加快建立我國農業(yè)節水保障體系的對策和建議
來(lái)源： 中華水網(wǎng) 2011-03-01 16:49
近年來(lái)我國農業(yè)節水得到了較快發(fā)展，在一定程度上緩解了農業(yè)水資源的供需矛盾。但與我國水資源短缺的形勢和社會(huì )發(fā)展的要求相比，農業(yè)節水的發(fā)展速度和規模仍然嚴重滯后。關(guān)鍵是沒(méi)有建立適應現行農業(yè)經(jīng)濟體制和市場(chǎng)經(jīng)濟條件下發(fā)展農業(yè)節水的保障體系。發(fā)展農業(yè)節水不僅是技術(shù)問(wèn)題，更主要是管理體制和政策問(wèn)題，涉及用水管理體制和投資機制、水價(jià)政策、法律法規、技術(shù)創(chuàng )新和觀(guān)念更新等諸多方面。必須從農業(yè)和國民經(jīng)濟可持續發(fā)展、水資源可持續利用以及促進(jìn)農業(yè)結構調整、加快農業(yè)現代化的高度，充分認識發(fā)展農業(yè)節水的戰略地位和作用。
一、制約我國農業(yè)節水發(fā)展的主要問(wèn)題
１．缺乏科學(xué)統籌規劃
全面規劃、合理布局是農業(yè)節水健康快速發(fā)展的基礎。由于以往對農業(yè)節水發(fā)展戰略和客觀(guān)規律研究不夠，在指導和推動(dòng)農業(yè)節水工作中存在著(zhù)主觀(guān)性、盲目性。有些地方不考慮當地的自然和社會(huì )經(jīng)濟條件，片面強調單項技術(shù)，盲目追求“先進(jìn)技術(shù)”，造成一些節水工程高投入、低效益。有些地方對水資源狀況不清，對上下游的關(guān)系研究不夠，沒(méi)有考慮生態(tài)環(huán)境用水，盲目擴大灌溉面積及高耗水作物，造成過(guò)量引用地表水，超量開(kāi)采地下水。已經(jīng)制定的一些農業(yè)節水發(fā)展規劃，由于沒(méi)能很好地與當地的水資源規劃、農業(yè)發(fā)展規劃、生態(tài)環(huán)境建設規劃及國民經(jīng)濟總體規劃相協(xié)調，往往難以落實(shí)。
２．管理體制不適應
①水資源管理不統一。我國《水法》規定，“國務(wù)院水行政部門(mén)負責水資源的統一管理”，但目前尚未形成統一的管理體制。造成河流的上下游、左右岸、地表水與地下水、取水與排水、清水與臟水的管理不統一，有限的水資源不能得到合理、高效地開(kāi)發(fā)利用。處于上游及靠近河流的地區無(wú)節制的引水，不僅浪費了水資源，而且引發(fā)土壤次生鹽堿化，甚至造成下游河道斷流。在下游和距河流較遠的地區，由于河水供不應求而大量開(kāi)采地下水，造成地下水位持續下降，形成一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。在許多灌區，由于地表水與地下水沒(méi)能實(shí)行統一管理，不同水源的水價(jià)政策不協(xié)調，致使能有效提高灌區水資源利用效率的井渠結合方式長(cháng)期難以推開(kāi)。
②灌區管理體制不適應。目前我國灌區管理體制基本上是事業(yè)型的，不能適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的要求。存在的主要問(wèn)題：一是產(chǎn)權不清。主管部門(mén)與灌區及用水者的職責模糊，灌區及用水者只管用不管修，致使國家和各級政府投資建設的工程不能發(fā)揮應有的效益，更不能保值增值。二是經(jīng)營(yíng)不能自主、經(jīng)費不能自給。灌區管理單位對灌區工程建設和水量調度缺乏自主權，行政干預較多。目前灌區的主要經(jīng)濟收入是水費，由于水價(jià)普遍低于成本，多數灌區入不敷出，不能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。三是灌區用水計量設施不配套，主管部門(mén)對灌區用水定額與節水指標沒(méi)有考核。許多灌區為了增加水費收入而設法鼓勵農民多用水。四是灌區管理機構臃腫，增加了灌區負擔。五是用水戶(hù)參與管理的機制尚未普遍建立起來(lái)。
３．投入嚴重不足，投資政策不合理
①投入嚴重不足。８０年代以來(lái)，水利基本建設投資占全國基本建設總投資的比重逐年下降，在水利基本建設投資中灌溉工程的比重也在不斷減小，由５０年代的３０％降到１９９４年的１０％。農業(yè)實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來(lái)，地方對農田水利的投資和農民投勞均大幅減少。１９９９年以來(lái)，國家大幅度增加了水利投資，但主要用于大江大河整治。據統計，“九五”前３年，我國節水灌溉工程建設總投資約２５０億元，其中，國家基建投資１０億元，地方財政投資６０億元，中央安排專(zhuān)項貸款５３億元（中央和地方財政貼息３．１６億元），群眾自籌１２７億元。也就說(shuō)，在農業(yè)節水灌溉工程建設總投資中，國家和地方政府投資占３０％，農民自籌和貸款占７０％。由于農業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，廣大農民的收入還很低，難以承擔全面推進(jìn)農業(yè)節水的投資需求。
②投資政策不合理。從目前國家水利投資政策看，只有電站、大壩和堤防工程能立上項，節水灌溉工程難以立項。１９９７年國務(wù)院發(fā)布的《水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法》規定：中央水利建設基金主要用于關(guān)系國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展全局的大江大河重點(diǎn)工程的維護和建設。從現行的農田水利投資政策看，國家只投資輸水量在１ｍ３／ｓ以上的干、支渠道，其他小型渠道及田間工程由地方配套建設。由于國家投資與地方配套及農民投勞沒(méi)有形成一體化管理，地方配套資金和農民投勞往往不落實(shí)，致使許多灌區形成了“半拉子工程”，國家投資不能發(fā)揮應有的效益。此外，由于目前國家和地方政府對農用機井投資很少，主要靠農民投資，致使一些可以實(shí)行井渠結合的灌區也不能實(shí)行。
４．水價(jià)低，水價(jià)政策不到位
目前我國農業(yè)水價(jià)政策主要存在以下三方面問(wèn)題：一是水價(jià)過(guò)低。我國現行的供水成本計算只包括供水工程的基本折舊費和運行管理費，沒(méi)有考慮利潤、水資源費等，定價(jià)明顯偏低。而且目前大部分灌區實(shí)行的水價(jià)還普遍低于供水成本。在這種情況下，每畝次多灌水１００ｍ３也不過(guò)３～５元錢(qián)，而相應的節水投資大大超過(guò)多交的水費，如何能夠調動(dòng)農民節水投資的積極性？二是地表水和地下水收費政策不統一，不利于區域水資源的高效利用。三是喝“大鍋水”問(wèn)題普遍存在。由于灌區渠系控制及量水設施不配套，不能實(shí)行按方收費，普遍實(shí)行按面積計收水費。這種水費計收辦法不僅不能限制農民多用水，反而使農民產(chǎn)生少灌水吃虧的想法。
５．技術(shù)體系不健全，節水灌溉設備不配套
由于多年來(lái)科研單位研究開(kāi)發(fā)方向分散、企業(yè)');">企業(yè)研究開(kāi)發(fā)能力不足以及產(chǎn)、學(xué)、研結合不緊密。整體來(lái)看，我國農業(yè)節水的科技創(chuàng )新能力不足，成果轉化率低。原有的技術(shù)服務(wù)推廣體系已不適應農業(yè)節水技術(shù)普及和推廣的要求。目前我國已經(jīng)建立了門(mén)類(lèi)齊全的節水灌溉設備生產(chǎn)企業(yè)，產(chǎn)品數量基本滿(mǎn)足需求。但由于生產(chǎn)企業(yè)規模小、技術(shù)水平低、生產(chǎn)裝備及產(chǎn)品質(zhì)量比較差，沒(méi)有形成規?；?、系列化、標準化生產(chǎn)。據１９９９年水利部質(zhì)檢中心對全國１６個(gè)?。ㄊ校常导移髽I(yè)（５０種產(chǎn)品）的隨機抽檢結果，產(chǎn)品不合格率為４０％左右，說(shuō)明國產(chǎn)節水灌溉產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題十分突出。
二、對策和建議
１．科學(xué)規劃，合理布局
①農業(yè)節水中長(cháng)期發(fā)展規劃要納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的規劃，并與各地的農業(yè)發(fā)展規劃、水資源規劃及生態(tài)環(huán)境建設規劃等相協(xié)調，并充分考慮我國加入ＷＴＯ后農業(yè)種植結構調整對農業(yè)節水的需求。
②以水資源的優(yōu)化配置和高效利用、有效保護為前提，統籌考慮地表水、地下水、土壤水、雨水、灌溉回歸水及城市污水等的開(kāi)發(fā)與利用。實(shí)行以供定需的方針，以水定產(chǎn)業(yè)結構，以水定經(jīng)濟布局，以水定發(fā)展速度和建設規模。統籌協(xié)調生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水，做到量水而行。
③因地制宜，根據不同地區的自然經(jīng)濟條件、水資源狀況、氣候條件、農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式、作物種類(lèi)、經(jīng)濟發(fā)展水平等，確定不同地區、不同階段的農業(yè)節水發(fā)展模式。
④根據我國農業(yè)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實(shí)際，結合農業(yè)種植結構調整和農村城鎮化的發(fā)展，以農業(yè)節水為龍頭適時(shí)推進(jìn)農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)。
２．突出重點(diǎn)，分步實(shí)施
①在區域上，以北方地區特別是華北和西北地區為重點(diǎn)。華北和西北地區的耕地資源和光熱資源豐富，但水資源嚴重短缺。發(fā)展農業(yè)節水是解決該地區水資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化的根本措施。
②在地區和種植結構上，以大田作物和經(jīng)濟欠發(fā)達地區為重點(diǎn)。大田作物面積大、投入產(chǎn)出效益低，農民收入低，農民難以自籌資金建設節水工程。 ③在工程建設上，以大中型灌區節水改造為重點(diǎn)。這些灌區是我國重要的商品糧生產(chǎn)基地，農業(yè)用水量大，節水潛力大。
④在技術(shù)上，以普及推廣適用型節水技術(shù)為主，推廣應用先進(jìn)技術(shù)為輔。繼續普及和推廣渠道防滲和管道輸水技術(shù)；大力推廣改進(jìn)地面灌溉新技術(shù)；在經(jīng)濟發(fā)達地區、經(jīng)濟作物種植區和農業(yè)集約化程度較高的地區積極采用噴灌、微灌等先進(jìn)節水技術(shù)。
３．增加投資渠道，改革和完善投資政策
①建立多元化、多層次、多渠道的農業(yè)節水投入機制，增加投資渠道，改革和完善投資政策。國家應將農業(yè)節水工程作為水利基礎設施建設，納入各級政府基本建設計劃。大中型灌區骨干工程和貧困地區農業(yè)節水工程建設應以國家和各級政府投資為主。
②建立國家和省級農業(yè)節水發(fā)展專(zhuān)項資金。主要資金來(lái)源有：各級政府的基本建設資金、財政支農資金、小農水事業(yè)費、中央和地方收繳的水利建設基金提取一定比例、水資源費和水費收入、農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、扶貧資金、占用農業(yè)灌溉水源的補償資金等。同時(shí)建議開(kāi)辟新的資金渠道：一是目前城市生活和工業(yè)年用水量約１６００億ｍ３，已占全國總用水量的２９％，應從計收的水費中提取或附加一定比例用于農業(yè)節水；二是未來(lái)新增的供水量主要是用于城市生活和工業(yè)用水，可從每年新增收的水費中提取或附加一定比例用于農業(yè)節水。
③我國加入ＷＴＯ后國家對農副產(chǎn)品的市場(chǎng)補貼將大幅度減少，建議國家將這種補貼轉為農田水利設施投入，改善農業(yè)生產(chǎn)條件。各?。ㄗ灾螀^、直轄市）財政預算中應明確用于農業(yè)節水的投資比例，并逐年有所增加。建議國家采取稅收、貼息貸款等優(yōu)惠政策吸引和鼓勵企業(yè)');">企業(yè)及社會(huì )力量投資農業(yè)節水。
④?chē)肄r貸資金要優(yōu)先安排農業(yè)節水投資，提高貼息標準，延長(cháng)還款年限，研究制定適合不同貸款對象的擔保、抵押及還貸辦法。
⑤農業(yè)節水工程可采取“以獎代補”和“先干后補”等方式，調動(dòng)鄉村和農民投資、投勞的積極性。繼續實(shí)行“以工代賑”、“投勞折資”等行之有效的政策，充分發(fā)揮我國農村勞動(dòng)力資源豐富的優(yōu)勢，鼓勵農民以各種形式投入農業(yè)節水工程建設。
⑥實(shí)行農業(yè)節水工程投資與建設的統一管理。根據不同地區經(jīng)濟水平和工程性質(zhì)，合理確定國家、地方和農民的投資比例。對不同來(lái)源的資金和投勞實(shí)行“捆綁式”管理和使用，實(shí)現從骨干工程到田間工程的整體規劃，統一實(shí)施，防止因地方配套資金不到位、農民投勞不落實(shí)造成的“半拉子工程”。
４．以節水為核心改革灌區管理體制
①明晰產(chǎn)權，實(shí)行灌區企業(yè)化管理。根據“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有”的原則明確產(chǎn)權。擁有產(chǎn)權的政府部門(mén)可將灌區改造成國家控股公司，聘請企業(yè)法人，用企業(yè)管理方式經(jīng)營(yíng)管理大中型灌區。
②改革和完善灌區的管理和考核制度，對灌區實(shí)行以節水為主的多指標考核。如考核完成灌溉面積、灌水定額、節水指標、工程維修管理等，并將考核結果作為獎懲的主要依據。探索對灌區投資及經(jīng)濟管理的新方法，以解決目前灌區靠多賣(mài)水增加收入的問(wèn)題。
③積極引入世界銀行推薦的灌溉公司管理模式。灌區作為農業(yè)供水批發(fā)商負責支渠以上建筑物的管理和維護。經(jīng)民主選舉成立的用水者協(xié)會(huì )可作為灌區用水的零售商，按政府定價(jià)把水售給用戶(hù)，收取水費，并承擔斗、農渠及田間工程的管理、維修，對節水大戶(hù)給予獎勵。
④井灌區實(shí)行縣級統一管理，建立健全縣、鄉、村三級服務(wù)組織或成立灌溉公司。由縣水務(wù)局統一管理全縣地下水資源的開(kāi)發(fā)利用，統一發(fā)放地下水開(kāi)采許可證，總體控制機井布局和開(kāi)采量。鄉鎮負責具體實(shí)施和技術(shù)服務(wù)，并建立行之有效的村級管理組織。也可成立縣、鄉、村灌溉服務(wù)公司，在縣統一管理下實(shí)行有償灌溉服務(wù)，協(xié)商定價(jià)，政府規定最高限價(jià)。
５．改革水價(jià)制度，建立合理補償機制
①科學(xué)核定農業(yè)用水成本，扣除因管理單位機構臃腫導致的成本增加，逐步實(shí)施成本加微利的定價(jià)原則。
②實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度?？茖W(xué)核定農業(yè)用水定額，作為農戶(hù)基本使用水權。在定額范圍內實(shí)行基本水價(jià)，超額部分實(shí)行累進(jìn)加價(jià)。
③對一些經(jīng)濟收入低或供水成本過(guò)高、暫時(shí)難以按成本收費的地區，可采取提價(jià)與補貼相結合的辦法解決供水成本與價(jià)格倒掛問(wèn)題，并逐步把水費補貼轉移到對節水灌溉技術(shù)推廣應用的補貼上。
④建立并完善農業(yè)用水計量體系和社會(huì )監督體系，充分利用信息技術(shù)等先進(jìn)手段，加快實(shí)行按方計量、按戶(hù)收費，盡快扭轉喝“大鍋水”的平均主義現象。
６．健全農業(yè)節水技術(shù)體系，加快科技成果轉化
①全面落實(shí)國務(wù)院發(fā)布的《農業(yè)科技發(fā)展綱要》（２００１～２０１０年）中提出的農業(yè)節水科技行動(dòng)，研究開(kāi)發(fā)先進(jìn)、適用的農業(yè)高效用水技術(shù)與設備。
②增加各級政府對農業(yè)節水的科技投入。農業(yè)節水的科技投入要以各級政府為主，加大對農業(yè)節水科技成果轉化的支持力度。大力推進(jìn)科研單位、大學(xué)與企業(yè)的一體化，產(chǎn)研結合，優(yōu)勢互補，聯(lián)合開(kāi)發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品，加快科研成果轉化，盡快提高企業(yè)技術(shù)水平。
③實(shí)施國家節水灌溉設備產(chǎn)業(yè)化工程。制定發(fā)展規劃，明確發(fā)展目標和重點(diǎn)，在資金和政策上擇優(yōu)支持骨干、龍頭企業(yè)，促進(jìn)規?；?、標準化生產(chǎn)。
④研究制定科學(xué)的灌區水資源優(yōu)化調度方案。根據不同地區水土資源條件，科學(xué)制定農業(yè)灌溉定額和農業(yè)節水指標體系，集成配套農業(yè)節水技術(shù)，積極示范和推廣非充分灌溉技術(shù)。
⑤建立健全農業(yè)節水技術(shù)推廣體系。積極穩妥地改革農業(yè)技術(shù)推廣體系，調動(dòng)農民、企業(yè)參加農業(yè)節水技術(shù)推廣，逐步形成國家扶持和市場(chǎng)引導相結合的新型農業(yè)節水技術(shù)推廣體系。
７．加強領(lǐng)導，強化管理
①加強對農業(yè)節水的領(lǐng)導和部門(mén)協(xié)調。建議國務(wù)院建立全國農業(yè)節水聯(lián)席會(huì )議制度，研究農業(yè)節水重大問(wèn)題，水利部負責日常工作，各級地方政府建立相應的組織協(xié)調機構，由水行政主管部門(mén)牽頭，計劃、財政、農業(yè)、科技、林業(yè)、氣象、環(huán)境、金融等部門(mén)各司其職，密切配合，共同搞好農業(yè)節水工作。
②實(shí)行國家、流域和地區水資源統一管理。明確各流域機構與地方水務(wù)局的關(guān)系和職責，實(shí)現水資源從上游到下游、從地表水到地下水、從引水水源到排水出口，從水量到水質(zhì)、從農業(yè)用水到城鎮和工業(yè)用水的統一管理，實(shí)現城鄉水務(wù)管理一體化。
③建立嚴格的農業(yè)用水與節水管理制度。農業(yè)用水要實(shí)行總量控制、定額管理。要在統籌兼顧生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水的基礎上，明確各地區農業(yè)用水總量和灌溉用水定額兩套控制指標，作為管理農業(yè)用水的基本依據。國務(wù)院水行政主管部門(mén)負責各大流域用水總量分配，各級地方政府根據分配的指標，逐級分解。各?。ㄗ灾螀^、直轄市）水行政主管部門(mén)要合理制定本地區灌溉用水定額。各地區和用水戶(hù)要在用水指標控制下節約用水、高效用水。對超定額用水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)，節約的水允許有償轉讓。國家和省級水行政主管部門(mén)應加強對水資源分配利用和地下水開(kāi)采狀況的監察、審計。
④以縣為單位統一管理地下水資源的開(kāi)發(fā)利用與監測。在地下水超采區（尤其是華北地區），要限制機井密度和單井抽水量，尤其要控制對深層地下水開(kāi)采。同時(shí)采取雨洪利用、井渠結合等措施有計劃地回補地下水。
⑤建立健全大型農業(yè)節水工程建設項目的申報、審批制度。成立由投資、投勞的各方代表參加的工程管理委員會(huì )。大、中型農業(yè)節水工程應實(shí)行招標投標制、工程建設監理和財務(wù)審計制。工程質(zhì)量實(shí)行終身責任制。
⑥國家和地方政府投資興建的節水灌溉工程，要打破地方保護主義，優(yōu)先選用國家法定質(zhì)檢機構檢測合格的產(chǎn)品。建立農業(yè)節水工程建設的技術(shù)服務(wù)體系，建立健全節水灌溉材料設備質(zhì)量監督體系，定期開(kāi)展產(chǎn)品質(zhì)量抽查，提高行業(yè)和企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量意識。
８．加快農業(yè)節水法規建設
①盡快制定《農業(yè)節水法》，將推廣農業(yè)節水的原則和要求以法律形式固定下來(lái)。明確各級政府和廣大農民實(shí)施業(yè)節水的責任和義務(wù)，明確大中型灌區的性質(zhì)和法律地位，確立水費制定的原則與計收方法，明確農業(yè)節水管理體制及節約水資源轉讓等經(jīng)濟法律問(wèn)題。
②盡快制定《農業(yè)節水工作條例》和《農業(yè)節水管理辦法》，使農業(yè)節水的具體政策更加明確，具有可操作性。
③建立健全農業(yè)節水技術(shù)標準體系和農業(yè)節水指標評價(jià)體系，逐步實(shí)現農業(yè)節水工程建設與管理的科學(xué)化和制度化。
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