現行行政訴訟法規定,基層人民法院管轄第一審行政案件。
為了解決行政案件審理難問(wèn)題,減少地方政府對行政審判的干預,在總結現行做法的基礎上,根據黨的十八屆三中全會(huì )關(guān)于探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度的精神,前不久被提請審議的行政訴訟法修正案草案增加規定:高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件；對縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件,由中級人民法院管轄。
一些常委委員和列席人員在審議時(shí)對上述行政案件管轄制度的修改給予充分肯定,同時(shí)建議明確規定原告擇地訴訟權利。
行政訴訟受理難審判難執行難
“行政訴訟法是維護人民群眾根本利益,監督促進(jìn)行政機關(guān)依法行政,有效化解行政爭議的一部重要法律?！毙薷＝鹞瘑T說(shuō),目前在司法實(shí)踐中存在行政訴訟受理難的情況。
據修福金調查,由于地方政府直接或者隱性干預,大量符合行政訴訟標準的案件得不到受理。他們調查的一個(gè)市,2010年到2012年行政案件受理率分別為38.5%、39.12%、35.19%。群眾講有“三不”,即不收案件材料、不出法律文書(shū)、不予立案。
“有些法院負責行政訴訟的法官不敢收這些案件,一有要起訴的苗頭相關(guān)部門(mén)就打來(lái)電話(huà),所以法官不敢受理?！毙薷＝鹫f(shuō),立案難已經(jīng)成為群眾反映最強烈的行政訴訟問(wèn)題。
行政訴訟還存在審判難問(wèn)題。修福金說(shuō),由于涉及自身利益,有的地方行政機關(guān)要求法院匯報案件處理情況,通過(guò)辦公會(huì )等平臺對法院審理案件進(jìn)行干涉和質(zhì)疑。法院審理行政案件非常困難,面對違法行政行為,難以依法作出判決。行政機關(guān)敗訴率平均為9%,有些地方行政機關(guān)敗訴率是零。
關(guān)于行政訴訟執行難問(wèn)題,修福金介紹,由于缺乏必要手段,有的案件法官頂住壓力進(jìn)行判決,但是也難以執行,甚至法官會(huì )受到報復。有些法院判決計生委敗訴后,計生委不僅不履行判決,反而在當年的計生工作中給法院掛黃牌。另外,有一些部門(mén),比如規劃、土地、稅務(wù)、工商等部門(mén),經(jīng)常以“新官不理舊事”為由,拒不履行法院生效裁判。
列席會(huì )議的全國人大代表劉革新說(shuō),根據現行行政訴訟法規定,絕大多數行政案件都是由被告,即行政機關(guān)所在地的人民法院管轄,這樣的管轄比較便民,也比較有利于法院查證事實(shí)。但由于被告所在地人民法院在人、財、物各方面都受制于地方政府,導致在現實(shí)中行政審判往往受地方行政干預影響,司法活動(dòng)受到制約,甚至喪失中立、公正的立場(chǎng)。因此,在遭遇行政爭議的時(shí)候,當事人往往不愿意選擇行政訴訟,而是選擇信訪(fǎng)方式維權。據統計,人民法院受理的行政案件中,有13%被法院駁回起訴,還有40%以上的案件是原告主動(dòng)撤訴。也就是說(shuō),即使立案后也只有40%多的案件,最終由人民法院審理并對實(shí)體問(wèn)題作出裁判。
行政案件跨區域管轄勢在必行
“上述三難困境產(chǎn)生的主要原因是現行司法管轄與行政區劃完全相對的體制?！毙薷＝鹫J為,現行司法體制下法官的經(jīng)濟、生活、住房以及升遷等各個(gè)方面都由同級政府管轄,用人家的、吃人家的、喝人家的,在審判中就必須聽(tīng)人家的,這是最根本原因。
修福金指出,要解決三難問(wèn)題,必須破除行政區劃和司法管轄權相對應的關(guān)系,保障行政審判不受非法干預。行政案件跨區域管轄才能使行政審判充分發(fā)揮其優(yōu)良的制度功能,有利于從制度上破解“上有政策、下有對策”,維護中央政令暢通,有利于消除群眾置疑,促進(jìn)依法行政,密切黨群干群關(guān)系,有利于解決群眾反映強烈的突出問(wèn)題,讓廣大人民群眾充分相信法律、自覺(jué)運用法律,推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境。
“草案規定高級人民法院可以確定若干基層法院跨行政區域管轄第一審的行政案件,對縣級以上地方政府的行政訴訟由中級人民法院管轄,這些做法可以減少地方政府對審判的干預,有助于解決審理難的問(wèn)題?！狈缎禧愄┪瘑T認為。
吳曉靈委員說(shuō),草案在訴訟管轄問(wèn)題上提出可以跨區域審理,這是非常重要的。有報道稱(chēng),浙江一個(gè)地區實(shí)行在本轄區審理行政訴訟案件時(shí)老百姓勝訴率是10%至13%,跨區域審理之后老百姓勝訴率達到62%以上。
列席會(huì )議的廣西壯族自治區人大常委會(huì )副主任莫永清說(shuō),當前行政案件解決難的一個(gè)重要原因是同級審,即市縣政府為被告的一審案件由當地法院管轄。同級審不利于獨立、公正審判。因此,草案增加規定縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件由中級人民法院管轄,對沖破地方保護主義具有重要意義。
“異地審也是一個(gè)辦法?！蹦狼逭f(shuō),但異地審從基層情況看,會(huì )帶來(lái)一些不便?？鐓^域管轄會(huì )增加司法成本,判后執行難度也會(huì )加大。另外,一個(gè)鄉鎮級的具體行政行為,由本轄區內的縣級法院來(lái)管轄,應該問(wèn)題不大。鄉鎮一級同縣法院比,縣法院還是處于優(yōu)勢位置的,不存在不敢判的情況。建議由基層人民法院管轄本行政區域內縣級以下政府所作的具體行政行為的一審案件。這樣既有利于解決地方保護主義問(wèn)題,又能克服可能出現的諸如增加司法成本等其他問(wèn)題?！?br>
莫文秀委員指出,確定行政訴訟管轄應當主要遵循以下原則:便于當事人訴訟,便于法院正確、公正、有效地行使審判權；法院審判工作量的合理分工和分配。
建議基層法院不設行政審判庭
“管轄的確立應該追求各種價(jià)值目標的平衡?！蹦男阏f(shuō),現行行政訴訟法沒(méi)有充分考慮行政審判中可能受到的法外干預,在地域管轄上采取“原告就被告”原則,級別管轄過(guò)低問(wèn)題也比較突出,影響了行政審判的公正行使。所以,建議適當提高行政訴訟級別的管轄,并且將被告所在地和原告所在地都納入地域管轄的選擇范圍。如果原告、被告在同一個(gè)地區的,原告可以申請上級人民法院指定其他人民法院管轄。以從制度上減少行政干預的可能性,保障人民法院依法獨立行使審判權。
陳喜慶委員也建議,進(jìn)一步明確給予原告擇地訴訟的權利。就是說(shuō),原告有權選擇跨行政區域進(jìn)行訴訟,以便保證原告訴訟權利的充分行使?！?br>
列席會(huì )議的全國人大代表高廣生建議適當提高行政訴訟審級,明確“以縣、市級人民政府或省級人民政府工作部門(mén)為被告的一審行政案件均由中級人民法院受理,以省級人民政府和國務(wù)院各部門(mén)為被告的一審行政案件由高級人民法院受理”,通過(guò)提高審級來(lái)減少行政機關(guān)對行政案件的干擾。
為有效解決地方政府干預,劉革新建議,所有一審行政案件全部由中級人民法院管轄,基層法院不設行政審判庭,不審理行政案件；如果必要,中級法院可以派出巡回行政法庭,及時(shí)受理或審理當地的行政案件。其理由有:其一,區縣級法院審理涉及所在區縣級政府及其部門(mén)的案件難于擺脫干預,難以公正；其二,基層法院行政案件太少,難以積累行政審判經(jīng)驗；一些行政法官“無(wú)活干”而被借調去搞非訴執行,這使人們更失去了對“民告官”訴訟的信任和信心。
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