龐麗娟/韓小雨/謝云麗/李琳/夏婧
【內容提要】義務(wù)教育教師績(jì)效工資政策是我國政府依法保障和改善教師待遇的一項重要舉措，但由于缺乏科學(xué)、健全的財政保障機制及配套制度的保障，在實(shí)施中出現推行困難、落實(shí)遲滯、低水平兌現等問(wèn)題。應明確落實(shí)教師績(jì)效工資是政府必須予以保障的重要職責，建立健全高位領(lǐng)導管理體制，建立中央和地方分地區、分項目、按比例分擔的財政保障機制，強化省級財政的投入職責，明確“省統籌”內涵與投入基線(xiàn)，建立健全監督問(wèn)責制度。
【關(guān) 鍵 詞】義務(wù)教育/教師績(jì)效工資/財政保障機制
為深入探討并提出解決績(jì)效工資政策實(shí)施過(guò)程中出現的問(wèn)題，我們自2009年初追蹤調研了上海、江蘇、浙江、湖南、湖北、貴州、四川、廣東、重慶、甘肅10個(gè)省市，并于近期又集中研究了北京、山東、福建、湖南、安徽、河南、貴州、四川、廣東、甘肅、海南和廣西12個(gè)省市區的22個(gè)市、55個(gè)縣的義務(wù)教育教師績(jì)效工資政策的實(shí)施狀況、問(wèn)題、原因、經(jīng)驗與對策。研究發(fā)現，缺乏科學(xué)合理、健全有力的財政保障機制與相應配套制度是此次教師績(jì)效工資改革難以有效推進(jìn)和落實(shí)的根本原因，亟待引起各級政府與相關(guān)部門(mén)的高度重視與研究解決。
一、義務(wù)教育教師績(jì)效工資政策實(shí)施的問(wèn)題及其影響
（一）績(jì)效工資改革推行困難、落實(shí)遲滯，兌現日期一再拖延
《通知》雖明確規定自“
（二）部分地區績(jì)效工資僅低水平兌現，與公務(wù)員平均工資水平差距較大
目前，已實(shí)施績(jì)效工資的地區特別是中西部地區，績(jì)效工資標準過(guò)低問(wèn)題突出。據我們所掌握的資料，西部地區基礎性績(jì)效工資最低標準僅為400元／月，中部地區最低標準僅為307元／月；績(jì)效工資中農村學(xué)校教師補貼水平整體偏低，普遍為100～200元／月，不少地區甚至低于100元／月，如貴州省桐梓縣僅為20～30元／月，湖北鄖西縣僅為32～64元，重慶市武隆縣為30～120元／月。一些地方在實(shí)施過(guò)程中從教師現有收入中扣出幾百元來(lái)作為績(jì)效工資，或扣除部分績(jì)效工資延遲到年底作為年終獎發(fā)放，導致績(jì)效工資實(shí)施后一些教師的實(shí)際收入并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的增加。此外，實(shí)現教師平均工資水平不低于公務(wù)員是教師績(jì)效工資改革的重要政策目標。然而，調研中有一半以上的省市反映，由于教師與公務(wù)員平均工資水平間的比照機制不完善，比照內涵不明確（僅比照工資還是比照實(shí)際收入），比照項目不一致（公務(wù)員收入項目比教師績(jì)效工資多，包括年終獎、加班費、飯補等），同一項目的標準差異大（公務(wù)員標準高于教師），致使部分地區實(shí)施績(jì)效工資后教師和公務(wù)員平均工資水平仍有較大差距。
（三）各地績(jì)效工資項目與標準差異較大，區域性教師收入差距拉大
由于國家政策中缺乏對績(jì)效工資總體水平、主要項目及其基準的明確規定，各地往往根據當地財政實(shí)力來(lái)決定發(fā)放標準，造成各地績(jì)效工資項目數量和標準差異較大，并在一定程度上導致教師收入的區域性差距拉大。東中西部地區之間，東部地區教師月基礎性績(jì)效工資最低標準也在1300元以上，而中西部最低僅在400元左右；省際，年人均績(jì)效工資，貴州省約為1.64萬(wàn)元，湖南省約為1.36萬(wàn)元，僅為上海和北京市平均水平的1/5和1/3左右；農村學(xué)校教師補貼，貴州省平均在30～80元／月，湖南省平均在30～400元／月，兩地農村學(xué)校教師補貼最高年差達3840元；同一省內、同一市內各區縣之間，以四川省成都市為例，年均績(jì)效工資標準最高的區縣與最低的區縣差距達兩萬(wàn)多元；貴州省內人均年績(jì)效工資水平最低的區縣僅為1.12萬(wàn)元，最高的區縣為2.72萬(wàn)元，相差2.4倍。
二、義務(wù)教育教師績(jì)效工資改革難以有效推進(jìn)的原因分析
（一）中央與地方分擔機制未建立，中央財政支持力度不足，地方配套困難凸顯
目前，績(jì)效工資政策沒(méi)有建立起一個(gè)科學(xué)合理的中央與地方分擔機制，中央財政盡管做了較大努力，但投入數額十分有限。2009年，中央財政用于支持各地落實(shí)績(jì)效工資政策的資金總額為120億元，平均到每省約為4億元，平均到941萬(wàn)名農村義務(wù)教育教師只能實(shí)現100元／月／人。這一標準對于切實(shí)改善長(cháng)期收入微薄且與城市教師和公務(wù)員差異巨大的農村教師待遇而言?xún)H是杯水車(chē)薪。調研中，各省普遍反映實(shí)現績(jì)效工資需40～70億元，有的中西部大省如湖南需高達91.8億元，[1]安徽高達84.3億元[2]，除去中央支持外，缺口達數十億元。由于中央投入資金額度有限，教師績(jì)效工資改革落實(shí)的主要財政投入責任落到地方財政身上，各地紛紛反映此項政策需要地方配套的資金數額過(guò)大，地方財政難以承擔，尤其是財政實(shí)力薄弱、長(cháng)期依靠中央轉移支付的中西部地區此問(wèn)題更為突出。
（二）省統籌機制與基線(xiàn)要求不明、責任不清，各省級財政保障力度差距大
由于國家相關(guān)政策文本中未明確各級財政分擔比例，特別是雖然要求“省統籌”，但未對省級財政投入的基線(xiàn)標準、配套的資金比例與數額等予以明確，“省統籌”在實(shí)施當中缺乏明確的機制，統籌力度可大可小、責任模糊，加之中央對省統籌和省級投入缺乏有力的監管督導措施，導致各省在績(jì)效工資實(shí)施中省級財政投入差距很大，保障力度懸殊。如2007年財政收入排名第一的南部某發(fā)達省份，在對全省65萬(wàn)名教師的績(jì)效工資改革中，省級財政僅投入6.69億元[3]，僅占其全省2007年財政收入的0.24%；2007年財政收入全國排名第七的東部某發(fā)達省份，為落實(shí)績(jì)效工資省級財政投入4.65億元，僅占全省2007年財政收入的0.43%；而西部的廣西壯族自治區和重慶市為落實(shí)績(jì)效工資區／直轄市級財政投入分別為20.25億元[4]、19.2億元[5]，投入數額均數倍于前述兩個(gè)發(fā)達省份。
（三）財政保障主體層層下移、重心過(guò)低，財力薄弱的縣級財政難以承擔績(jì)效工資投入
《通知》中關(guān)于經(jīng)費保障有兩處規定：第一是“按照管理以縣為主、經(jīng)費省級統籌、中央適當支持的原則”，但同時(shí)又規定“縣級財政要優(yōu)先保障義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jì)效工資所需經(jīng)費”，這使不少地方找到了縣級財政為經(jīng)費保障主體的依據。無(wú)論是發(fā)達地區還是欠發(fā)達地區，絕大多數省市區縣在制定和落實(shí)實(shí)施方案時(shí)均將縣級財政作為保障主體，將“管理以縣為主”直接轉化為“經(jīng)費保障以縣為主”。然而，我國縣級尤其是中西部欠發(fā)達地區縣級財政赤字問(wèn)題十分突出，難以承擔起績(jì)效工資保障主體的重任，特別是中西部和東部欠發(fā)達縣普遍對此作出強烈反應。如湖南省實(shí)施績(jì)效工資年資金需求為91.8億元，其中中央、省財政分別承擔6.8億元和15億元，其余所需占總額76%的70億元只能由市縣兩級特別是以縣級財政為主承擔；貴州省六盤(pán)水市實(shí)施績(jì)效工資中央和省級財政共支持7077萬(wàn)元，其余所需兩億多元則完全依靠市縣兩級特別是財力薄弱的縣級財政為主配套。
（四）教師績(jì)效工資改革缺乏完善的配套制度和有效實(shí)施策略設計
缺乏績(jì)效工資及其主要項目的基線(xiàn)標準設置，導致各地標準差距大、部分地區標準過(guò)低。以最核心的“崗位津貼”項目為例：東部江蘇、浙江月均為750～3600元，而西部四川僅為400～1715元，相差達350～1885元；四川省內各地區的月均差距達640～1115元。在最能體現傾斜支持農村教師的“農村學(xué)校教師補貼”項目上，各地標準普遍偏低、差異較大，基本在100～200元，一些地方僅為20～30元，難以實(shí)現重點(diǎn)提高農村教師待遇的政策目標。
缺乏關(guān)于實(shí)施重點(diǎn)與實(shí)施步驟的制度設計?；谖覈F實(shí)國情，參照以往類(lèi)似政策實(shí)施的經(jīng)驗教訓，推行全國層面的義務(wù)教育教師績(jì)效工資改革不可能一蹴而就，更不可能一紙文件下達后就能保證全國不同地區同步兌現。為保障落實(shí)，往往需要研究制定出一個(gè)合理可行的實(shí)施計劃，明確實(shí)施步驟與重點(diǎn)，規劃階段與進(jìn)度。然而，此次制定和推行績(jì)效工資政策過(guò)程短、節奏快，缺乏關(guān)于實(shí)施重點(diǎn)地區、人群、步驟、階段等的制度設計。
未建立起強有力的監督和問(wèn)責機制。
三、完善財政保障體制與配套制度，推動(dòng)教師績(jì)效工資落實(shí)的政策建議
（一）充分認識義務(wù)教育的公共性，明確落實(shí)義務(wù)教育教師績(jì)效工資是政府必須予以保障的重要職責，建立健全高位領(lǐng)導管理體制
建議中央成立由國務(wù)院領(lǐng)導牽頭，人事部、財政部、教育部、發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)主要負責人組成的教師績(jì)效工資領(lǐng)導小組；省級應成立由省長(cháng)或常務(wù)副省長(cháng)任組長(cháng)，分管副省長(cháng)任副組長(cháng)，各相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導為主要成員的領(lǐng)導小組統籌、協(xié)調全省工作；各市縣設相應領(lǐng)導小組，負責具體實(shí)施落實(shí)，形成主要領(lǐng)導親自抓、分管領(lǐng)導具體抓、各部門(mén)領(lǐng)導合力抓的高效管理體制；完善各相關(guān)部門(mén)間的協(xié)作機制，人事部門(mén)牽頭，財政部門(mén)負責籌措資金，教育部門(mén)抓好教師績(jì)效考核，互相支持、密切合作。
（二）建立中央和地方分地區、分項目、按比例分擔的財政保障機制，切實(shí)加大中央對中西部欠發(fā)達地區的財政支持
具體為：(1)將基礎性績(jì)效工資作為中央和地方財政分擔的重點(diǎn)，獎勵性績(jì)效工資則主要由省級財政統籌解決；(2)劃分三類(lèi)地區，分別確定中央與地方財政分擔的原則和比例[6]?？筛鶕^域經(jīng)濟發(fā)達程度和財政收入水平的不同，結合當地農村人口與教師的數量和比例，劃分為發(fā)達、中等和貧困三類(lèi)地區。采取發(fā)達地區經(jīng)費主要以地方自行負擔，中等地區實(shí)行中央和地方5∶5共同分擔，貧困地區實(shí)行中央為主、地方為輔，按8∶2比例分擔的原則。對于財力特別薄弱的省份地區，中央應予以特殊傾斜支持甚至全額支持，切實(shí)加大對特別貧困、欠發(fā)達農村地區教師績(jì)效工資的投入與保障力度。
（三）明確省級財政統籌保障機制內涵與投入基線(xiàn)，強化省級財政的投入職責
建議對績(jì)效工資省級統籌的內涵與投入基線(xiàn)進(jìn)行必要的底線(xiàn)規定。(1)按地區劃分地方各級政府的財政責任，明確各類(lèi)地區省級財政職責。根據上述三類(lèi)地區，建議將績(jì)效工資特別是基礎性績(jì)效工資落實(shí)中的地方財政責任進(jìn)一步明確為：發(fā)達地區“省級統籌，省市縣共擔”；中等地區“中央與省為主，地方配套經(jīng)費省級統籌、市縣輔助”；貧困地區“中央為主，地方配套經(jīng)費省級主要承擔”。(2)強化省級財政投入職責，中等與發(fā)達地區省統籌力度必須至少達到總經(jīng)費的一半。借鑒當前部分績(jì)效工資政策落實(shí)較好省份的經(jīng)驗，建議重點(diǎn)對中等與發(fā)達地區省級財政投入職責制定底線(xiàn)原則，即省級財政承擔績(jì)效工資總經(jīng)費的一半以上。(3)加大省內統籌經(jīng)費和轉移支付的力度，建立有效的轉移支付制度。為遏制省域內差異，切實(shí)推進(jìn)省內公平，省級財政必須加大對省內欠發(fā)達地區的財政轉移支付，可采取由上一級財政直接調撥資金發(fā)放，再在下?lián)艿霓D移支付資金中予以抵減的支付方式。
（四）明確績(jì)效工資及其主要項目的底線(xiàn)標準，以中西部和農村地區為重點(diǎn)區域，制定分地區、分階段的推進(jìn)步驟和實(shí)現時(shí)間
針對當前績(jì)效工資政策實(shí)施中出現的標準偏低、地區間差異大、政策推進(jìn)缺乏實(shí)施策略設計等問(wèn)題，提出如下建議。(1)制定績(jì)效工資的國家基線(xiàn)水平，明確主要項目特別是其標準基線(xiàn)。建議參考義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制和農村中小學(xué)危房改造工程等重大政策舉措的成功經(jīng)驗，明確教師績(jì)效工資的國家基線(xiàn)，明確績(jì)效工資中必須包含的主要項目，并對其主要項目制定國家基線(xiàn)標準。同時(shí)，建議建立與公務(wù)員平均工資水平的比照和動(dòng)態(tài)調整機制，并明確規定經(jīng)濟水平相當的地區教師績(jì)效工資標準基本持平的原則。(2)遵循補低不限高的原則，以中西部和農村地區為重點(diǎn)分地區、分階段逐步推進(jìn)。借鑒新機制從農村到城市，公務(wù)員“陽(yáng)光津補貼”工資改革分三年實(shí)現等有益經(jīng)驗，建議明確提出“補低不限高”的原則和重點(diǎn)地區先行的推進(jìn)策略，以中西部和農村地區作為優(yōu)先重點(diǎn)落實(shí)區域，由中央政府根據目前實(shí)施狀況與經(jīng)驗研究提出更適宜有效的績(jì)效工資實(shí)施進(jìn)度。采取由農村至城市，或由貧困至中等至發(fā)達地區等分地區落實(shí)路徑，在2～3年時(shí)間內分階段有重點(diǎn)地落實(shí)。同時(shí)，中央政府應督促各省級政府適時(shí)出臺并上報本省績(jì)效工資落實(shí)時(shí)間表與進(jìn)度計劃。
五、切實(shí)建立健全強有力的義務(wù)教育教師績(jì)效工資監督問(wèn)責制度
為確保義務(wù)教育教師績(jì)效工資的財政保障機制與各級政府職責落實(shí)到位，中央政府和有關(guān)部門(mén)應抓緊研究建立一套強有力的督導評估與問(wèn)責制度。[7](1)將各級財政是否落實(shí)績(jì)效工資財政保障職責，各級財政投入是否按時(shí)足額到位、專(zhuān)款專(zhuān)用等作為督導問(wèn)責的基本內容。特別是要加強對中央財政撥付經(jīng)費和地方配套經(jīng)費落實(shí)情況的督查，并重點(diǎn)督查地方配套經(jīng)費中省級財政承擔經(jīng)費的總額、比例與統籌履職情況等。(2)將績(jì)效工資落實(shí)的時(shí)間、標準，以及與公務(wù)員持平和同步增長(cháng)等作為監督問(wèn)責的重要內容。建議在國家進(jìn)一步出臺明確義務(wù)教育教師績(jì)效工資的國家基準、各主要項目及其標準、落實(shí)進(jìn)度，以及與公務(wù)員動(dòng)態(tài)比照和同步增長(cháng)機制等政策內容后，將這些作為重點(diǎn)納入績(jì)效工資的考核和監督問(wèn)責機制。(3)將績(jì)效工資落實(shí)情況作為義務(wù)教育教師隊伍建設和教師福利待遇保障的重要內容，建立對地方政府、人事、財政、教育等部門(mén)及其領(lǐng)導的監督問(wèn)責制。建議國家將義務(wù)教育教師績(jì)效工資的落實(shí)情況作為對各級政府、人事、財政、教育等相關(guān)部門(mén)和主要領(lǐng)導人每年政績(jì)考核的重要內容，納入其工作考核評估體系，并明確獎懲與問(wèn)責機制。
【作者簡(jiǎn)介】龐麗娟，北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授、博士生導師（北京 100875）
（轉自《教育研究》(京)2010年4期）
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