土地財政 戒不掉的鴉片
2011-12-10 文章來(lái)源于《證券市場(chǎng)周刊》
土地財政對推動(dòng)中國城市化發(fā)展功不可沒(méi)，但也被詬病為房?jì)r(jià)高漲的罪魁禍首。土地財政已經(jīng)
【《證券市場(chǎng)周刊》特約作者 管清友 彭薇】土地財政，是民間對地方政府借地生財做法的戲稱(chēng)，通常指一些地方政府的財政來(lái)源過(guò)度依賴(lài)經(jīng)營(yíng)土地獲得收入。其中，通過(guò)出讓土地獲得的土地出讓金收益是土地財政的重中之重，號稱(chēng)地方政府的“第二財政”。曾經(jīng)流行的一句口頭禪，“吃飯靠財政，建設靠土地”。中國城市化發(fā)展進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市建設水平不斷提升，土地財政可謂是功不可沒(méi)。
同時(shí)土地財政也是飽受詬病的話(huà)題，輿論認為土地財政是房?jì)r(jià)居高不下的罪魁禍首，“水漲船高”地推動(dòng)房?jì)r(jià)一路高歌。又愛(ài)又恨的土地財政究竟是對是錯，與我們有著(zhù)怎樣千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，土地財政背后又隱藏著(zhù)怎樣的故事？
談到地方政府“借地生財”的致富經(jīng)，開(kāi)源生財有三道，一是通過(guò)供應土地獲取土地收益，包括出讓、租賃國有土地使用權等多種供地方式，其中出讓土地使用權獲利頗豐，俗稱(chēng)“賣(mài)地”；二是獲取依附于土地發(fā)展的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和相關(guān)稅收，納入地方稅收收入；三是利用土地融資，地方政府融資平臺利用土地抵押獲取貸款。地方政府正是摸索出了這三條財路，把國有土地的價(jià)值發(fā)揮到極致。
“賣(mài)地”獲取土地收入主要包括：土地出讓金、土地租賃租金以及其他供地方式獲得的收入。其中，土地出讓金是出讓國有土地使用權獲得的收益，土地租賃租金是租賃國有土地使用權獲得的收益。出讓與租賃使用權性質(zhì)上的差異，出讓收益遠勝于租賃收益。由于政府可以通過(guò)出讓獲得巨額收入，土地出讓金也被譽(yù)為“第二財政”。
1994年，中國實(shí)行分稅制改革增加了中央財政收入，相應地削減了地方財政收入。地方政府固定收入的稅收僅剩下土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房地產(chǎn)稅等小稅種，主要稅種都要與中央共享收入，這就使得土地相關(guān)的稅種成為地方政府擴充稅源的首選。
除了直接征收土地相關(guān)稅收，還能征收依附土地的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅，營(yíng)業(yè)稅雖然屬于央地共享稅種，但是除了鐵道部、銀行總行和保險總公司集中繳納的部分歸中央外，其余部分都歸地方所有。因此房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的營(yíng)業(yè)稅成為了地方稅收的重要稅源。
地方政府還可以通過(guò)地方融資平臺，抵押土地資產(chǎn)獲得貸款收入，這是目前地方政府常用的一種融資方法。地方政府通常以土地儲備中心、開(kāi)發(fā)區等為載體向銀行進(jìn)行土地抵押，以此獲得銀行貸款，主要用于彌補城市市政建設資金不足。地方政府以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得銀行貸款投入基礎設施建設，而土地出讓金是償還債務(wù)的主要來(lái)源。
千年靠山帶來(lái)了金山銀山，賣(mài)地、收稅、抵押三個(gè)環(huán)節一環(huán)扣一環(huán)，形成了土地財政的生財模式，為充實(shí)地方財政收入，開(kāi)展城市建設等方面做出重大貢獻。正所謂“不花政府一分錢(qián)，萬(wàn)丈高樓平地起”，地方政府在土地財政的生財之道上，走出了以“經(jīng)營(yíng)土地”來(lái)“經(jīng)營(yíng)城市”的道路。
2000年以前我國城市土地市場(chǎng)機制的作用并不強，行政劃撥仍是最主要的供地方式。從2000年開(kāi)始，地方政府的供地方式逐漸從行政劃撥轉化為有償出讓。
這五項稅收都屬于地方稅，即稅收屬于地方一般預算收入，稅收資金支配權歸地方政府。我們可以看到盡管我國實(shí)行了“史上最嚴厲的房地產(chǎn)調控政策”，從今年1-9月份的數據來(lái)看，房地產(chǎn)相關(guān)稅收僅契稅表現為增速回落，其他稅種仍保持較快速度增長(cháng)，占地方一般預算收入的比重也與前兩年類(lèi)似，今年前三季度五項稅收占地方本級收入15.8%，看來(lái)房地產(chǎn)的冬天并不太冷。
土地間接稅收房地產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅和建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅數據財政稅務(wù)部門(mén)沒(méi)有公開(kāi)，暫不能放入土地財政的計算，但是房地產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅的收入金額較大，不納入計算土地財政的規模偏小。根據財政部發(fā)布的數據，今年前三季度房地產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅2968億元，建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅2226億元，占地方本級收入的13.1%。如果考慮房地產(chǎn)對金融信貸和建筑業(yè)相關(guān)行業(yè)的拉動(dòng)作用，土地間接稅收在地方一般預算收入中的比重更高。
我國的財政收入來(lái)自稅收和非稅收入兩個(gè)方面，非稅收入泛指除稅收收入以外的其他財政收入，統計年鑒公布的“財政收入”中只體現了一般預算的非稅收入，而包含著(zhù)土地出讓金的基金預算收入等非稅收入并不在公開(kāi)的財政收入中。所以經(jīng)常有人疑惑，為什么國土局公布的土地出讓金數據，遠大于統計局公布的非稅收入。
從表3我們可以看出，土地出讓金純收益基本在土地出讓成交價(jià)款的35%以上， 土地出讓金純收益相當于地方政府一般預算收入的20%左右。
前面我們估算的土地相關(guān)稅收收入，五種直接稅收和兩種間接稅收相加起來(lái)約占地方一般預算收入的28%，土地出讓金純收益一項對地方財政的比重就超過(guò)20%，可以說(shuō)，土地財政相當于地方一般預算收入的50%。
“戒掉”土地財政重在政府轉型
1998年市場(chǎng)化改革，房地產(chǎn)復蘇，2002年土地招拍掛，“土地財政時(shí)代”開(kāi)始，2007年達到癲狂，地王不斷涌現，2009年4萬(wàn)億救市導致2010年全民炒房。深度依賴(lài)土地創(chuàng )收的地方政府，“寅吃卯糧”的土地財政難以為繼，土地財政路在何方？
一是要“戒掉”地方政府對土地財政的渴望。土地財政的根源問(wèn)題是投資型政府，政府承擔著(zhù)發(fā)展經(jīng)濟的重任，土地財政充實(shí)了地方財力，撐起了城市建設，推動(dòng)了經(jīng)濟增長(cháng)。如果卸下GDP“保8%、保10%”的經(jīng)濟指標，把發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)交給市場(chǎng)，繼續深化市場(chǎng)機制改革，公共事業(yè)向民營(yíng)化轉型，經(jīng)濟重心向內需轉型，政府向服務(wù)型政府轉型，“戒掉”土地財政的根本動(dòng)力。
二是要“戒掉”地方政府對土地財政的依賴(lài)。內陸的土地有償使用制度主要是學(xué)習和借鑒香港地區的土地批租制，這種制度安排類(lèi)似把若干年的地租貼現一次性收取，能迅速聚集財富，使政府能有充實(shí)的資金投入城市建設。但香港政府并沒(méi)有陷入過(guò)度依賴(lài)“土地財政”的局面，關(guān)鍵就在于香港政府把土地收益納入基金管理，及時(shí)公開(kāi)土地收支的相關(guān)信息，接受民主監督，杜絕了支出使用的隨意性。把土地非稅收入資金納入預算約束，收支接受人大和公眾的監督，以公開(kāi)透明的收支明細斷掉地方政府挪用土地非稅收入資金的念頭，杜絕地方政府對土地非稅收入“動(dòng)歪腦筋”。
土地財政雖然能解一時(shí)之急，卻不是長(cháng)久之計。沒(méi)有土地財政的支持，地方財政可能深陷債務(wù)問(wèn)題；繼續依賴(lài)土地財政，地方政府就更加難以自拔。為今之計，只有痛定思痛，逐漸“戒掉”土地財政這味“鴉片”。地方政府與其“伸手”為“限購令”松綁，倒不如好好琢磨如何為自己“松綁”，擺脫土地財政的束縛。
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