隨著(zhù)工業(yè)化、城鎮化迅速推進(jìn)，大量農民進(jìn)城務(wù)工，穩定農村土地承包關(guān)系，保護農民的土地承包經(jīng)營(yíng)權至關(guān)重要。近日正式實(shí)施的農村土地承包法明確，國家保護進(jìn)城農戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權作為農戶(hù)進(jìn)城落戶(hù)的條件——
新修改的農村土地承包法已于近日正式實(shí)施，既落實(shí)了“三權分置”政策要求，也加強了對農民土地權益的切實(shí)保護。
進(jìn)城農民的土地是否要收回，農村外嫁女的利益如何保障？“兩權”變“三權”，寫(xiě)入法律的土地經(jīng)營(yíng)權有哪些變化？經(jīng)營(yíng)權能否融資抵押擔保，資本下鄉流轉土地又有何規定？針對公眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，記者采訪(fǎng)了有關(guān)專(zhuān)家。
保護進(jìn)城農戶(hù)承包權利
人進(jìn)了城，地怎么辦？全國人大農業(yè)與農村委員會(huì )辦公室主任何寶玉認為，穩定農村土地承包關(guān)系，保護農民土地承包經(jīng)營(yíng)權，很重要的一點(diǎn)，就是發(fā)包方在承包期內不得隨意收回承包地，使廣大農民真正地感到土地承包經(jīng)營(yíng)權是有切實(shí)保障的。否則，如果發(fā)包方可以隨便收回承包地，穩定的土地承包關(guān)系就無(wú)從談起。
隨著(zhù)工業(yè)化、城鎮化迅速推進(jìn)，大量農民進(jìn)城務(wù)工，有的離土不離鄉，繼續經(jīng)營(yíng)承包地；有的離土又離鄉，全家進(jìn)入城鎮工作生活，繼續經(jīng)營(yíng)承包地面臨現實(shí)困難。在這種情況下，部分農民進(jìn)城，尤其是全家進(jìn)城后，其土地承包經(jīng)營(yíng)權容易受到侵害。何寶玉表示，“對進(jìn)城農民來(lái)說(shuō)，承包地和宅基地的權益是他們在農村的最后一點(diǎn)財產(chǎn)和利益，所以對部分農戶(hù)在進(jìn)城后一段時(shí)間內，既有城鎮居民的身份同時(shí)又保留土地承包權益，整體上不妨寬容一點(diǎn)，不要一看到農戶(hù)進(jìn)城，就急急忙忙把承包地收回來(lái)”。
新修改的農村土地承包法明確，國家保護進(jìn)城農戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權。不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權作為農戶(hù)進(jìn)城落戶(hù)的條件。承包期內，承包農戶(hù)進(jìn)城落戶(hù)的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內轉讓土地承包經(jīng)營(yíng)權或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵其流轉土地經(jīng)營(yíng)權。對比之前的規定，新法刪除了“特定情況下要求進(jìn)城農戶(hù)交回承包地、不交回就收回”的規定。
盡管原有法律已對農村婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權予以保障，但現實(shí)中仍然存在著(zhù)侵害農村婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權的現象，尤其表現在部分外嫁女難以獲得承包地的問(wèn)題。對于外嫁女的土地承包經(jīng)營(yíng)權，新修改的農村土地承包法作了充分保障。農業(yè)農村部政策與改革司副巡視員孫邦群說(shuō)，婦女結婚，新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不能收回其原承包地，婦女離婚、喪偶，仍在原居住地生活，或不在原居住地生活，但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方也不能收回承包地。
承包地由“兩權”變“三權”
新修改的農村土地承包法增加了一條：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權，由他人經(jīng)營(yíng)?！边@一條款將經(jīng)營(yíng)權從承包經(jīng)營(yíng)權中分置出來(lái)，原有的所有權、承包經(jīng)營(yíng)權“兩權”變?yōu)樗袡?、承包權、?jīng)營(yíng)權“三權”，確立了農村土地“三權分置”的制度。
在全國人大常委會(huì )法工委民法室副主任杜濤看來(lái)，“三權分置”使承包的農戶(hù)承包土地以后，不僅可以在本集體經(jīng)濟組織內部轉讓承包地，還可以向外部受讓人流轉承包地，而且流轉以后，要使受讓人獲得權利保障?！斑@樣可以有利于促進(jìn)適度規模經(jīng)營(yíng)，也有利于增加農民的財產(chǎn)收入。這就需要在土地承包經(jīng)營(yíng)權的基礎上，再設計一個(gè)由流轉受讓人享有的權利，也就是土地經(jīng)營(yíng)權?！?/p>
土地可以流轉了，把自己的承包地流轉給了別人，那是不是就失去了這塊地？對部分農民的這種擔心，孫邦群給出了明確答案：承包經(jīng)營(yíng)權是農民的，是物權。從農民的角度來(lái)說(shuō)，不存在流轉之后就失去了土地的情況。為了真正為農民確實(shí)權、頒鐵證，有關(guān)部門(mén)用了5年時(shí)間在全國對承包經(jīng)營(yíng)權實(shí)行確權登記頒證。農業(yè)農村部數據顯示，截至2018年底，全國完成承包地確權登記面積14.8億畝，占承包地實(shí)測面積的89.2%，30個(gè)省份已報告基本完成。
關(guān)于承包期的延長(cháng)，新修改的農村土地承包法提出，“前款規定的耕地承包期屆滿(mǎn)后再延長(cháng)三十年”。杜濤說(shuō)，“黨的十九大報告提出，保持土地承包關(guān)系穩定并長(cháng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(cháng)三十年。這次修改農村土地承包法就把中央精神落實(shí)為法律規范”。同時(shí)，考慮到土地承包關(guān)系除了耕地還包括草地和林地，新法明確，草地、林地承包期屆滿(mǎn)后依照前款規定相應延長(cháng)。另?yè)r業(yè)農村部表示，2019年將選擇10個(gè)縣開(kāi)展土地承包期再延長(cháng)三十年試點(diǎn)，為面上工作積累經(jīng)驗。
依法維護經(jīng)營(yíng)主體權利
杜濤表示，本次農村土地承包法修改后新增加的土地經(jīng)營(yíng)權，是“三權分置”中的第三個(gè)權利。也就是說(shuō)，新設了一個(gè)土地經(jīng)營(yíng)權制度。據其介紹，新法對于土地經(jīng)營(yíng)權的概念、流轉方式、融資擔保等均作出了規定。
農業(yè)農村部數據顯示，截至目前，全部或部分流轉出土地的農戶(hù)超過(guò)7000萬(wàn)戶(hù)，面積占家庭承包地總面積的三分之一以上。本次法律修改前，業(yè)內人士就提出，“三權分置”作為農村土地制度的重大創(chuàng )新，在實(shí)踐層面還需要進(jìn)一步完善。一是完善承包權權能內容。維護承包農戶(hù)使用、流轉、抵押、退出承包地等權利。探索建立土地承包權依法、自愿、有償退出制度。二是平等保護經(jīng)營(yíng)權。依法維護經(jīng)營(yíng)主體從事農業(yè)生產(chǎn)所需的各項權利。允許經(jīng)營(yíng)主體以承包土地的經(jīng)營(yíng)權依法向金融機構融資擔保、入股從事農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。
新法明確，經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設施，并按照合同約定對其投資部分獲得合理補償。經(jīng)承包方書(shū)面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，受讓方可以再流轉土地經(jīng)營(yíng)權。承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權向金融機構融資擔保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過(guò)流轉取得的土地經(jīng)營(yíng)權，經(jīng)承包方書(shū)面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構融資擔保。
經(jīng)營(yíng)權的融資抵押擔保是新增加內容，為農地抵押提供了法律依據。為了緩解農業(yè)領(lǐng)域因缺乏有效抵押物導致的貸款難貸款貴問(wèn)題，拓寬農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展生產(chǎn)的資金來(lái)源，自2016年起開(kāi)展了農村承包土地經(jīng)營(yíng)權抵押貸款試點(diǎn)。中國人民銀行數據顯示，截至2018年9月末，全國232個(gè)試點(diǎn)地區已有1193家金融機構開(kāi)辦農地抵押貸款業(yè)務(wù)；試點(diǎn)地區農地抵押貸款余額520億元，同比增長(cháng)76.3%。
工商企業(yè)下鄉租地也是事關(guān)經(jīng)營(yíng)權的重點(diǎn)內容。新修改的農村土地承包法規定，縣級以上地方人民政府應當建立工商企業(yè)等社會(huì )資本通過(guò)流轉取得土地經(jīng)營(yíng)權的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度。早在2016年7月份，原農業(yè)部印發(fā)《農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉交易市場(chǎng)運行規范》，對工商資本下鄉流轉土地提出了規范性要求。孫邦群表示，今后要具體出臺辦法，規范工商資本到農村租地的行為。
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