關(guān)于內蒙古城市化道路選擇的思考
平建恒
[摘 要]加快推進(jìn)城市化進(jìn)程是內蒙古經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展從量的擴張向質(zhì)的提高轉變的重要載體和突破口，是解決當前和今后一個(gè)時(shí)期內蒙古經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展諸多矛盾的關(guān)鍵之舉，是內蒙古全面實(shí)現小康社會(huì )的必由之路。內蒙古城市化要調整結構，優(yōu)先發(fā)展中高位規模等級城市；促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，加快中、小城市擴張；突出重點(diǎn)、擇優(yōu)培育中心強鎮。
[關(guān)鍵詞]內蒙古；城市化；模式選擇
一、內蒙古城市化的現狀和問(wèn)題
改革開(kāi)放以來(lái)，內蒙古的城市化獲得了較快發(fā)展。2001年底，全區共有設市城市20個(gè)，縣城及以下建制鎮377個(gè)。這些城鎮在內蒙古經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，城市經(jīng)濟已經(jīng)成為支撐和帶動(dòng)自治區經(jīng)濟發(fā)展的主導力量。
（一）內蒙古城市化已進(jìn)入加速發(fā)展期
2001年底，內蒙古市鎮人口（包括市鎮農業(yè)人口和非農業(yè)人口）為1035.1萬(wàn)人，占總人口的43.5%左右，年均增長(cháng)速度近4.5%。與1978年相比，市鎮人口增加637.6萬(wàn)人,比重上升了21.7個(gè)百分點(diǎn)，城市化率平均每年提高0.94個(gè)百分點(diǎn)，而按市鎮非農業(yè)人口計算的城市化率僅為27.7%。根據城市化進(jìn)程“S”曲線(xiàn)規律，城市化水平在30%以下時(shí)，城市化步伐比較緩慢，達到30%以后則明顯加速。按城鎮人口占總人口的比例統計，2001年全國城鎮人口比重為37.66％，內蒙古城鎮人口比重為43.5％。改革開(kāi)放以來(lái)內蒙古城市化發(fā)展水平基本處于上游位置，內蒙古的城市化已進(jìn)入加速發(fā)展期。
內蒙古城市化落后于其經(jīng)濟發(fā)展水平。世界城市化發(fā)展歷程表明，城市化水平與國民生產(chǎn)總值的人均占有量呈正相關(guān)關(guān)系。2001年，內蒙古人均GDP為6463元，按匯率折合約782美元，總體上已進(jìn)入工業(yè)化初期，已經(jīng)具備了城市化加速發(fā)展的基礎和條件。按“世界平均模式”（即人均收入在500美元左右的國家，城市化率應該達到30％；人均收入在1000～1500美元的國家，城市化率應在35～45％之間）衡量，2001年，按市鎮人口計算的內蒙古城市化水平為43.5％，與經(jīng)濟發(fā)展水平是基本上適應的。但按市鎮非農業(yè)人口計算，內蒙古城市化率僅為27.7％，城市化落后于其經(jīng)濟發(fā)展水平。
（二）全區城市體系框架初步形成，但存在著(zhù)城市數量少、發(fā)育不完全、等級、結構體系不夠合理、城市個(gè)體之間差異大的特點(diǎn)
內蒙古以首府城市呼和浩特為主中心，包頭（首位城市）為次中心，大、中、小城市，重點(diǎn)鎮、一般鎮幾個(gè)層次的省域城鎮體系已初步形成。但如把這個(gè)等級體系放到城市化的等級體系理論中加以考察，就可以看到其明顯的不足。著(zhù)名地理學(xué)家克利斯泰勒認為，合理的城鎮等級分布以7的倍數展開(kāi)：1∶7∶49∶343……克利斯泰勒的模型雖是理想狀態(tài)下的模型，但至少我們可以從中看出，內蒙古現有的城鎮體系，一方面是大城市數量明顯偏少，中心城市規模偏小、功能弱化，對區域發(fā)展缺乏應有的要素集聚和輻射帶動(dòng)作用，產(chǎn)業(yè)集中度較低，大大低于克氏模型的比例。內蒙古最大的的城市包頭市只有145萬(wàn)市區人口，呼和浩特則只有104萬(wàn)市區人口，在省會(huì )城市中僅多于西寧、銀川和拉薩。2000年底，城市市區非農業(yè)人口規模，全國每個(gè)城市平均為34.8萬(wàn)人，內蒙古為32.96萬(wàn)人。每千萬(wàn)人口擁有的城市數量，全國平均為5．36個(gè)，內蒙古為8.41。另一方面是小城鎮數量多，規模小、層次低、布局分散，城鎮建設缺乏重點(diǎn)，用地不夠緊湊，縣域首位鎮和中心鎮地位不突出，據資料，2001年底內蒙古建制鎮已達377個(gè)，平均每個(gè)鎮的非農業(yè)人口為全國平均的80％左右。內蒙古建制鎮的行政色彩重，經(jīng)濟功能弱，因此財政收入少，且行政成本相對東中部地區要高出20-30％。這是內蒙古農村經(jīng)濟發(fā)展乏力和城市化進(jìn)展不快的根本性原因。
（三）城市區域布局和功能分工不合理
內蒙古城市空間分布呈現非均衡的空間結構特點(diǎn)，城市布局比較分散，主要集中在沿主要交通干線(xiàn)的地帶，無(wú)法形成實(shí)力強大的城市連綿區。2000年底，每萬(wàn)平方公里擁有的城市數量，全國平均為0.69個(gè)城市，21.7個(gè)鎮，內蒙古為0.17個(gè)城市，3.2個(gè)鎮，城市密度大約是全國平均的1／4。這一城鎮分布特點(diǎn)是由其地域遼闊、生態(tài)環(huán)境脆弱、人口較少、交通不便等因素決定的。由于內蒙古地域較大，中心城市較弱，尚未形成具有較強集聚和輻射能力的經(jīng)濟核心地區。從我國的實(shí)際情況看，具有較強集聚和輻射能力的經(jīng)濟核心區一般都不會(huì )超過(guò)100～200公里的區域范圍，甚至還要小一些。由于缺乏區域總體規劃的協(xié)調、指導，內蒙古各城鎮之間產(chǎn)業(yè)結構趨同，橫向聯(lián)系松散，各自?xún)?yōu)勢難以發(fā)揮，特色不夠突出，職能分工互補不明顯，重復建設。內蒙古很多城市是由行政命令布點(diǎn)，城市作為區域經(jīng)濟的聚集、輻射中心作用得不到有效發(fā)揮。近年來(lái)，內蒙古的城市建設還主要集中在城市形象和城市基礎設施方面，在城市經(jīng)濟功能建設方面剛剛起步，面向腹地區域的貿易、信息、金融、教育、科技、文化等方面的服務(wù)功能還相當薄弱。
（四）小城鎮得到快速發(fā)展，但伴隨一定的“城市泡沫化”現象
內蒙古小城鎮的快速發(fā)展促進(jìn)了城市化進(jìn)程，但其本身的城市化水平不高。小城鎮是我國經(jīng)濟體制轉軌這個(gè)特定社會(huì )發(fā)展階段的產(chǎn)物，它雖然扮演了城鄉之間的中介角色，但其社會(huì )和文化發(fā)展程度還是相當低的；轉移出來(lái)的農村人口雖然已在鎮上工作、生活，但其生活方式、價(jià)值觀(guān)念和社會(huì )關(guān)系還未得到根本改變。在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，有些地方“鄉改鎮”、“縣改市”、“盟改市”等行政區劃調整，只重視地域的向外擴張，刮起了一陣“圈地風(fēng)”；還有一些地方為提高城市化發(fā)展的速度，人為地將城市周?chē)目h市改區，鄉鎮改為居委會(huì )，農業(yè)戶(hù)籍改為城市居民戶(hù)籍，致使市鎮人口增加大于“農轉非”這種真正意義上的城鎮人口增加，在一定意義上存在“城市泡沫化”現象。在這一過(guò)程中居民的實(shí)際生存質(zhì)量和生活質(zhì)量并沒(méi)有因戶(hù)籍的改變而有實(shí)質(zhì)性的提高。
（五）城市特色不明顯，對外開(kāi)放程度低
中心城市的功能作用，既要體現在政治、文化方面，更要體現在經(jīng)濟方面的中心作用。內蒙古的城市在功能作用方面，還基本沒(méi)有突破傳統的框框。首府呼和浩特的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與所擔負的經(jīng)濟中心功能關(guān)聯(lián)度弱，難以在全區經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮應有的作用。城市發(fā)展規劃的整體性、戰略性較差，城市建設與發(fā)展中存在“特色危機”。一些原來(lái)頗具地方特色及民族特色的城市，正在被著(zhù)裝一致的新建筑所淹沒(méi)。不少中小城市實(shí)際上只是一定區域范圍內的行政中心。城市開(kāi)放程度低，主要表現在城市建設和城市經(jīng)營(yíng)上，計劃經(jīng)濟的色彩還比較濃，主要原因是觀(guān)念更新和思想解放不夠。受傳統觀(guān)念、傳統體制和傳統政策尤其是戶(hù)籍、行政區劃、財政、土地等方面的嚴重制約，農村人口轉變?yōu)槌鞘腥丝诘那酪廊华M窄。
（六）城市基礎設施有所改善，但在總體能力和結構布局上存在薄弱環(huán)節
目前，內蒙古城市基礎設施建設滯后于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的要求，是城市發(fā)展的瓶頸。市政工程，包括給排水、交通道路、郵政電信、城市能源（電力、燃氣、供熱）、園林綠化等，是城市基礎設施的主體。從總體上看，內蒙古城市基礎設施建設投資偏低。聯(lián)合國曾建議發(fā)展中國家城市基礎設施建設投資比例應占全社會(huì )固定資產(chǎn)投資的9％～15％、GDP的3％～5％。內蒙古城市基礎設施建設投資遠遠沒(méi)有達到這一目標。
二、加快內蒙古城市化的基本原則
加快內蒙古城市化進(jìn)程要以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想為指導，以現代化戰略為導向，以制度創(chuàng )新為動(dòng)力，遵循城市化發(fā)展的客觀(guān)規律，緊密結合工業(yè)化、信息化，注重運用市場(chǎng)經(jīng)濟的思路和機制，科學(xué)規劃、分類(lèi)指導、突出重點(diǎn)，有序推進(jìn)，全面完善全區城市體系和提升城市整體素質(zhì)，強化完善中心城市功能，提高發(fā)展中等城市，擇優(yōu)培育小城市，增強城市要素集聚和經(jīng)濟輻射功能；充分發(fā)揮城市在區域經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中的核心作用，促進(jìn)全區經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )進(jìn)步和人民生活質(zhì)量全面提高。
（一）堅持以現代化為導向，注重以人為本
在推進(jìn)城市化過(guò)程中，必須堅持以現代化為導向，現代化與城市化是互為因果、互為條件、相互聯(lián)動(dòng)、相互促進(jìn)的，高水平、高質(zhì)量的城市化是一個(gè)國家或地區現代化的重要標志。圍繞內蒙古實(shí)現現代化的目標，從各個(gè)領(lǐng)域全方位大力推進(jìn)城市化。通過(guò)城市功能的培育、強化，提高城市的集聚和輻射能力，來(lái)帶動(dòng)經(jīng)濟和社會(huì )的發(fā)展，從而推動(dòng)現代化的實(shí)現。城市化發(fā)展應以全面提升居民的生活質(zhì)量，明顯改善居民的生活環(huán)境為重點(diǎn)，提高城市環(huán)境和文化品位，建設最適合人居的城市。
（二）市場(chǎng)機制和政府引導推動(dòng)的有機結合
城市發(fā)展環(huán)境的改善、新城鎮的設置、原有城鎮的重組、城市形象的宣傳等都與政府決策的科學(xué)性、政府行為偏好有密切關(guān)系。在內蒙古城市化進(jìn)程中，政府應成為促進(jìn)城鎮發(fā)展模式轉變的重要引導和支撐力量。
（三）推動(dòng)大中小城市協(xié)調發(fā)展和城鄉一體化發(fā)展
走大、中、小協(xié)調發(fā)展的城市化道路，建立協(xié)調的城鎮規模體系，是區域之間、城鄉之間經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展的內在要求。大、中、小城市協(xié)調發(fā)展，就是在規模結構上形成大、中、小城市的合理比例關(guān)系，在城市職能分工上各有側重、優(yōu)勢互補。內蒙古人口、資源、環(huán)境的區情決定了內蒙古的城市化必須走多元化發(fā)展的路子，大中小城市和小城鎮并舉，形成規模等級齊全、職能分工合理、空間結構完善、管理有序和開(kāi)放式、強輻射、現代化的大中小城市協(xié)調發(fā)展的城市體系。
（四）以要素集聚為重點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐
城市化的本質(zhì)就是空間集聚。城市是人才、資金、科技、信息等各類(lèi)生產(chǎn)要素的集聚地。世界經(jīng)驗表明，成功的城市化要依據各自不同的區位條件及集聚產(chǎn)業(yè)要素的能力，形成具有核心效益的主導產(chǎn)業(yè)，并以此為中心向外擴散。
三、內蒙古城市化發(fā)展戰略
（一）內蒙古城市化發(fā)展的總量與速度
實(shí)施城市化戰略，必須有明確的總量目標。根據區情和國家第三步戰略目標的要求，借鑒國外城市化的經(jīng)驗，我們認為只要方針政策正確，內蒙古城市化完全有可能在未來(lái)30～40年內完成快速發(fā)展階段的任務(wù)，使城市化率達到70％左右。按此速率計算，未來(lái)城市化率(城鎮人口占總人口的比重)年均提高將達到1.0～1.2個(gè)百分點(diǎn)。這樣，到2010年，全區城市化水平（非農人口占總人口的比重）達到45％以上，城市人口占總人口比重達到50％以上。
（二）內蒙古城市化發(fā)展的結構模式
加快城市化，不僅有總量問(wèn)題，也有城市規模結構問(wèn)題。從一定意義上講，城市規模結構的合理選擇，決定了城市化的道路選擇，關(guān)系到城市化總量目標的實(shí)現。內蒙古城市化規模結構的選擇應該從內蒙古實(shí)際出發(fā)，與經(jīng)濟發(fā)展和人口布局相協(xié)調，形成以大城市為中心，中等城市為骨干，小城市和小城鎮布局合理、功能互補的城鎮體系和與生態(tài)環(huán)境相適應的城市布局模式。
1、調整結構、優(yōu)化布局，優(yōu)先發(fā)展中高位規模等級城市，合理引導大城市規模擴張
內蒙古城市化的戰略重點(diǎn)首先是大城市、區域中心城市。美、英等城市化已趨成熟的國家的城市人口規模結構變動(dòng)規律表現為由低位金字型，到中位工字型（或倒工字型、倒金字型），再到高位金字型，這說(shuō)明大城市優(yōu)先發(fā)展，同時(shí)帶動(dòng)其他等級城市共同發(fā)展，有利于提高城市化經(jīng)濟效益是中外城市化的共同現象。大城市作為一個(gè)國家或地區的經(jīng)濟、文化中心，在繁榮經(jīng)濟和促進(jìn)社會(huì )進(jìn)步中起著(zhù)難以替代的巨大作用。中心城市是一個(gè)國家或地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中起核心作用的城市，即是指在國民經(jīng)濟中有著(zhù)舉足輕重影響的、具有各種綜合活動(dòng)能力，并在一個(gè)較大范圍內起著(zhù)多種中心功能的城市。這些城市與其他中小城市和小城鎮形成相互依存和協(xié)調發(fā)展的關(guān)系，帶動(dòng)區域經(jīng)濟社會(huì )的整體發(fā)展。大城市、中心城市適度超前發(fā)展，有利于緩解內蒙古經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)惡化之間的尖銳矛盾，節約各種寶貴、稀缺的自然資源，帶動(dòng)全區經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展；有利于改變內蒙古現有城市規模結構偏小的狀況，提高信息產(chǎn)業(yè)、知識經(jīng)濟、文化中心的內聚性和輻射度，促進(jìn)現代服務(wù)業(yè)的發(fā)展；有利于引進(jìn)國內外優(yōu)秀人才、大企業(yè)總部和高級生產(chǎn)者服務(wù)部門(mén)，促進(jìn)內蒙古高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，縮小與發(fā)達地區的差距，提升城市的創(chuàng )造力和競爭力。
我們認為堅持效率優(yōu)先、大力發(fā)展和完善以大城市為龍頭的城市化體系的設想，在于大城市有著(zhù)許多中小城鎮無(wú)法比擬的優(yōu)勢和潛力。首先，大城市規模經(jīng)濟的優(yōu)勢強。大城市是以產(chǎn)業(yè)和人口高度集中為特征的，這種密集經(jīng)濟為現代化、專(zhuān)業(yè)化的生產(chǎn)協(xié)作與聯(lián)合提供了有利的空間環(huán)境，也為有效地利用土地資源、金融資本、人力資本、自然資源、信息資源和公共服務(wù)設施等奠定了基礎。我國城市統計資料表明，城市從業(yè)人員的勞動(dòng)生產(chǎn)率、第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員所占比重都隨城市規模的擴大明顯上升。當城市擴張的邊際收益大于其邊際成本時(shí)，城市人口擴張具有必然性。其次，大城市創(chuàng )造就業(yè)機會(huì )多、就業(yè)潛力大。由于大城市經(jīng)濟效益高，就業(yè)容量較大，具有從政、做工、經(jīng)商、教育、科技、信息、交通、城市基礎設施建設和社會(huì )交流等多種就業(yè)機遇和選擇，吸引人口向大城市集中。再次，大城市除了具有聚集效應外，還有不可低估的擴散效應和幅射作用。大城市作為生產(chǎn)、金融、貿易、交通運輸、信息和服務(wù)的中心，通過(guò)技術(shù)的轉讓、產(chǎn)業(yè)轉換、資本的輸出、信息的傳播等多種方式，可以帶動(dòng)周邊的中小城市和地區的迅速發(fā)展，從而形成以大城市為中心的城市群。當然，城市規模若超過(guò)了資源的承載極限會(huì )形成地價(jià)劇升、住房緊張、交通堵塞、環(huán)境污染等“城市病”。
強化呼和浩特、包頭兩大中心城市在自治區城鎮體系中的龍頭地位。呼和浩特要根據“建經(jīng)濟強市、創(chuàng )文化名城”的總體要求，建成獨具特色的現代化首府城市，我國重要的生態(tài)城市，自治區呼包鄂經(jīng)濟區的核心城市；要在政治、文化中心的基礎上，加強經(jīng)濟功能特別是服務(wù)經(jīng)濟功能的建設，強化其作為全區政治、經(jīng)濟、文化、交通和信息中心的作用。重點(diǎn)發(fā)展以綠色食品、絨紡、飼料、中蒙醫藥業(yè)、特色生物產(chǎn)業(yè)、機械、電子、石油化工和建材工業(yè)為主的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，以乳品、玉米、馬鈴薯、蔬菜四大主導產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化為主的特色農牧業(yè)，以民族文化為底蘊和人文、自然景觀(guān)為一體的都市特色旅游業(yè)；規劃建設現代化中心城區和定位功能設施。包頭要發(fā)揮工業(yè)基礎雄厚優(yōu)勢，加大外向發(fā)展力度，發(fā)展成為現代化的工業(yè)商貿中心城市和內蒙古經(jīng)濟中心之一。對海拉爾、通遼加以重點(diǎn)扶持，加強城市群建設，逐步形成內蒙古東部地區的中心城市。
在發(fā)展和完善大城市的建設中，我們應遵循經(jīng)濟發(fā)展的規律，不斷調整優(yōu)化大城市的產(chǎn)業(yè)結構，特別應優(yōu)先發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的升級轉換。政府應以積極就業(yè)的政策，來(lái)引導大城市就業(yè)市場(chǎng)的擴容和開(kāi)放，并在城市化中更多地擔負起脫貧、安置、管理、教育、改造和服務(wù)大多數農民的新歷史性使命。堅持在城市化中以大城市為龍頭，還要努力提高城市間、城鄉間的橫向聯(lián)合效率，在區域上形成以大城市為中心的“城市化地帶”，系統地發(fā)揮出城市化區域的集聚效應，吸引更多的農村人口，帶動(dòng)農村經(jīng)濟改造和升級。
2、合理引導、推進(jìn)集聚，加快中、小城市擴張
小城鎮成長(cháng)為小城市，小城市成長(cháng)為中等城市，中等城市成長(cháng)為大城市的梯度成長(cháng)是城市發(fā)展的一般規律。內蒙古大多數城市的區位和資源條件較好，但平均規模小、功能弱，擴張規模、接納農村人口的潛力巨大。積極扶持和加快發(fā)展現有中小城市，擴張吸納農村人口，不斷增強其要素集聚和經(jīng)濟輻射功能，既可充分利用現有城市基礎設施，又可以增強現有城市的功能。依托現有的15個(gè)中小建制市、數十個(gè)條件較好的小城鎮擴張推進(jìn)城市化更加經(jīng)濟，也更加符合城市成長(cháng)的規律。地級市和經(jīng)濟強縣（市）政府駐地城市，應根據各自經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的趨勢和城市建設的基礎與條件，把強化功能與擴大規模結合起來(lái)，積極向大中城市邁進(jìn)。如海拉爾、通遼等有條件的地級市要向大城市乃至特大城市發(fā)展，鄂爾多斯也要把增強功能和擴大規模結合起來(lái)，更好地發(fā)揮區域中心城市的作用。對有市場(chǎng)張力、具有較好基礎的小城市要注意擴容規劃，進(jìn)行必要的扶持和引導，把目前區位合適的縣級市，迅速擴張為30萬(wàn)到50萬(wàn)人口以上的中等偏大城市。隨著(zhù)一批中小城市升格為大城市，還應從小城鎮中培育一批小城市。
3、突出重點(diǎn)、擇優(yōu)培育，建設一批中心強鎮
內蒙古城市化也要重視中心鎮、中心村的建設與發(fā)展。小城鎮是城市經(jīng)濟與農村經(jīng)濟的聯(lián)結點(diǎn)，不僅是支撐城市發(fā)展的重要基礎，而且也是帶動(dòng)農牧區經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，在城鄉技術(shù)、信息、人才及其他生產(chǎn)要素流動(dòng)方面，發(fā)揮著(zhù)橋梁和紐帶作用；發(fā)展小城鎮，可以促進(jìn)鄉鎮企業(yè)集中布局，吸納農業(yè)剩余勞動(dòng)力。把小城鎮建設好，既可以推進(jìn)城市化，又可以推進(jìn)農村現代化。內蒙古小城鎮的基本特點(diǎn)是數量多、規模小、功能弱，集聚效應和輻射能力差，并不完全具備城市的功能。當前內蒙古小城鎮發(fā)展重點(diǎn)不在于增加數量，而在于適度擴大規模、突出特色、提高質(zhì)量、適當歸并，提高資源的共享度，把小城鎮的發(fā)展融入大城市、城市群及整個(gè)地區經(jīng)濟發(fā)展大循環(huán)中。
內蒙古小城鎮的建設要遵循城市化規律，分類(lèi)指導，突出重點(diǎn)。內蒙古目前有68個(gè)縣城，加上每旗（縣）都有在歷史上形成的1～2個(gè)中心城鎮，共有100多個(gè)旗（縣）域中心城鎮。它們是旗（縣）域內的政治、文化、經(jīng)濟中心，也是小城鎮建設的重點(diǎn)。旗縣經(jīng)濟布局要從實(shí)際出發(fā)，統籌考慮，以旗縣駐地為重點(diǎn)，積極扶持和大力培育交通條件好、區位優(yōu)勢明顯的100個(gè)中心城鎮進(jìn)行重點(diǎn)扶持，形成產(chǎn)業(yè)集聚，實(shí)現人口的轉移和集聚，促進(jìn)小城鎮發(fā)展從數量型向質(zhì)量型轉變，使之真正成為城市與農村的結合部，為推進(jìn)城鄉經(jīng)濟一體化進(jìn)程發(fā)揮重要作用。經(jīng)濟相對發(fā)達地區要做好適當集中、優(yōu)化功能的文章，著(zhù)力提升城鎮品位和內在素質(zhì)，吸引生產(chǎn)要素集聚，使之向小城市發(fā)展。經(jīng)濟欠發(fā)達地區要大力改善中心鎮的投資環(huán)境，加快完善基礎設施和公共服務(wù)設施，提高集聚能力。
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