權力清單制度的理論價(jià)值能否在實(shí)際的政治運行中最終轉化為公眾福利，很大程度上取決于權力清單制度相配套的治理框架的構建是否成熟
權力清單制度：制約專(zhuān)斷與濫用
中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院副教授 田?進(jìn)
中南財經(jīng)政法大學(xué)行政管理系研究生 卓文婧
從“邯鄲經(jīng)驗”到“富陽(yáng)模式”，從地方試點(diǎn)到中央政府全面鋪開(kāi)，從權力量的清理到權力質(zhì)的結構化框定，2013年11月頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》從近十年的清權確權實(shí)踐中總結并正式提出了“權力清單制度”。近年來(lái)，權力清單制度在不斷取得突破性實(shí)踐效果的同時(shí)，逐步暴露出了一系列有待完善之處，需要搭建與之相配套的治理框架逐步加以?xún)?yōu)化。
準確認識權力清單制度
權力清單制度的建立就是用清單鎖定權力，將“權力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”?！敖?jīng)濟人”行為理性的驅動(dòng)使得無(wú)論是政府部門(mén)還是公務(wù)人員個(gè)人都有著(zhù)逐利天性，行政權力在具體的運行中不可避免地會(huì )產(chǎn)生諸如權力缺位、錯位、邊界模糊、尋租、腐敗等問(wèn)題，最終導致行政行為偏離公共價(jià)值。權力清單制度的出現，實(shí)現了將權力運行“曬在陽(yáng)光下”，同時(shí)也有利于公眾更加清晰地識別政府的職權。
具體來(lái)說(shuō)，權力清單制度是指政府及其職能部門(mén)依法以清單公開(kāi)的形式對行政權力事項進(jìn)行清理，鎖定職權邊界、責任及流程的一種權力制約機制。這種權力制約機制可以分為兩大關(guān)鍵性環(huán)節：清理環(huán)節和公開(kāi)環(huán)節，具有公共性、明晰性、公開(kāi)性及合法性的特征，且面向四個(gè)具體目標“三個(gè)全覆蓋、制度規范化、詳細具體化及公開(kāi)透明化”。
權力清單制度力求制約權力的專(zhuān)斷與濫用，打破權力暗箱，追求公共價(jià)值，是以權制權的實(shí)踐探索。值得注意的是，僅靠權力清單制度自身是很難承擔“鎖定權力”的重負的，需要配套的程序清單和責任清單與之配合。程序清單，即程序流程機制，旨在合理說(shuō)明清單所列權力事項的行使程序，包括行使的方式、步驟、順序以及時(shí)限，并且以具體的程序來(lái)框定程序流程的制定、形式及實(shí)施。責任清單，即責任監管機制，是對權力清單制度進(jìn)行制度性監督約束，規定政府在未能如期履行權力清單及程序流程圖之要求時(shí)應承擔的法律責任。只有權力清單、責任清單與程序清單有效結合起來(lái)，權力清單制度才能最終發(fā)揮制約權力運行的作用。
實(shí)踐中的思考：武漢市“三聯(lián)”制度
2014年3月，我國首次實(shí)行了國務(wù)院各部門(mén)行政審批事項匯總清單的網(wǎng)上公開(kāi)。隨后，在“清權、用權與制權”的設計思路指導下，湖北省武漢市政府推出了以“權力清單”“程序清單”和“責任清單”配套組合的“三聯(lián)”權力清單制度，頗見(jiàn)成效。具體來(lái)說(shuō)，“權力清單”著(zhù)眼于政府行政權力事項的披露；“程序清單”旨在以辦事指南表的形式進(jìn)一步明晰政府各權力事項具體的操作流程；“責任清單”則致力于以制度性約束來(lái)保證整個(gè)權力清單流程的合規性與有效性。在“三聯(lián)”權力清單制度模式中，武漢市政府進(jìn)行了一系列頗具啟發(fā)意義的實(shí)踐探索，如構建了一套動(dòng)態(tài)調整機制，以動(dòng)態(tài)調整與及時(shí)更新權力事項；首次引入人大審議機制，成為全國首個(gè)將“權力清單”作為人大議案進(jìn)行審議的地方政府。
作為現行推行權力清單制度較為成熟的地方政府之一，武漢市“三聯(lián)”權力清單制度頗具地方特色。首先，“三張清單一張網(wǎng)”的權力清單制度模式，確保了權力清單制度流程的完整性與現實(shí)的可操作性。其次，武漢市權力清單動(dòng)態(tài)調整機制的建立，充分考慮到了政府職能變遷、法律法規調整、社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展等客觀(guān)因素的影響，不僅對行政權力事項進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整及更新維護，同時(shí)實(shí)現了網(wǎng)上及紙質(zhì)材料的同步更新，充分保證了權力清單制度的動(dòng)態(tài)性及時(shí)效性。第三，人大審議機制的引入，實(shí)現了外部監督力量的程序性介入，確保了審議過(guò)程的規范性；同時(shí)，權力清單實(shí)施過(guò)程中的專(zhuān)家技術(shù)支持，進(jìn)一步提高了審議結果的權威性。
然而，“三聯(lián)”權力清單制度的不足也逐漸顯現。第一，權力清單的設定依據具有局限性，需要兜底條款的應急彈性加以補充完善。但是，兜底條款本身又具有滋生隱形權力的潛在威脅，甚至淪為道德失范的行政人員公權私用、尋租設租的手段，進(jìn)而加劇地方政府職責缺失的現狀。第二，政府在整個(gè)權力清單制度制定、實(shí)施乃至監督中的主體性，導致了權力清單制度缺乏外部監督力量的有效介入，加劇了政府行為失范的可能性與嚴重性。第三，權力清單制度推行之后的客觀(guān)評估缺失，難以保證權力清單制度形成良性的循環(huán)機制。
從實(shí)踐得失看權力清單制度優(yōu)化
“三聯(lián)”權力清單制度有效回應了社會(huì )公眾對于提高政務(wù)透明度、增強政府有效性的民主訴求，然而，制度的理論價(jià)值能否在實(shí)際的政治運行中最終轉化為公眾福利，很大程度上取決于權力清單制度相配套的治理框架的構建是否成熟，所以，著(zhù)力搭建權力清單制度的治理框架尤為重要。
首先,要建立法律法規與兜底條款相配套的權力清單制度確定依據。第一，明晰以法律法規為依據的權力清單制定標準，是推行權力清單制度的基礎性工作。構建權力清單制度的起點(diǎn)在于按照一定的標準，清楚劃分政府的行政權力。第二，明晰兜底條款。法律法規未能窮盡一切事項，需要各地方政府在梳理行政權力時(shí)，多用兜底條款加以保障。兜底條款要以明確全責為中心，可以從權力清單中剝離出那些由市場(chǎng)自主決定的內容，保留由政府決定的事項；明晰政府職責范圍內兜底內容的歸屬，保證事事有人管，職責無(wú)缺位。
其次，構建多聯(lián)單配套組合的權力清單制度。在公開(kāi)“權力清單”的基礎上，構建與之相配套的“程序清單”“責任清單”和“權利清單”制度?！柏熑吻鍐巍迸c“權力清單”是共生存在的，是以積極的方式主動(dòng)問(wèn)責督查；“程序清單”則是通過(guò)條文化政務(wù)辦事流程，補充完善“權力清單”；以公民為目標對象的“權利清單”通過(guò)明晰公民權利、權利行使方式、權利受損申訴流程等，緩和官民關(guān)系，促進(jìn)社會(huì )和諧。
第三，確保權力清單的動(dòng)態(tài)化和持續性。行政權力的變動(dòng)性特征決定了框定其邊界的權力清單也應是動(dòng)態(tài)調整、持續發(fā)展的，行政機關(guān)應根據權力的變遷隨時(shí)作出修改、完善。權力清單制度作為一項長(cháng)期性制度，對行政權力的梳理、公開(kāi)工作不是一次性完成的，而是一項持續性的系統工程。因而，地方政府還應以制度的形式加以固定，盡快形成規范化、制度化的清單制定流程，以保證權力清單制度的政策實(shí)施效果。
第四，完善權力清單制度的監督評價(jià)機制。首先著(zhù)力于從思想上培養行政人員的公仆意識和道德責任感，并設置相關(guān)法律法規對行政人員責任缺位行為予以嚴格處罰。其次，努力提高社會(huì )監督的成熟程度，從外部對權力清單制度予以監督制約。再次，將地方人民代表大會(huì )引入權力清單制度中，保證權力清單的穩定性與合規性。地方政府在梳理、繪制權力清單之后，應交由地方人大進(jìn)行審議，并且根據審議結果，決定關(guān)于清單的修改意見(jiàn)。對清單實(shí)踐效果的評價(jià)是進(jìn)一步優(yōu)化清單的基礎。因而，應當構建基于公民社會(huì )、市場(chǎng)以及專(zhuān)家機構的三方評價(jià)機制，對權力清單制度的實(shí)踐效果給予客觀(guān)、準確的評價(jià)，并將評價(jià)結果及時(shí)反饋給權力清單的動(dòng)態(tài)調整機制，以便行政主體及時(shí)發(fā)現權力清單實(shí)施過(guò)程中的漏洞，進(jìn)行系統修復。
（本文為部屬高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費資助項目階段性成果之一）
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