航空業(yè)的“2012”日益逼近，而中國航空企業(yè)似乎還未找到系統性應對方案。

　　“2012年，歐盟馬上要對航空企業(yè)收取碳排放"過(guò)路費"，將對航空業(yè)國際發(fā)展產(chǎn)生巨大影響”日內瓦國際貿易和可持續發(fā)展中心（ICTSD）戰略分析與中國項目部主任成帥華稱(chēng)。

　　所謂“過(guò)路費”， 是指根據歐盟的2008/101/EC指令，即從2012年1月1日起，所有在歐盟境內機場(chǎng)起飛或降落的航班，其全程排放二氧化碳都將納入歐洲排放交易體系（以下簡(jiǎn)稱(chēng)EU ETS）。

　　“這將對非歐盟的航空企業(yè)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟負擔，將會(huì )迫使航空企業(yè)要么大幅削減二氧化碳排放，要么花錢(qián)去購買(mǎi)碳排放配額，”成帥華對本報記者表示，“就后者而言，如果是后者，中國航空企業(yè)僅2012年就將支付超過(guò)8億元人民幣?！?br>
　　令成帥華更為關(guān)注的是，“和美國航空業(yè)相比較，中國航空業(yè)并沒(méi)有清楚地意識到什么是自己的合法權利，以及如何通過(guò)法律和政治手段去積極應對?！?br>
　　成帥華所在的ICTSD,成立于1996年9月，是一個(gè)獨立的、非營(yíng)利的國際組織，致力于在國際貿易背景下，研究“發(fā)展和環(huán)境問(wèn)題”。

　　在2006年加入ICTSD之前，他曾經(jīng)在上海發(fā)展研究中心擔任貿易和發(fā)展方面的律師，并且是上海WTO事務(wù)咨詢(xún)中心的董事會(huì )秘書(shū)。

　　顯然，這樣的背景，讓其對國際貿易規則熟稔在心。對此，成帥華開(kāi)出了包括法律訴訟、政治談判等的一系列應對內容的“藥方”。其中最有建設性的一點(diǎn)是，“中國糧票，歐洲通用”，即爭取歐盟承認中國航空企業(yè)購買(mǎi)中國國內自愿減排指標，以用來(lái)抵消碳排放，并順勢構建起中國的碳交易市場(chǎng)框架。

　　航運業(yè)遭遇“2012年”

　　《21世紀》：歐盟為什么要通過(guò)2008/101/EC指令？

　　成帥華：實(shí)施這一指令，歐盟認為其最根本的動(dòng)因是遏止航空業(yè)不斷增長(cháng)的溫室氣體排放。因為雖然航空業(yè)的溫室氣體排放只占全球總排放的3-5%，但是增長(cháng)非?？?，而且因為飛機的主要排放是在大氣層以外，溫室效應的強度更大。

　　但也有專(zhuān)家認為，歐盟的根本動(dòng)機是為了保護歐盟的航空業(yè)的競爭力，遏制非歐盟企業(yè)在歐盟市場(chǎng)的擴張?？陀^(guān)的看，我認為，兩個(gè)原因都存在。

　　《21世紀》：這一指令對中國航空業(yè)有哪些影響？

　　成帥華：歐盟試圖為溫室氣體的排放權計價(jià)，把溫室氣體排放權納入所有在歐盟起降航班的成本。EU ETS將以航空業(yè)在2004年至2006年期間的平均排放量為基礎值，設定2012年總的排放額為這個(gè)基礎值得97%。在這個(gè)總值范圍內，根據各航空公司排放額在2010年總排放額的比率，分配各航空公司在2012年的排放額。剩余的配額必須通過(guò)參與EU ETS的拍賣(mài)有償取得。

　　據悉，該配額從2012年起將逐步減少。在2012年，航空公司85%的排放額度都可以免費獲得；一年之后，免費配額將削減3%；以后循序遞減，到2020年將不存在免費的配額，全部實(shí)行拍賣(mài)機制。

　　整個(gè)航空業(yè)在2012年的配額是2004-2006年基數的97%。2012年，85%的配額將是免費發(fā)放的。也就是說(shuō)，如果某航空公司將維持2010年的航班次數，而且沒(méi)有成功的減少排放，那么它需要購買(mǎi)17.5%的排放權。

　　據中國民航局的測算，中國民航業(yè)僅2012年一年就將向歐盟支付約8億元人民幣用來(lái)購買(mǎi)這17.5%的碳排放權。如果要新開(kāi)辟到歐洲的航線(xiàn)或者增加航班，上述成本更高。2012年以后，任何新增的航班將為其100%的排放購買(mǎi)排放權。

　　如果不按照歐盟的規定做，那么將拿不到首期82.5%的免費碳排放權，甚至會(huì )被禁止飛入歐洲。

　　中國應對遲緩

　　《21世紀》：歐盟的這一決議，對非歐盟的很多國家都將產(chǎn)生影響，那么他們是如何應對的？

　　成帥華：你這個(gè)問(wèn)題很有意思。其他幾個(gè)大國的航空公司的反應有三種類(lèi)型。

　　第一種是全面準備加入EU ETS。比如泰國、韓國、新加坡航空公司已經(jīng)和歐盟方面開(kāi)展合作，加入EU ETS的各項準備工作基本就緒。

　　第二種是積極支持，比如巴西和中東的航空公司。他們認為中長(cháng)期來(lái)看，可以從EU ETS獲利。巴西航空公司和飛機制造商認為他們在開(kāi)發(fā)研制生物燃料方面具有優(yōu)勢。而中東航空公司和機場(chǎng)可以吸引更多的遠程航班在中東的轉機，從而減少被計入EU ETS的航班的里程及排放。

　　第三種是提起訴訟，比如美國的航空公司。2009年12月美國航空運輸協(xié)會(huì )（ATA）和三家美國的航空公司對EU ETS提起訴訟，認為歐盟違反了1944年《芝加哥公約》、1997年《京都議定書(shū)》和2007年《美國歐盟開(kāi)放領(lǐng)空協(xié)議》。該案在英國當地法院一審后，已經(jīng)提交歐洲法院，有望在今年5月公布最終裁定。從目前的結果來(lái)看，前兩個(gè)公約中的條款難以支持美國的立場(chǎng)，

　　但《美國歐盟開(kāi)放領(lǐng)空協(xié)議》可能會(huì )給美國勝訴一線(xiàn)機會(huì )。該雙邊協(xié)定的第11條（2）（c）款規定，禁止對燃油消費征收稅費。美國航空公司指出為排放購買(mǎi)配額構成“基于燃油的收費”。因此，根據我看到的訴訟材料來(lái)看，結果很有可能是，美國這個(gè)最大航空團隊不需要向EU ETS支付排放權。

　　《21世紀》：上述幾種反應類(lèi)型，都態(tài)度明朗，應對有力。從中國航空業(yè)的表現來(lái)看，似乎很難納入上述任何一類(lèi)。為什么會(huì )出現這么大的反差？

　　成帥華：據我了解，國內航空業(yè)也有所行動(dòng)，比如國家民航總局以及航空公司的負責人在國際航協(xié)等會(huì )議上表達觀(guān)點(diǎn)，反對單邊或單一地區的解決方案，認為歐盟的這一決議違反了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的“共同而有區別的責任”原則。航空企業(yè)也在積極準備碳排放的監測報告，計劃在今年3月31日的期限前提交給歐盟。

　　但從整體應對戰略來(lái)看，我認為中國企業(yè)的行動(dòng)不夠。這一點(diǎn)主要表現在兩個(gè)方面：一是中國航空業(yè)沒(méi)有運用法律手段，而僅僅是在一些會(huì )議申明觀(guān)點(diǎn)。

　　二是國內相應政府部門(mén)之間的協(xié)調不夠，尚未形成就這個(gè)特定問(wèn)題與歐盟方面進(jìn)行有效談判的官方渠道。據歐盟方面給我的反饋，他們樂(lè )意通過(guò)某種渠道和中國官方進(jìn)行對話(huà)，但是因為這個(gè)問(wèn)題跨越民航交通、節能減排和貿易（因為國際民航屬于服務(wù)貿易）等多個(gè)部門(mén)。要就這個(gè)看似不大的事情進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的協(xié)調和談判，動(dòng)力不足，緊迫性不強。

　　上述問(wèn)題的出現，原因是多方面的，比如產(chǎn)業(yè)界對自己的正當權利了解不多，對這個(gè)歐盟政策的負面影響估計不足。產(chǎn)業(yè)界和政府之間，以及民航、貿易和氣候變化部門(mén)之間的協(xié)調機制沒(méi)有形成。當然也有其他的原因，比如也許企業(yè)認為，通過(guò)法律應對，會(huì )增加法律訴訟、政策談判等投入，不如消極應對，反正成本可以轉嫁到乘客身上，由他們來(lái)承擔。

　　中國方案設計

　　《21世紀》：中國從法律上應該如何應對?

　　成帥華：采取法律手段，勝訴的可能性很大，也可以為政治談判創(chuàng )造籌碼。從訴訟方式上可以參照美國的模式，由航空協(xié)會(huì )和企業(yè)聯(lián)合起訴。在爭辯理由上，美國的案例說(shuō)明引用《芝加哥公約》條款的難度較大，因此建議從以下四個(gè)方面入手我們還可以從四個(gè)方面入手。

　　一是援引《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的共同而有區別的責任原則，二是看中國和歐盟雙邊開(kāi)放領(lǐng)空協(xié)定中的有關(guān)條款，特別是看是否有條款禁止對航空器上的燃油征收稅費，三是歐盟給國際航空業(yè)設定的減排目標高于《聯(lián)合國國際民用航空組織》的全球總體目標，第四，也是非常重要的，可以告戒歐盟其政策可能違反WTO的規則，因為這種邊境措施可以構成非法的邊境調節稅即構成非法的邊境調節稅。

　　《21世紀》：為什么說(shuō)歐盟的政策可能違反WTO規則呢？

　　成帥華：首先是因為航空業(yè)屬于WTO界定的國際服務(wù)貿易的范疇，而要求非歐盟航空企業(yè)按照歐盟碳交易市場(chǎng)購買(mǎi)排放權實(shí)質(zhì)上可以構成一種邊境調節稅。

　　WTO規則允許對進(jìn)口產(chǎn)品或服務(wù)征收邊境調節稅。一般來(lái)說(shuō)，間接稅（比如銷(xiāo)售稅）可以，直接稅（比如收入稅）則不可以。目前尚沒(méi)有WTO的案例表明能源稅（比如碳稅）是直接稅或者間接稅，也沒(méi)有表明WTO的邊境調節稅的有關(guān)規則是否適用于生產(chǎn)過(guò)程中的投入品（比如燃料），而這些投入并沒(méi)有包含在最終產(chǎn)品中。

　　《21世紀》：法律訴訟需要花費大量的時(shí)間，相比之下，政治談判更容易見(jiàn)效，那么中國與歐盟之間是否有政治談判的空間？

　　成帥華：我認為中國可以與歐盟進(jìn)行政府間的技術(shù)性談判，而且談判的空間還是比較大的。

　　首先要求歐盟把EU ETS不要擴展到歐盟以外的航空公司，特別是包括中國等發(fā)展中國家的航空公司。如果實(shí)在要把國際航空業(yè)包括進(jìn)入，那么可以為中國航空業(yè)爭取一個(gè)未來(lái)幾年合理增長(cháng)的空間，比如2020年達到行業(yè)的排放峰值，屆時(shí)全面加入歐盟碳交易市場(chǎng)。

　　其次， 也可以爭取到一些有利的安排，比如要求給予更多的免費配額，歐盟方面在航空技術(shù)、碳檢測和管理等方面提供技術(shù)支持和援助，允許中國航空公司在中國的國內碳市場(chǎng)購買(mǎi)經(jīng)過(guò)國際機構獨立認證的自愿減排指標，比如中西部的森林碳匯。

　　從這個(gè)意義上講，對國內碳市場(chǎng)發(fā)展既是一個(gè)動(dòng)力，也是一個(gè)機會(huì )。這樣既可以滿(mǎn)足歐盟氣候變化政策提出的航空業(yè)減排目標，也可以加速中國碳市場(chǎng)機制建設，包括健全中國的自愿減排市場(chǎng)。這個(gè)理想方案，我稱(chēng)之為“中國糧票，歐洲通用”。

　　如果前述兩點(diǎn)要求無(wú)法實(shí)現，可以要求延遲加入歐盟碳排放交易系統，或者推遲到聯(lián)合國氣候變化框架公約達成有法律約束力的國際協(xié)定時(shí)，或者國際民航組織達成協(xié)議明確各國在減排方面具體義務(wù)的時(shí)候。通過(guò)歐洲法院或者WTO的爭端解決機制平臺，將是讓歐盟望而生畏的談判籌碼。