(shí)質(zhì)的能力，缺乏制定執行計劃的能力，就會(huì )導致政策在宣傳、解釋、傳達、執行中的失真、失當、失誤，很難做好政策實(shí)施的宣傳指導工作，很難制定正確的執行方案，也很難協(xié)調溝通各種關(guān)系和取得政策執行所需的各種資源。政策執行者較高的政治素質(zhì)是保持貫徹執行國家法規和政策堅定性的思想保證。如果政策執行者視局部利益、個(gè)人利益高于整體利益、國家利益．在執行政策時(shí)，就會(huì )為了一己之利、局部之利而歪曲、抵制上級或中央政策。
三、提高我國公共政策執行力的對策
要提高政策執行的水平，不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，而應該實(shí)施綜合根治的系統方法。當前應重點(diǎn)采用以下措施：
(一)構建完善的政策執行機制
體制不合理是造成政策執行失控的重要原因。我國現行的政策執行體制基本上是一體化模式，政策執行全部由行政機關(guān)及其人員承擔。行政機關(guān)層級制的組織結構和永業(yè)制的制度安排使他們安于現狀，不思進(jìn)取。自身利益與政策的相關(guān)度又使他們很容易運用手中的權力貪污或截留政策。因此，改革政策執行體制的關(guān)鍵是要為政策執行注入新的動(dòng)力。針對目前我國行政體制內縱向公共政策執行權力劃分缺乏規范(主要是指中央和地方執行機關(guān)的關(guān)系)，橫向公共政策執行職能交叉重疊(主要是指同級執行機關(guān)之間的關(guān)系)而導致公共政策執行失效的現象，應該優(yōu)化權力配置機制，在制度上抑制執行失效對縱向的權力配置，要按照
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民主集中制的原則，通過(guò)立法程序，制定一部《中央政府與地方政府關(guān)系法》，以專(zhuān)門(mén)法的形式具體規定中央政府和地方政府的職責權限，劃清中央政府和地方政府之間的事權、財權、立法權等，使職權關(guān)系法律化，以法律的形式保證中央與地方關(guān)系的長(cháng)期穩定性，在保證中央權威和不影響中央的宏觀(guān)調控能力的前提下，實(shí)行必要的分權，從而調動(dòng)地方的積極性。?！瑫r(shí)明確規定各級政府的法人地位，在相應的法律關(guān)系中獨立享有一定的權利，承擔一定的義務(wù)，對自己行為的后果承擔法律責任。對橫向的權力配置要實(shí)行機構編制管理立法，對行政機關(guān)的具體職能配置、內部機構設置等予以明確的規定，把行政機關(guān)職能配置、內部機構設置納入法制化軌道，建立精簡(jiǎn)、協(xié)調、高效的執行機構。
(二)轉變政府職能，改變傳統的政策執行方式
要給公民社會(huì )和各利益主體更多的參與公共管理和公共政策執行的權力，打破政府對公共權力的壟斷。一方面，政府雖然在解決社會(huì )公共問(wèn)題上作用巨大，但政府不是萬(wàn)能的，并不能解決所有社會(huì )問(wèn)題，而且由于政府部門(mén)存在理性認識的局限以及具有與社會(huì )公眾并不完全一致的自身利益價(jià)值觀(guān)，有可能濫用公共權力，導致與公共利益的偏離。另一方面，隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展，市場(chǎng)機制越來(lái)越成熟，社會(huì )中介組織越來(lái)越發(fā)達，基層社會(huì )單元越來(lái)越完善，社會(huì )的自我管理能力越來(lái)越強大。一些局部性、微觀(guān)性社會(huì )公共事務(wù)，將更多依靠社會(huì )的自治力量來(lái)解決。在這種情勢下，公共政策執行機制就需要擴大政策執行主體范圍，由政府等公共權威體系主要負責宏觀(guān)的、全局性的、核心的公共政策的決策與執行，而把微觀(guān)的、局部性的、具體的公共政策或通過(guò)行政授權、行政委托，或通過(guò)引入市場(chǎng)競爭機制，采用出租、承包、簽訂合同等方式由非政府公共組織或其他組織決策和執行，這既可以降低政策執行成本，提高政策執行效率，又可以實(shí)現加強與非政府組織等公民社會(huì )的溝通與互動(dòng)，實(shí)現社會(huì )共同治理。
(三)提高公共政策執行人員的素質(zhì)
政策執行過(guò)程中出現的偏差直接與執行主體的素質(zhì)有關(guān)．必須加強執行人員的素質(zhì)教育，提高政策執行人員的政策知識水平和政策執行能力。要嚴把公務(wù)員入口，從源頭上提高執行人員素質(zhì)，建立嚴格的考試制度和錄用標準，公務(wù)人員非經(jīng)考試考察不得錄用。要完善公務(wù)員培訓制度，定期對政策執行人員進(jìn)行思想、業(yè)務(wù)的更新和補充。要建立健全責任追究機制，在保證執行人員高素質(zhì)的同時(shí)，
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對其行為進(jìn)行有效的監督控制，建立一套有效的風(fēng)險預警機制，確保一旦出現政策失控情況能夠得到及時(shí)的處理和解決。
(四)健全政策執行監督機制
政策執行監督是政策運行不可缺少的環(huán)節和手段。如果政策執行沒(méi)有監督或疏于監督，政策執行很容易流于形式。一要盡快制定和完善政策執行監督的規章制度。從中央到地方都要改變重廉政監督、輕效能監督的做法，在重視廉政監督的同時(shí)要強化效能監督。二要健全政策執行監督機構。為改變行政監察主體與監察客體共存于一個(gè)組織單元之中的不正常狀況，強化監督職能，可考慮將原來(lái)隸屬于行政機關(guān)的監察部門(mén)轉為隸屬于同級人民代表大會(huì )領(lǐng)導。這樣既在法理上講得通，又具有實(shí)踐意義。因為行政機關(guān)是同級人民代表大會(huì )的執行機關(guān)，向同級人民代表大會(huì )負責并接受人民代表大會(huì )的監督。如果人民代表大會(huì )沒(méi)有自己的監察部門(mén)，實(shí)際上很難履行監督職責。監察部門(mén)隸屬人民代表大會(huì )以后可以獨立開(kāi)展監察活動(dòng)，更好地監督政府執行政策情況，防止出現“虛監”、“漏監”現象。三要鼓勵公眾參與監督。政策執行具有社會(huì )性、廣泛性、經(jīng)常性的特點(diǎn)，要建立社會(huì )監督網(wǎng)絡(luò )，鼓勵公眾參與監督，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)和信息共享。四要加大對政策執行錯誤行為的懲罰力度。對違背中央政策、損害中央權威、造成重大政策執行失誤的人員要依據法律和紀律嚴肅查處，追究其責任，對地方或部門(mén)保護主義制止不力的黨政一把手可以考慮實(shí)行一票罷免制。
(五)加強公共政策的資源投入，優(yōu)化公共政策執行的環(huán)境
政策的執行離不開(kāi)政策的投入，政策投入的主要因素是資源，資源包括有形資源和無(wú)形資源。有形資源主要指人力、物力和財力資源，而無(wú)形資源主要指公眾的政治心理傾向和政治行為習慣。這些資源的投入對地方政府公共政策的執行有著(zhù)重要的影響作用。要形成公共政策的民主決策觀(guān)念、專(zhuān)家咨詢(xún)觀(guān)念、集體決策觀(guān)念，營(yíng)造一種民主、平等、協(xié)商的公共政策環(huán)境。同時(shí)，要完善公共政策的執行、評估等方面的制度，優(yōu)化公共政策的制度環(huán)境。為了保證公共政策的執行，使公共政策更加合理化和科學(xué)化，有必要將公共政策納入法律的軌道。此外，還應注意完善公共政策執行的組織環(huán)境。建立以決策為中心，以信息搜集、處理、咨詢(xún)、監督、評估為支持的公共政策系統，處理好各決策組織與各決策主體之間的關(guān)系，從而為公共政策制定的科學(xué)性與執行的有效性提供保障。
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摘自：《中國行政管理》2009年第11期
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