黨的十八屆三中全會(huì )提出“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”，十八屆四中全會(huì )進(jìn)一步要求“依法賦予設區的市地方立法權”。2015年3月，十二屆全國人大三次會(huì )議通過(guò)的修改后的立法法，明確規定將地方立法權擴大到所有設區的市，并由省級人大常委會(huì )確定新獲得立法權的設區的市開(kāi)始制定地方性 法規 的具體步驟和時(shí)間。
依法賦予設區的市立法權，可以說(shuō)是地方多年的期盼，是黨中央作出的重大決策，也是貫徹實(shí)施立法法的重點(diǎn)。但設區的市立法作為一項新生事物，仍面臨立法權限的界定、立法能力的建設以及與現有立法體制的磨合等諸多困難和問(wèn)題。立法權限是立法體制的核心內容。雖然立法法對各個(gè)立法主體的權限和關(guān)系作出了規定，但是由于語(yǔ)言文字本身所具有的不確定性以及社會(huì )實(shí)踐的變化發(fā)展，對地方立法權限范圍的準確把握及其與國家立法的關(guān)系成為了地方立法工作理論和實(shí)務(wù)面臨的基礎問(wèn)題。
在近日舉行的第二十一次全國地方立法研討會(huì )上，盡快明確地方立法權限、扎實(shí)推進(jìn)設區的市地方立法工作成為各地熱議的焦點(diǎn)。
立法法明確規定，設區的市人大及其常委會(huì )“可以對城鄉建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”。這一權限范圍基本上局限于城市治理之內，符合中央和地方事權劃分的邏輯要求，但具體到立法工作中，則需要對城鄉建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護的具體范圍作進(jìn)一步解釋。對于這項規定中的“等”字，有與會(huì )人員認為應作擴大解釋?zhuān)秶藢挷灰苏?。因此，對設區的市立法權限的準確理解和把握是設區的市開(kāi)展地方立法首要研究和解決的問(wèn)題。
“基于地方立法的屬性是國家和地方事權的劃分，因此從理論上講，設區的市的地方立法權應當立足于城市的自我管理、自我發(fā)展和自我服務(wù)功能，主要應涉及城市建設、城市規劃、城市管理等應由城市自己解決的事務(wù)?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯?huì )副主任王永昌說(shuō)。
“地方立法權限需要進(jìn)一步明確界定?！焙幽鲜∪舜蟪Ｎ瘯?huì )副主任蔣篤運說(shuō)，“城鄉建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”，范圍是比較寬的。比如，從城鄉建設與管理看，包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等;從環(huán)境保護看，按照環(huán)境保護法的規定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、自然遺跡、人文遺跡等;從原49個(gè)較大的市已制定的地方性法規涉及的領(lǐng)域看，范圍基本上都可以涵蓋。
但蔣篤運指出，有兩個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步探討:一是“城鄉建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”中的“等”，是否意味著(zhù)還有除國家專(zhuān)屬立法權外的其他方面的事項可以制定地方性法規，還是 法律 留的一個(gè)“口子”?二是以往較大的市制定的地方性法規繼續有效，以后也要按照三個(gè)方面來(lái)制定地方性法規，那么之前已經(jīng)制定的涉及三個(gè)方面之外的，如公民權益、教育方面的法規如何修改，按照什么程序修改?
廣州市人大常委會(huì )法工委主任陳小清建議，以最快的速度推出立法法的配套 法條 解釋?zhuān)瑢⒃?9個(gè)較大的市的地方立法權范圍盡快明確。
陳小清認為，如果僅限于城鄉建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護這些方面，會(huì )讓地方立法權面臨很大困難。他舉例說(shuō)，目前城市管理方面的地方立法相對多一些，但是社會(huì )領(lǐng)域的地方立法較少，到目前為止嚴重不足，比如社會(huì )保障領(lǐng)域，廣州的地方立法就很少，僅有社會(huì )醫療保險條例等少數地方立法。社會(huì )保障以及保險等領(lǐng)域，還有大量?jì)热菪枰⒎?。這一塊如果沒(méi)有算入城鄉建設和管理，是一大欠缺。此外，科技領(lǐng)域算不算城鄉建設領(lǐng)域管理?屬不屬于較大的市的立法權范圍?這也是一大問(wèn)題。而這些領(lǐng)域對于一個(gè)城市管理來(lái)說(shuō)是必不可少的，但是現在還沒(méi)有辦法啟動(dòng)這些領(lǐng)域的地方立法。
陳小清建議，對地方立法權的范圍作出擴大解釋?！叭绻娴氖仟M義范圍，明顯不合理，遠遠不能滿(mǎn)足城市建設管理的需要，城市管理是全方位的?！标愋∏逭f(shuō)。
杭州市人大常委會(huì )法工委主任路江通建議，盡快明確設區的市立法范圍?！霸O區的市的立法權限限定在三個(gè)方面極不合理，特別是城鄉建設和管理不能作狹義理解。教育、社會(huì )保障等方面已經(jīng)日益成為城市管理的重點(diǎn)，也是城市立法的重點(diǎn)，不能排除在城市立法之外?！甭方ㄕf(shuō)，設區的市立法范圍不明確，就會(huì )給地方立法帶來(lái)困難，造成一些工作上的無(wú)所適從。
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