準確理解和把握三中全會(huì )有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的政策規定，深刻認識土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉客觀(guān)必然性，加強土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉管理和服務(wù)，對發(fā)展多種形式的農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)，建設現代農業(yè)十分必要和緊迫。農業(yè)部在學(xué)習實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀(guān)活動(dòng)中，專(zhuān)門(mén)組織對農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉問(wèn)題進(jìn)行了深入調研。調研結果摘要如下：
一、當前農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉總體趨勢是好的 ?。ㄒ唬┩恋爻邪?jīng)營(yíng)權流轉的特點(diǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉伴隨土地承包而產(chǎn)生，并隨著(zhù)土地承包關(guān)系的穩定和完善而發(fā)展。當前，農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉有以下特點(diǎn)：
一是流轉規模擴大。截至2008年8月底，各地上報的土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉面積已達到1.06億畝，比去年增長(cháng)66%；占承包耕地總面積的8.7%，比去年提高了3.5個(gè)百分點(diǎn)。
二是流轉形式多樣。轉包和出租一直是土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的主要形式，2007年占總流轉面積的78％，比2003年提高了10.6個(gè)百分點(diǎn)。
三是流轉對象多元。除農戶(hù)之間流轉外，近年來(lái)一些工商企業(yè)、龍頭企業(yè)、農民專(zhuān)業(yè)合作組織、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)等規模經(jīng)營(yíng)主體作為受讓方參與流轉，并呈逐步增加趨勢。
四是與經(jīng)濟發(fā)達程度及勞動(dòng)力轉移狀況緊密相關(guān)。2007年，東、中、西部地區流轉面積占總承包面積的比重分別為5.9％、4.8％和5.3％，其中東部地區有一半的?。ㄖ陛犑校┝鬓D比重高于全國平均水平。重慶市和四川省等農村勞務(wù)輸出大省2007年流轉面積占總承包面積的比重分別達到15.9％和11.6％，其比重分別高出全國平均水平的2倍和1.23倍。
總的看，目前土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉是與農村勞動(dòng)力轉移狀況和農村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度相適應的，總體上是平穩健康的。
?。ǘ└鞯胤e極為土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉創(chuàng )造條件。一是加強流轉規范管理。各地積極貫徹實(shí)施《農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉管理辦法》，逐步建立健全以實(shí)施流轉合同制和備案制為重點(diǎn)的流轉管理工作制度和規程，確保流轉規范有序。
二是積極開(kāi)展流轉服務(wù)。各地積極探索開(kāi)展流轉服務(wù)，逐步建立縣、鄉、村流轉服務(wù)組織和網(wǎng)絡(luò )，為流轉創(chuàng )造良好的市場(chǎng)環(huán)境。
三是采取措施鼓勵支持流轉。為鼓勵農地流轉，一些地方拿出專(zhuān)項資金補助農戶(hù)流轉承包地，或者補助土地流入方發(fā)展農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)。還有的開(kāi)展土地整理和農業(yè)基礎設施建設，為土地流轉創(chuàng )造條件。
四是培育規模經(jīng)營(yíng)主體。在穩定家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎上，各地積極培育專(zhuān)業(yè)戶(hù)、家庭農場(chǎng)、農民專(zhuān)業(yè)合作組織等規模經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規模經(jīng)營(yíng)。
在土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉過(guò)程中仍存在一些值得關(guān)注的問(wèn)題：違背農民意愿強行流轉、流轉中改變土地農業(yè)用途和侵害農民土地承包權益的問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生，流轉利益糾紛仍不同程度存在，流轉管理和服務(wù)體系尚不健全，流轉土地的用途存在“非糧化”傾向等。產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因是多方面的，主要原因還是一些地方對農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉法律政策理解存在偏差，導致流轉行為不規范。
二、全面理解和正確把握黨的十七屆三中全會(huì )關(guān)于農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的政策規定 ?。ㄒ唬┲醒腙P(guān)于農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的政策規定是明確的、一貫的。1984年中央就提出允許承包土地轉包，之后逐步形成了一系列土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的政策，并將行之有效的流轉政策上升為法律，成為農村土地承包法律政策的重要組成部分。黨的十七屆三中全會(huì )在保持土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉政策連續性的基礎上，總結了近年來(lái)各地土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的經(jīng)驗，又進(jìn)一步重申、強調和完善了土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉政策：一是完善土地承包經(jīng)營(yíng)權的權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利，搞好農村土地確權、登記、頒證工作，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的基本前提和基礎。二是加強土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉健康發(fā)展的保障。三是按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權，發(fā)展多種形式的適度規模經(jīng)營(yíng)，有條件的地方可以發(fā)展專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)、農民專(zhuān)業(yè)合作社等規模經(jīng)營(yíng)主體，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的原則、允許的形式和發(fā)展規模經(jīng)營(yíng)主體的方向和條件。四是土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的底線(xiàn)。這四個(gè)方面，相互聯(lián)系，相互依存，共同構成了完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉政策體系。
?。ǘ┥羁陶J識土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)。土地承包經(jīng)營(yíng)權的特殊性決定了土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)是特殊的交易市場(chǎng)：它是以承包農戶(hù)為流轉主體，以土地承包經(jīng)營(yíng)權為交易對象，符合產(chǎn)權明晰、形式多樣、用途管制、嚴格管理、流轉順暢的要求，發(fā)揮市場(chǎng)機制的基礎作用，按照依法自愿有償原則運行的有序市場(chǎng)。
?。ㄈ┱_處理若干重大關(guān)系。一是土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉與堅持農村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)系，要在堅持農村基本經(jīng)營(yíng)制度的前提下開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉。二是土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉與發(fā)展現代農業(yè)的關(guān)系，著(zhù)力推進(jìn)“兩個(gè)轉變”，即家庭經(jīng)營(yíng)向提高集約化水平轉變，統一經(jīng)營(yíng)向提高組織化程度轉變。三是土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，流轉的主體是農戶(hù)而不是干部，流轉的機制是市場(chǎng)而不是政府。四是土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉中國家、承包者和經(jīng)營(yíng)者的利益關(guān)系，統籌協(xié)調國家糧食安全利益、承包者權益、經(jīng)營(yíng)者收益,確保土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉不改變集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農民土地承包權益。
三、全面加強農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉管理和服務(wù) ?。ㄒ唬┻M(jìn)一步全面落實(shí)好農民土地承包經(jīng)營(yíng)權，為土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉創(chuàng )造前提。妥善解決一些地方存在的延包遺留問(wèn)題，全面落實(shí)好農民土地承包經(jīng)營(yíng)權，加強土地承包檔案管理，開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)。
?。ǘ┘訌娡恋爻邪?jīng)營(yíng)權流轉管理。全面落實(shí)《農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉管理辦法》的各項規定，以實(shí)施流轉合同制和備案制為重點(diǎn)，推行流轉合同規范文本，健全登記備案制度；加強對流轉面積大、流轉期限長(cháng)且有工商企業(yè)參與流轉項目的監督，防止改變土地用途。重點(diǎn)糾正和查處違背農民意愿強迫流轉等嚴重侵害農民土地承包權益、非法改變流轉土地農業(yè)用途和鄉村組織違法違規流轉等問(wèn)題。
?。ㄈ╅_(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉服務(wù)。以縣、鄉農經(jīng)部門(mén)為依托建立土地流轉服務(wù)中心，形成下聯(lián)村、上聯(lián)縣的土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉服務(wù)體系；形成村有信息員、鄉鎮有中心、縣市有網(wǎng)絡(luò )的土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉信息體系；開(kāi)展居間服務(wù)、價(jià)格評估，形成以公共服務(wù)機構為主體，市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)組織為補充的土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉中介服務(wù)體系；建立健全鄉村調解、縣市仲裁、司法保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉糾紛調處體系。
?。ㄋ模┘訌妼α鬓D土地“非糧化”現象研究，確保國家糧食安全。采取鼓勵和支持糧食生產(chǎn)的
綜合措施，進(jìn)一步穩定和完善種糧補貼政策，加大對糧食生產(chǎn)的支持力度，調動(dòng)經(jīng)營(yíng)者種糧積極性；按照市場(chǎng)機制逐步形成合理的糧食價(jià)格，縮小糧食生產(chǎn)與非糧種植產(chǎn)品的比較效益差距，確保我國糧食生產(chǎn)持續穩定發(fā)展和糧食安全。
?。ㄎ澹┘訌妼ν恋爻邪?jīng)營(yíng)權流轉工作的指導，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉規范有序。把土地承包和流轉管理職責依法落實(shí)到鄉鎮，明確到專(zhuān)門(mén)機構和人員；加強土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉情況的監測；加強對農村土地承包和流轉法律政策的宣傳培訓；加強對新情況、新問(wèn)題的調查研究，總結各地實(shí)踐經(jīng)驗和創(chuàng )造，及時(shí)提出相關(guān)政策建議。
