行政訴訟中的舉證責任是行政訴訟制度的核心問(wèn)題，也是關(guān)系公正與效率的司法改革目標實(shí)現的一項重要制度。行政訴訟舉證責任的規定，是我國民主法制建設的一大進(jìn)步，嚴格規范了行政機關(guān)依法行政，防止濫用職權，切實(shí)保護了公民、法人和其他組織的合法權益。
一、舉證責任的起源及含義
舉證責任制度起源于羅馬法，到近代德國發(fā)展到繁榮階段。中國古代訴訟制度中沒(méi)有舉證責任制度。在我國古代訴訟中，行政、司法不分，法官也是當地的行政長(cháng)官，地位很高，包攬一切。從各種證據的收集調查及審查判斷上均由法官說(shuō)了算，不具備產(chǎn)生當事人舉證責任制度的條件。我國從立法上引入舉證責任制度是1910年起草的《大清民事訴訟法律草案》。
舉證責任是證明主體為了使自己的訴訟主張得到法院裁判的確認，所承擔的提供和運用證據支持自己的主張以避免對于己方不利的訴訟后果。舉證責任有四個(gè)方面的內涵，第一，主張責任。主張是證明的前提，誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證。沒(méi)有訴訟主張談不上承擔證明責任。第二，提供證據責任。有了訴訟主張，才需要承擔提出證據的責任。這種責任是有特定含義的，它是一種風(fēng)險負擔，并不是所有當事人提出證據的行為都是在履行提出證據的責任。第三，說(shuō)明責任。是指負有證明責任的訴訟方承擔的運用證據對案件事實(shí)進(jìn)行說(shuō)明論證，使法官確信自己提出的主張。第四，是不利后果負擔責任。舉證責任的最終表現是如果不能提出能夠說(shuō)服法官確認自已訴訟主張的足夠證據，承擔舉證責任的一方將承擔敗訴的結果。
二、被告負舉證責任是行政訴訟的特有原則
我國三大訴訟制度是隨著(zhù)社會(huì )主義政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展到一定歷史階段逐步確立發(fā)展起來(lái)的。其中，行政訴訟起步最晚，直到1989年《中華人民共和國行政訴訟法》頒布實(shí)施，才標志著(zhù)我國三大訴訟制度的基本確立。在三大訴訟制度中，每個(gè)訴訟制度對舉證責任都作了明確的規定。刑事訴訟的證明責任。刑事訴訟中公訴案件的證明責任始終由公安機關(guān)、檢察機關(guān)承擔(也就是原告方)。他們代表國家行使檢察權，偵查權，代表國家提起公訴，當然就必須承擔證明案件事實(shí)、確定被告人有罪或無(wú)罪、罪重或罪輕的責任。除了特定的巨額財產(chǎn)來(lái)源不明等案件外，犯罪嫌疑人、被告人不承擔證明自己無(wú)罪的責任?？傊谛淌鹿V案件中主要是司法機關(guān)承擔證明責任。刑事自訴案件的證明責任由自訴人承擔。
民事訴訟中的證明責任?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第六十四條規定:“當事人對自己提出的主張，有責任提供證據”。這就是民事訴訟中的舉證責任原則。誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證。同時(shí)也規定了人民法院有調查、收集證據的權利。
行政訴訟中的舉證責任?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第三十二條規定，被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。從立法上明確了作為被告的行政機關(guān)應當舉出證據證明行政行為的合法性。被告負舉證責任是行政訴訟中的特有原則。
三、被告負舉證責任的立法原意
行政訴訟在三大訴訟中確立較晚，它的確立，標志著(zhù)依法治國又前進(jìn)了一步。我國是一個(gè)擁有幾千年封建專(zhuān)治的國家?！靶滩簧洗蠓颉钡姆饨堄嗨枷虢d著(zhù)人們的頭腦，老百姓始終處于社會(huì )的底層，是一個(gè)弱勢群體。許多官員的思想受封建思想的影響，總認為自己高高在上，自己說(shuō)了算，再加上法律上、行政管理上的漏洞，這種權力欲很客易澎漲。濫用職權，超越職權是很平常的事，為此呼吁了多年的“民告官”的法律終于出臺。雖然有著(zhù)很多老百姓不如意的地方，很多老百姓認為該調整的行政訴訟并沒(méi)有規定，但《行政訴訟法》的實(shí)施確實(shí)是我國法律制度的一大進(jìn)步，老百姓起訴有了依據。按照現在流行的平衡論的觀(guān)點(diǎn)，被告在訴訟中主要是舉征責任負擔上比原告承擔的責任更大，更多地是考慮原告的權益。被告負舉證責任的立法原意主要在于監督行政機關(guān)依法行政，防止行政機關(guān)濫用職權，隨意行政，確實(shí)保護公民、法人和其他組織的合法權益。
四、行政訴訟舉證責任的特點(diǎn)
行政訴訟是專(zhuān)門(mén)處理解決行政案件的法律制度，它與處理解決民事案件的民事訴訟和處理解決刑事案件的刑事訴訟并列為三大基本訴訟制度。當代世界已有許多國家建立了行政訴訟制度。我國第七屆全國人民大會(huì )第二次會(huì )議于1989年4月4日審議通過(guò)了《中華人民共和國行政訴訟法》，該法于l990年1O月1日生效施行，這標志著(zhù)我國行政訴訟制度的全面建立。行政訴訟中的舉證責任有如下特點(diǎn):
(一)行政訴訟強調了行政機關(guān)的舉證責任，未將法院依職權取證和原告或第三人舉證置于同等地位。被告負舉證責任是行政訴訟的特有原則;
(二)行政訴訟舉證責任是單方責任，即舉證責任由被訴的行政機關(guān)單方承擔，不同于民事訴訟中的“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”。
(三)行政機關(guān)的舉證范圍不僅局限于事實(shí)證據，還包括行政機關(guān)作出具體行政行為的規范性文件?！缎姓V訟法》第三十二條、三十三條、第四十三條，最高人民法院關(guān)于執行《行政訴訟法》若干問(wèn)題的司法解釋第二十六條、二十八條、第三十一條，最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據若干問(wèn)題的規定第一條，對被告舉證內容、時(shí)間、程序、都作了嚴格的限制性規定。
五、被告承擔舉證責任的原因
《行政訴訟法》規定被告承擔舉證責任，當被告不能證明具體行政行為合法而法院又無(wú)法查明案件的事實(shí)真相時(shí)，由被告承擔敗訴后果主要基于以下原因考慮。
(一)行政機關(guān)的具體行政行為符合行政法定程序的最基本規則是先取證后裁決。即行政機關(guān)在作出裁決前，應當充分收集證據，然后根據事實(shí)，依據法律作出裁決，而不能在毫無(wú)根據和證據的情況下以被告自己的意志任意裁決。因此，當行政機關(guān)作出的行政行為被訴至法院時(shí)，應當能夠有充分的事實(shí)材料證明其行政行為的合法性，這是被告承擔舉證責任的基礎。
(二)雙方行政管理中的不平等，訴訟中雙方法律地位平等。在行政管理關(guān)系中，行政機關(guān)居于主動(dòng)地位，其實(shí)施行為時(shí)無(wú)須征得公民、法人或其他組織的同意。而公民、法人或其他組織則處于被動(dòng)地位，為了體現在訴訟中雙方當事人地位的平等性，就應該要求被告證明其行為的合法性，否則將承擔敗訴的后果。而不能要求處于被動(dòng)地位的原告承擔舉證責任，由原告承擔敗訴后果，這樣有失行政訴訟的立法原則。
(三)行政機關(guān)的舉證能力比原告強，尤其是一些知識、技術(shù)性強的特殊行政案件，原告根本不具備取證的條件，要求原告舉證超出了其承受能力?！缎姓V訟法》要求被告承擔舉證責任，充分體現了行政訴訟的目的。首先，有利于促進(jìn)行政機關(guān)依法行政，嚴格遵守先取證后裁決的規則，從而防止行政機關(guān)違法行政和濫用職權。其次，有利于保護原告的合法權益。當被告不能證明具體行政行為合法時(shí)應當作出有利于原告的判決。
六、被告負舉證責任是誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證的體現
被告對自己作出的具體行政行為負舉證責任起源于民訴法上的“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的原則。為什么這么說(shuō)呢?被告在作出具體行政行為前應當有事實(shí)依據，有法律依據。只有事實(shí)依據充分、法律依據正確、程序合法才會(huì )得到法院的維持。原告起訴一件行政案件，一般都認為行政機關(guān)的行政行為違法。被告的行政行為在先，如果你主張你的行為不違法，是在依法行政，那么你就應先拿出證據來(lái)加以證實(shí)，對你不違法的訴訟主張舉證。因此，在行政訴訟中被告承擔舉證責任暗合于民事訴訟法上的“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的大原則。
七、在行政訴訟中原告承擔舉證責任的特別規定
最高人民法院關(guān)于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問(wèn)題解釋第二十七條規定，以下三種情況原告承擔舉證責任，(一)是證明起訴符合法定條件，原告起訴必須符合《行政訴訟法》第四十二條規定的四個(gè)條件:1、原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織。2、原告起訴的被告必須明確，被告不明確的，法院不予受理。被告錯誤的應通知原告變更被告，原告不同意變更的，應駁回起訴。3、有具體的訴訟請求和事實(shí)根據。4、屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。以上四個(gè)條件是否具備由原告舉證。但被告認為原告起訴超過(guò)起訴期限的由被告承擔舉證責任。
(二)起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實(shí)由原告舉證。行政不作為是行政機關(guān)消極地不履行法定職責，不進(jìn)行實(shí)體審查和處理，不進(jìn)入行政程序或雖進(jìn)入行政程序卻遲遲不作出具體行政行為。實(shí)踐中一般是對相對人的申請不予受理，不予答復或不適當地拖延履行職責。關(guān)于被告不作為的情況《行政訴訟法》第十一條第(四)項規定:“認為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執照，行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或不予答復的”第(五)項規定:“申請行政機關(guān)履行保護人身權、財產(chǎn)權的法定職責，行政機關(guān)拒絕履行或不予答復的”第(六)項規定:“認為行政機關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金的”在這三類(lèi)不作為的案件中，只要原告能舉出已向該行政機關(guān)提出申請的事實(shí)，法院就應該立案受理。
(三)在行政確認時(shí)一并提起的行政賠償案件中，證明因受被訴具體行政行為侵害而造成的損失的事實(shí)由原告舉證。行政賠償訴訟適用民事訴訟法的舉證規定，原告對損害是行政機關(guān)工作人員的職務(wù)行為所致及造成什么樣的損害事實(shí)、損害結果承擔舉證責任。
總之，在行政訴訟中，被告對作出的具體行政行為承擔舉證責任是原則，原告對有些行政案件承擔責任是例外。
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