將公務(wù)員退休保障納入社保
——兩會(huì )期間獻給國家領(lǐng)導人建議
廣州 劉衛敏
中國社保面臨的主要問(wèn)題是養老體系的雙軌制造成的。中國社保最根本的問(wèn)題是，從一開(kāi)始它就沒(méi)打算成為一個(gè)覆蓋整個(gè)社會(huì )的保障體系，而只是為被排除出由國家財政支付費用的養老體系的那些人做的政策性安排。開(kāi)始是適用于國企職工，后來(lái)擴大到那些從來(lái)沒(méi)有機會(huì )被納入國家養老體系的其他人群。而決定這個(gè)體系的規則和命運的則是自身利益與社保體系并無(wú)直接關(guān)系的官員。
改革開(kāi)放之初，城市就業(yè)人員絕大多數是國營(yíng)企業(yè)職工。他們工資很低，但相當有保障。從其中最普遍也是最基本的在職和退休人員的公費醫療（基本全額）和退休金（不低于退休時(shí)工資的70％）來(lái)看，國企職工和國家機關(guān)工作人員、事業(yè)單位工作人員一樣，工資－福利體系是由國家來(lái)統一經(jīng)管，費用由? 普旱＃ㄎ頤遣環(huán)兩
八十年代中后期以后，隨著(zhù)國企經(jīng)營(yíng)管理制度的改革，如以廠(chǎng)長(cháng)、經(jīng)理責任制為代表的擴大企業(yè)自主權改革等，國家實(shí)際上把對原國企職工的福利責任推給了企業(yè)。九十年代實(shí)行“政企分開(kāi)”，尤其“行政劃撥、資產(chǎn)重組”過(guò)程中導致政策性失誤，國企的問(wèn)題突出起來(lái)，造成很多企業(yè)和職工失去保障，其中一個(gè)重要的問(wèn)題就是國企承受的社會(huì )成本和人力成本過(guò)高的問(wèn)題。也就是說(shuō)，國企無(wú)法按照原來(lái)的標準供養包括退休職工在內的職工，也沒(méi)有財力解決這個(gè)問(wèn)題，于是只好默許“各村出自己的高招”。一時(shí)間，提前退休、內退、下崗、待崗甚至還有輪流上崗五花八門(mén)，尤其是一些國企集中的老工業(yè)基地，與國企職工有關(guān)的社會(huì )問(wèn)題十分嚴重。直到今天，一些地方政府最頭痛的還是和前國企職工有關(guān)的問(wèn)題。
在國企業(yè)職工舉步維艱時(shí)候，黨政機關(guān)公務(wù)員卻一枝獨秀，2008年的中國，全國公務(wù)員普遍加薪，各大城市平均上調一千二百元，尤其金融風(fēng)暴來(lái)臨，公務(wù)員加薪美其名為擴大內需、拉動(dòng)消費，而企業(yè)職工就得減薪、下崗，農民工就得失業(yè)回家？可以說(shuō)是荒唐絕倫！公務(wù)員成為了中國最穩定最富有的高收入群體，而企業(yè)職工近幾年在經(jīng)歷了政企分開(kāi)、行政劃撥、分流、下崗、輪崗、失業(yè)、退養等一系列“改革”新名詞的擺布之后，被隨意宰割。公務(wù)員享受終身制待遇，退休后將由國家直接負責退休金的領(lǐng)取。而在職工人退休后的退休金則美其名曰由社會(huì )保障機構負責。公務(wù)員根本就不用考慮自己的工作是否得到公民的認可，他們既是政策制定者、也是實(shí)施者，任憑市場(chǎng)經(jīng)濟急風(fēng)暴雨，都影響不了公務(wù)員隊伍， 因為他們在體制內，一個(gè)蘿卜一個(gè)坑，無(wú)論調到什么部門(mén)都帶著(zhù)體制內的特權。目前在大城市黨政機關(guān)的公務(wù)員隊伍，混十來(lái)年就自然晉升為科級、二十年后自然晉升為處級，或者享受相應待遇，而且還享有惠及全家的公費醫療，個(gè)別大單位設有價(jià)廉物美的公共食堂、幼兒園、甚至醫院門(mén)診、療養院等等等等。
在這種局面下，盡管社保體系緩解了社會(huì )矛盾，但也使企業(yè)更大規模的裁員成為可能。雖然首先被納入社保體系的是國企，但隨著(zhù)社會(huì )生活的需要，在許多地方社保體系基本上覆蓋到各種經(jīng)濟體中的就業(yè)者和待業(yè)人員。這個(gè)體系是由國家興辦的，中央政府有關(guān)部門(mén)制定政策，省級政府有關(guān)部門(mén)制定補充政策和具體核定標準，縣級政府主辦，用收到現就業(yè)者和雇主繳納的資金支付已退休人員的養老金，收入不敷支出時(shí)由政府（首先是縣級）財政補貼。這不是一個(gè)統一的社保系統，只是各個(gè)地方自成體系的社保。
社保體制從建立開(kāi)始就存在巨大的資金缺口。這個(gè)問(wèn)題的由來(lái)是在國家財政統一負擔體制下，企業(yè)并不能通過(guò)提留建立起職工的退休與醫療基金，所以，退休職工進(jìn)入社保體系時(shí)沒(méi)有帶來(lái)任何資金。也就是說(shuō)，社保是從“空轉”開(kāi)始。前些年“兩會(huì )”上還有人提出填補這個(gè)資金缺口的問(wèn)題。但現在這種聲音越來(lái)越弱，甚至在200 7年財政超收一萬(wàn)億的情況下也沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)拿出錢(qián)來(lái)填這個(gè)缺口。
造成這種局面的原因是多方面的，但最根本的原因是決定這個(gè)體系政策和命運的人本身的命運卻與該社保系統無(wú)關(guān)。因為國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員始終處在國家財政負擔體系之中。這種地位和立場(chǎng)的不同就決定了兩種截然不同的認識。政府官員認為，是在給老百姓做好事，每一次調整都是一次“恩賜”，無(wú)法理解老百姓為什么不感恩戴德。老 百姓，尤其是國企老職工則認為，原來(lái)大家都給國家打工，現在你們把我們甩了！其實(shí)醫療體系的改革難以見(jiàn)效也是同樣的病根。
這樣的制度安排，雖然中央和省級政府可以避免直接面對關(guān)于社保難纏的問(wèn)題，但錢(qián)畢竟要地方出，政策執行上就只能睜一只眼閉一只眼，首先是放任國企，后來(lái)又被地方政府綁架。一個(gè)典型的例子是某省屬?lài)鵂I(yíng)農場(chǎng)，90年代就不參加省農墾系統社保統籌，只在當地給干部和事業(yè)編制人員上社保。不按國? 夜娑ǜ誦葜骯し⑼誦萁穡吭輪桓氖嘣巴搜選?，不报销任何覕嚻愤x?/SPAN>2003年，退休職工已有5000多人，職工退休生活實(shí)在難以為繼，遂集體上訪(fǎng)。恰好勞社部等下發(fā)了國營(yíng)農墾企業(yè)全部納入社保的通知。2004年省里下文把這個(gè)農場(chǎng)交給所在縣級市屬地管理，但省財政沒(méi)有給任何補貼，還拒絕了市級財政免除向省里上繳社保統籌款的要求。該市遂自說(shuō)自話(huà)，規定這批退休職工永遠享受低保待遇。他們現在的待遇相當于比他們晚一些（有的真正只差1、2天）退休工友養老金的四分 之一左右。但無(wú)論向哪一級反映，都是被轉回市里解決。他們實(shí)際上已成為市政府手中的“人質(zhì)”，上級如果出面解決問(wèn)題，就不可能只讓市級承擔省級欠下的陳年舊賬。
社保體系存在許多問(wèn)題，從技術(shù)層面幾乎無(wú)法解決。決策者應該痛下決心，制定一個(gè)把公務(wù)員和事業(yè)單位員工納入社保體系的時(shí)間表。事實(shí)上，世界各國的社保系統都是針對所有人。公務(wù)員另有一個(gè)財政負擔的福利系統是“中國特色”，但很難說(shuō)是“社會(huì )主義”。代表人民不是靠宣傳? 湍鼙蝗嗣袢峽傻?，要代表人民眳Q牒腿嗣褳士?，共患倪x?/SPAN>繼續保持養老、醫療方面的雙軌制甚至多軌制，只會(huì )形成政府收入首先保障的是官員們利益的印象。
在現在的體制下，中央政府的注意力除了建立全國范圍的社保轉移制度，更應該抓社保法規政策的統一。社保中各級政府都有一定權力制定一些規范性文件。對其中與上級規定不符的文件，利害關(guān)系人雖然可以在對具體行政行為提起行政復議時(shí)隨帶提出審查，但行政復議管轄決定了基本上是復議自己的作為。抽象行政行為的審查制度還沒(méi)有建立，可以先將與人民生活關(guān)系密切的社保、醫保方面的抽象行政行為的審查作為試點(diǎn)推出。決策者應該知道，如沒(méi)有統一的法律、法規、政策的制定和執行，國家的統一就沒(méi)有基礎，聽(tīng)任下級政府與自己規定不符的抽象行政行為合法化，中央政府就會(huì )越來(lái)越?jīng)]有權威。
我們經(jīng)常說(shuō)，黨政干部是人們的公仆，人民群眾是社會(huì )的主人，但現實(shí)生活中，為什么那么多人放著(zhù)好好的主人不做，卻千方百計爭當仆人呢？顯然這里有很多大的誤區！不由得讓人們深思：一個(gè)自稱(chēng)以工農聯(lián)盟為基礎的社會(huì )主義國家，但現實(shí)卻是：誰(shuí)都不愿意當工人、農民！工人、農民成了受剝削群體，可想而知，這個(gè)以工農聯(lián)盟為基礎的政黨，還是先進(jìn)文化的代表?
黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀(guān)，構建和諧社會(huì )，政府必須平衡社會(huì )各個(gè)階層的利益.為此,我們提出三個(gè)建議.（1） 將公務(wù)員的工資收入納入法治化的軌道，統一標準，不能讓有權者的自肥式分配再繼續下去，公務(wù)員提升工資必須得到人大常委會(huì )的討論批準（還有一個(gè)問(wèn)題：人大常委會(huì )的干部也是公務(wù)員，給公務(wù)員加工資也是既得利益者，如何解決？）（2） 既然建立了社會(huì )統籌養老保險體系，就應當覆蓋全社會(huì )，黨政機關(guān)公務(wù)員也是社會(huì )的一分子，他們也應加入社會(huì )統籌養老保險體系，交納養老保險費。不能游離于體系外，既不交費，還要享受特權。中央政府有責任組織專(zhuān)門(mén)機構進(jìn)行研究，通盤(pán)考慮，建立一套公開(kāi)、公平合理的社會(huì )分配方案：對公務(wù)員、以及創(chuàng )造社會(huì )物質(zhì)財富的企事業(yè)單位退休人員的退休分配制度進(jìn)行規范、統籌；（3） 認真重視數千萬(wàn)自費參加社會(huì )統籌的自由職業(yè)者的養老金過(guò)低的問(wèn)題，他們也是納稅人，他們自我謀生、自己創(chuàng )業(yè)，自費參加了社會(huì )養老統籌體系，同樣為社會(huì )發(fā)展作出貢獻！
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