《農村土地承包法》第一條規定：為穩定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，賦予農民長(cháng)期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進(jìn)農業(yè)、農村經(jīng)濟發(fā)展和農村社會(huì )穩定，根據憲法，制定本法。第二十三條規定：承包方取得承包經(jīng)營(yíng)權后，人民政府應當頒發(fā)《承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)》對承包方取得的承包經(jīng)營(yíng)權進(jìn)行確認?？梢?jiàn)土地使用權和土地承包經(jīng)營(yíng)權是具有密切聯(lián)系又有重要區別的不同概念。
首先土地承包經(jīng)營(yíng)權屬土地使用權的范疇，發(fā)包人對發(fā)包土地享有合法的土地使用權是向承包人發(fā)包土地的前提條件。土地本身權屬不清的，兩個(gè)以上發(fā)包方對同一塊土地向不同的承包方或均要求向同一承包方發(fā)包的，顯然案件的本質(zhì)是土地使用權糾紛，如不確定誰(shuí)是合法的土地所有者或者何方享有合法的土地使用權，則不能確定承包合同的有效性，所以應按《土地管理法》第十六條的規定，由人民政府先行處理。確定發(fā)包方的土地使用權人地位后，承包經(jīng)營(yíng)合同即具備了民事訴訟的條件。
其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權的核心內涵是承包人享有合法的土地使用權。這種合法使用權的具體表現在兩個(gè)方面。第一，發(fā)包方是發(fā)包土地的所有權人或者在發(fā)包前對發(fā)包土地享有合法的使用權，具備發(fā)包人的資格；第二，承包方的承包經(jīng)營(yíng)權是依法（政策、法律、合同）取得。合法取得了承包經(jīng)營(yíng)權，即對承包土地享有了合法的土地使用權。
再次，提到土地使用權，更多層次是從行政管理的角度對土地資源進(jìn)行劃分和確定，體現的多是國家對土地資源的管理和保護，主要依行政法調整；提到土地承包經(jīng)營(yíng)權時(shí)，更多層次是從民事合同的角度對民事主體公平享有土地資源進(jìn)行調整和規范，體現的多是合同雙方在法律框架下的平等協(xié)商，意思自治，主要由合同法調整。如作為行政法的《土地管理法》第十六條規定土地所有權糾紛和土地使用權糾紛應由人民政府進(jìn)行處理，而作為民法的《農村土地承包法》第五十一條規定，人民政府對土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛僅有調解權，無(wú)裁決權；國土資源部2003年公布施行的《土地權屬爭議處理暫行辦法》第十四條明確規定，農村土地承包經(jīng)營(yíng)權爭議案件不作為土地權屬案件受理；《農村土地承包法》、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》、農業(yè)部《農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉管理辦法》均規定承包經(jīng)營(yíng)糾紛由相關(guān)部門(mén)調解、仲裁機構仲裁或人民法院受理，可見(jiàn)只有人民法院和仲裁機構享有裁決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的職權。土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛應包括土地承包經(jīng)營(yíng)權屬糾紛，人民法院有權確定承包方的承包經(jīng)營(yíng)權。
審判實(shí)踐中承包經(jīng)營(yíng)權權屬沖突的現象不斷出現，有的表現為承包合同的沖突，有的表現為農業(yè)承包合同登記管理機關(guān)的《土地清冊》之間的沖突，有的表現為人民政府頒發(fā)的《承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)》之間的沖突，有的則表現為承包合同、《土地清冊》、《承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)》三者之間的相互沖突。但由于理論的模糊和法官們對行政機關(guān)的《土地清冊》、《承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)》的效力作了定型化的認識，沒(méi)有看清《承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)》作為權利的證明與《土地使用證》有著(zhù)本質(zhì)的區別。所以目前，大量的承包經(jīng)營(yíng)權權屬糾紛仍被人民法院認為是土地使用權糾紛裁定由人民政府處理。
《農村土地承包法》第十一條規定了行政機關(guān)作為農業(yè)承包和承包合同的管理部門(mén)，但其職權在于對承包合同的備案和引導，在于對承包合同的雙方簽訂承包合同給予政策支持和行政上的監督，比如李某1994年未取得二輪承包土地，現向村委會(huì )主張，村委會(huì )不予理睬，張某找到人民政府農業(yè)主管部門(mén)要求與村委會(huì )簽訂合同，人民政府農業(yè)主管部門(mén)根據國務(wù)院辦公廳《關(guān)于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》的精神和《農村土地承包法》第十一條規定的職權，可以要求或督促村委會(huì )與張某簽訂承包合同。至于合同的效力、合同的履行等糾紛仍非人民政府農業(yè)主管部門(mén)的職能，亦非人民政府土地主管部門(mén)的職能。人民政府因沒(méi)有處理承包經(jīng)營(yíng)權沖突的職權，民事案件被裁定駁回后造成行政機關(guān)的不滿(mǎn)、尷尬和消極對待，失地農民的合法權益得不到及時(shí)的保護，《農村土地承包法》的立法目的得不到充分的貫徹執行。究其原因，仍是承包經(jīng)營(yíng)權理論研究和審判務(wù)實(shí)尚處在一個(gè)剛剛起步的階段，尚沒(méi)有一個(gè)成熟的理論指導審判實(shí)踐，人民法院對農業(yè)承包政策的生疏和對《農村土地承包法》的立法宗旨缺乏應有的理解深度加深了這種錯誤認識的蔓延。
所以在審理涉農家庭承包糾紛案件時(shí)，對經(jīng)常遇到承包經(jīng)營(yíng)權發(fā)生沖突的現象，在法律適用上應作具體區分。二輪承包后，當事人未取得二輪承包經(jīng)營(yíng)權，由此產(chǎn)生的糾紛屬《農村土地承包法》第十一條規定的政府部門(mén)的管理職能，可以納入土地使用權糾紛的范疇；當事人已經(jīng)取得二輪承包經(jīng)營(yíng)權，土地權屬屬發(fā)包人所有，那么由二輪承包經(jīng)營(yíng)權引發(fā)的相關(guān)糾紛和沖突即不應再納入土地使用權糾紛的范圍，人民法院有權依據案件具體情況按照《合同法》、《農村土地承包法》的規定確定一方的承包經(jīng)營(yíng)權，而不應以土地使用權糾紛為由裁定駁回起訴。
（作者單位：江蘇省徐州市賈汪區人民法院）
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