一、明確養老服務(wù)業(yè)在我國產(chǎn)業(yè)布局中的戰略定位
當前迫切需要將老齡化問(wèn)題的解決置于經(jīng)濟社會(huì )轉型的大背景之中。我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入從人均GDP6000美元向11000美元邁進(jìn)的緩慢爬坡期，需要新的內需刺激與動(dòng)力。人口老齡化引致消費結構變化并帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構調整。據預測，2010年我國老年人消費需求總量超過(guò)1.4萬(wàn)億元，占總消費的6%；2020年接近4.3萬(wàn)億元，占總消費的12%；到2030年將達到13萬(wàn)億元，占總消費的15%。老齡化所提出的服務(wù)需求，客觀(guān)上為經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展指出了明確方向，也是我國產(chǎn)業(yè)布局中社會(huì )建設布局的一項重點(diǎn)。
日本是世界上典型的老年國家，它在1974 年進(jìn)入了老齡化社會(huì ), 2009 年65 歲及以上人口的比例達到創(chuàng )紀錄的22.7%。面對老齡化挑戰，日本老齡產(chǎn)業(yè)在政府的引導支持鼓勵下得到了快速發(fā)展，已成為本國經(jīng)濟一個(gè)重要的經(jīng)濟板塊。當前，日本老齡產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)規模、社會(huì )功能、從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)化和生產(chǎn)技術(shù)裝備的專(zhuān)業(yè)化等方面都具備了產(chǎn)業(yè)構成的要素并進(jìn)入擴張期，產(chǎn)業(yè)規模約為39 兆日元，此后將以4%～5%的年，增長(cháng)率穩定地增長(cháng)，至2025 年成為擁有112～155 兆日元巨大規模的支柱產(chǎn)業(yè)。老齡產(chǎn)業(yè)與曾是“土建國家日本”的支柱產(chǎn)業(yè)—土木建筑業(yè)相比較, 成長(cháng)率將是后者的6～7倍, 市場(chǎng)規模將是后者的115～215 倍。經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省《21世紀經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策的課題與展望》報告特別強調: 推動(dòng)老齡產(chǎn)業(yè)和IT 產(chǎn)業(yè)等的發(fā)展將帶動(dòng)日本經(jīng)濟走出低谷, 并有可能在21 世紀最初25 年內實(shí)現年均2 %的經(jīng)濟成長(cháng)率。
具體來(lái)看，國家層面應制定相關(guān)法律和產(chǎn)業(yè)政策，規范老齡市場(chǎng)。對涉老企業(yè)給予一定的政策優(yōu)惠，扶持關(guān)系國計民生的養老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如出臺養老機構管理分類(lèi)管理規定,配套扶持措施；制定老齡商務(wù)倫理綱領(lǐng), 建立銀色標志制度。完善社會(huì )保障體系，培育老年人消費市場(chǎng)。企業(yè)層面應該加強研發(fā)，豐富老年產(chǎn)品，實(shí)現產(chǎn)供銷(xiāo)完美結合，包括老年用產(chǎn)品領(lǐng)域、老年介護(護理) 和生活服務(wù)領(lǐng)域、老年住宅和養老設施領(lǐng)域、老年金融和保險領(lǐng)域、老年教育、文化、休閑等領(lǐng)域。樹(shù)立以老人為本理念，研發(fā)適合老年人的人性化產(chǎn)品。恰當定位宣傳戰略和營(yíng)銷(xiāo)戰略，開(kāi)發(fā)老年人需求。同時(shí)，鼓勵更多的志愿者、民間組織和第三組織積極投入養老服務(wù)層面，帶動(dòng)養老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
二、系統規劃養老護理體系建設
發(fā)展社會(huì )養老服務(wù)業(yè)的戰略定位，必須將養老護理行業(yè)的發(fā)展提上戰略位置，以惠及上至官員下至百姓的所有高齡失能老人。發(fā)展養老護理行業(yè)，既有產(chǎn)業(yè)結構調整的意義，更是一次思想解放，是人們對社會(huì )服務(wù)行業(yè)的重新認識和定位，是對老年人有尊嚴的生活質(zhì)量提升之保障。必須改變傳統的保姆制度，向專(zhuān)業(yè)化的養老護理體系方向發(fā)展。
在發(fā)達國家，老年人護理已經(jīng)成為一項重要的福利制度。例如在法國，70歲以上的老年人就可以向政府申請專(zhuān)門(mén)的人員陪護服務(wù)，英國則有發(fā)達的專(zhuān)職與兼職護理員隊伍。系統來(lái)看，日本經(jīng)驗十分值得我國借鑒。
20世紀70年代，日本GDP達到4000美元，GDP總量居世界第三，與我國當前的形勢十分接近。日本1973年實(shí)施《老人福祉法》，老年人免費醫療作為國家福利開(kāi)始實(shí)行。1982年出臺全面推廣老人保健設施的《老人保健法》。強調老人居家養老、居家護理，鼓勵老人自立基礎上的護理服務(wù)。1987 年，日本又頒布了《社會(huì )福利士及看護福利士法》，規定看護福利士應具有的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識和能力。1989年，日本政府制定《高齡者保健福利推進(jìn)十年戰略》，即著(zhù)名的“黃金計劃”，強調家庭意識，保留家庭養老傳統，鼓勵鄰里互助，在一定程度上避免了福利國家弊病?！督閼?hù)保險法》制定于1997年并從2000年4月開(kāi)始實(shí)施，規定年滿(mǎn)40歲的公民都要交納看護保險費以解決年老后的看護問(wèn)題，地方政府充當承保人的角色，將護理保險作為公共服務(wù)產(chǎn)品引入國家社會(huì )保障體系。
如何從中國的實(shí)際出發(fā)將日本等國際經(jīng)驗本土化，是下一步需要深入研究的重大課題。首先需要確立養老護理福利的概念，將養老護理納入政府的工作議程。在養老金水平相對偏低，絕大多數老年人基本養老生活費用尚不寬裕的條件下，建立福利型的護理保險或護理津貼制度?？梢韵虻推鸩?、全覆蓋的模式發(fā)展。為拓展養老護理福利，根據國內外的一些成功辦法，應建立老年人長(cháng)期照料護理分級分類(lèi)管理模式。老年人長(cháng)期照料護理涉及經(jīng)濟供養、生活照料、健康維護和精神慰藉四個(gè)方面；涉及醫療、康復、護理、心理以及管理等多維度。對失能失智老人應按照等級進(jìn)行分類(lèi)照顧，按年齡和身體狀況對老人進(jìn)行健康等級和服務(wù)需求鑒定。失能等級較低的老人由社區照護，為老人提供服務(wù)券自主選擇社區服務(wù)組織；失能等級稍高的老人由居家照護，為老人或其家屬發(fā)放護理補貼；或進(jìn)入護理機構，同時(shí)給予接受失能失智老人的機構給予相應的優(yōu)惠。其次，應該建立國家養老護理職業(yè)培訓和認證體系，與各級各類(lèi)護理學(xué)校相結合，確立快速發(fā)展養老護理的特殊戰略，打造國家養老服務(wù)師資培訓基地和人才培養基地。最后，養老護理設施的建設既要有大型的養老護理機構，更應系統地在社區和鄉村發(fā)展基礎性護理設施，形成養老護理的完整鏈條，使大量的兼職護理人員能夠獲得基本的技術(shù)支持和網(wǎng)絡(luò )依托。需要建設具有綜合性、連續性，以預防與基本保健為主的政府支持、社會(huì )承辦的系列連續照護服務(wù)，包括建立從醫院到養老院乃至社區衛生站、家庭病床的衛生和福利連續照護體系。
三、明確政府責任，調整投入投資、引導公私合作等專(zhuān)項政策
在總體格局上，政府應該承擔起養老服務(wù)業(yè)的引導和監管責任，做好規則制定者和裁判員的角色。通過(guò)規劃、投入和政策扶持，設計規范化、專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化、人性化的生活照料、健康管理、醫療護理、文化娛樂(lè )、臨終關(guān)懷等養老服務(wù)項目及標準，而具體實(shí)施可通過(guò)興辦各種專(zhuān)業(yè)養老產(chǎn)業(yè)和養老服務(wù)機構來(lái)實(shí)現。對養老機構實(shí)行分類(lèi)管理，如公辦的養老機構應以公益性為主，集中向貧困、失能半失能老人提供服務(wù)，民營(yíng)養老機構可根據需求適當開(kāi)展中高檔養老服務(wù)。
確立按比例增長(cháng)的財政投入制度，加強老年產(chǎn)業(yè)的投資引導。據世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的公報，發(fā)達國家之長(cháng)期照護支出占GDP比率，2005年平均約為1％，預估至2050年將增至2％-4％。我國政府的養老服務(wù)投入仍然沒(méi)有明確的重大投資規劃，這是老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大體制缺陷。而如果按照國務(wù)院批準的規劃，在我國建成社會(huì )養老服務(wù)體系，初步實(shí)現“9073”的養老格局，“十二五”期間的養老服務(wù)項目約需上萬(wàn)億元的投入。面對如此強烈的需求，除加大政府投入之外，特別需要政府與民間形成積極互動(dòng)，運用政府投資帶動(dòng)民間投資，調整有關(guān)政策以引導民間投資。
從國際經(jīng)驗看，美國政府采取提供資金、技術(shù)、政策等一系列優(yōu)惠措施來(lái)鼓勵社會(huì )力量興辦養老機構，且政府來(lái)負責進(jìn)行監督和考核。為保證公益性，政府會(huì )利用價(jià)格杠桿控制利潤水平高的養老機構利潤水平不超過(guò)15%。日本方面，國家經(jīng)營(yíng)的福利設施僅占20%左右，民間社會(huì )福利法人依照《社會(huì )福利事業(yè)法》成立以經(jīng)營(yíng)社會(huì )福利為目的的團體，成立時(shí)均需經(jīng)都道府縣知事的批準和厚生大臣的認可經(jīng)營(yíng)。國家和地方政府通過(guò)委托、招標的形式，讓民間社會(huì )福利法人經(jīng)營(yíng)和管理，政府給予財政補貼和稅金優(yōu)惠，同時(shí)進(jìn)行考核、指導和監督。我國鼓勵民間資本進(jìn)入養老服務(wù)業(yè)可以采取公私合作形式，公私合作主要形式包括：公設民營(yíng)、民辦公助、委托管理、合資合作、購買(mǎi)服務(wù)等等?，F在大多地方采用公辦民營(yíng)和委托管理的辦法。在公私合作方面，政府需要在明確公辦民營(yíng)的相關(guān)配套措施，公辦機構和民辦機構雙方的責權，非營(yíng)利性機構會(huì )計準則的設定等。
養老地產(chǎn)業(yè)是民辦養老機構發(fā)展的主要渠道，我國養老地產(chǎn)行業(yè)還處于相當零散而不規范的發(fā)展狀態(tài)，當前，民間養老企業(yè)融資困難，土地難以獲取，稅收優(yōu)惠政策較少，部分地方補貼養老機構的政策也不易落實(shí)，客觀(guān)上存在多方面的體制性障礙。需要政府出臺養老用地、行政許可等專(zhuān)項政策。需要相關(guān)企業(yè)、銀行、基金會(huì )組織積極參與搭建養老產(chǎn)業(yè)融資平臺，促進(jìn)民間養老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
四、政府購買(mǎi)服務(wù)機制完善以及社會(huì )組織進(jìn)入
社區及居家養老服務(wù)存在著(zhù)巨大的需求，鼓勵社會(huì )組織參與是養老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要途徑。這也需要建立社會(huì )力量的準入機制，吸引更多社會(huì )組織從事養老服務(wù)業(yè)，并不斷提高養老服務(wù)的質(zhì)量和效率。
為加強老年服務(wù)事業(yè)的社會(huì )管理，從中國的現實(shí)需要出發(fā)，應該在弘揚傳統孝道文化的同時(shí)，大力發(fā)展三類(lèi)老年公益組織，一類(lèi)是各類(lèi)老年服務(wù)的社會(huì )組織，另一類(lèi)是基金會(huì )，還有為老服務(wù)的社會(huì )企業(yè)。在社會(huì )組織方面，既要鼓勵老年人建立自身的服務(wù)組織，類(lèi)似美國的老年協(xié)會(huì )，讓老年人通過(guò)組織的形式開(kāi)展自我服務(wù)，還要發(fā)展專(zhuān)業(yè)的志愿服務(wù)組織，使為老服務(wù)，達到體制化、專(zhuān)業(yè)化。
近年來(lái)，一些地方特別是國際的經(jīng)驗顯示，養老服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì )企業(yè)是解決養老服務(wù)問(wèn)題的重要力量。社會(huì )企業(yè)的特點(diǎn)是靈活性高、反應快速、而且可以運用民間智慧、創(chuàng )意及資源，常能做到一些大機構也未必能辦到的事情。我們應該在養老服務(wù)領(lǐng)域積極支持社會(huì )企業(yè)的發(fā)展，使公益與商業(yè)機制實(shí)現有機結合，直接造福于老年服務(wù)事業(yè)。養老服務(wù)業(yè)的社會(huì )管理，還是要借鑒經(jīng)濟組織管理的經(jīng)驗，確立行業(yè)化特別是聯(lián)盟化的組織結構，促成養老服務(wù)類(lèi)的各類(lèi)組織建立行業(yè)指導和服務(wù)體系，從而保證行業(yè)的健康和有序發(fā)展。
香港經(jīng)驗顯示，政府資助始終是香港NGO生存發(fā)展的最重要資金來(lái)源，尤其是“整筆撥款資助計劃”施行后給予了NGO更大的發(fā)展自由。據統計，香港社會(huì )服務(wù)團體主要收入來(lái)源中來(lái)自社會(huì )福利署和其他政府部門(mén)的占47%；2011—2012年，政府對NGO的補助達90億元；2012—2013年，政府對NGO合約服務(wù)的津貼達113.6億元，占整體社會(huì )福利開(kāi)支的26%。香港公益基金會(huì )以及各類(lèi)NGO、NPO或公司企業(yè)參與養老服務(wù)提供較為廣泛，私募基金會(huì )在養老方面的項目逐漸向大陸拓展，且多捐資援建基礎設施、安養院、衛生院、醫療站等，項目持續時(shí)間長(cháng)；不同的基金會(huì )側重于針對不同的老年細分群體提供服務(wù)項目，例如張學(xué)良公益基金會(huì )近來(lái)策劃的三大養老公寓項目較為針對中產(chǎn)階級老年人，而應善良等基金會(huì )更專(zhuān)注于貧困老年人福利改善等；居家養老服務(wù)方面，通過(guò)院舍照顧、社區支援等完善實(shí)現居家養老，大約50%院舍照顧由慈善支柱的非營(yíng)利機構提供。應該多借鑒香港或歐洲政府機構向民營(yíng)養老院購買(mǎi)床位的經(jīng)驗來(lái)制定相應的投資政策，同時(shí)應取消對機構的財政撥款，從補供方調整為補需方，對特殊人群制定統一的補貼標準，由老人選擇服務(wù)，形成公平、市場(chǎng)化運營(yíng)的健康環(huán)境，達到良性循環(huán)。
五、建立科學(xué)嚴密的養老服務(wù)行業(yè)管理標準體系
養老服務(wù)管理需要發(fā)達的系統來(lái)支撐，特別是需要多方面的行業(yè)標準體系，包括設施標準、服務(wù)標準、價(jià)格標準，使養老市場(chǎng)發(fā)展得以規范，形成嚴密的行業(yè)管理與認證體系。國外的養老服務(wù)業(yè)的支撐，往往是既有大量咨詢(xún)論證機構，通過(guò)專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行持續的研究、論證、規劃和開(kāi)發(fā)，同時(shí)又制定出多方面的標準體系，使養老服務(wù)能夠比較系統地得到規范。美國養老服務(wù)機構連洗碗都建立有規范標準就是典型證明。我國養老服務(wù)行業(yè)還缺乏標準意識，標準太少，標準制定的周期過(guò)長(cháng)，標準還往往是政府文件，與行業(yè)的需求脫節。應改進(jìn)養老服務(wù)的標準化建設系統，真正使養老服務(wù)行業(yè)來(lái)主導同行業(yè)的標準與規范的設定工作，政府行政機關(guān)更多地進(jìn)行監督和管理。
其中，信息化手段的運用將尤其引起重視。養老機構運營(yíng)管理的整體趨勢是以信息化為重要手段。軟件系統與標準化服務(wù)體系對養老服務(wù)的規范化至關(guān)重要。目前國內先進(jìn)養老院都在開(kāi)發(fā)手持設備，不再紙質(zhì)辦公；國際上則使用更高科技的電子產(chǎn)品工具。
在一定意義上，現代化管理就是標準化管理。養老服務(wù)直接與老年人發(fā)生互動(dòng)，如果缺乏科學(xué)嚴密的標準，往往會(huì )產(chǎn)生出較多的矛盾，并且也不可能較為快速地提高管理和服務(wù)水準。因此必須確定養老服務(wù)體系建設標準的基本戰略。
六、加強養老服務(wù)業(yè)的對外開(kāi)放
為了在養老服務(wù)領(lǐng)域落實(shí)開(kāi)放政策，首先要落實(shí)境外與國外養老服務(wù)組織在境內的注冊政策，鼓勵養老服務(wù)類(lèi)的社會(huì )組織能夠順利進(jìn)入養老服務(wù)領(lǐng)域，使其能夠較快地開(kāi)展業(yè)務(wù)。第二，要使境外和國外的養老機構和企業(yè)能夠如同其他外資企業(yè)一樣在國內投資并興辦各類(lèi)養老產(chǎn)業(yè)，也可以借鑒引進(jìn)外資企業(yè)的經(jīng)驗，在開(kāi)始階段給予一定的政策優(yōu)惠，以促成現代養老產(chǎn)業(yè)的興起。第三，需要對養老服務(wù)業(yè)的融資渠道制定一些特殊政策，鼓勵外資以多種形式進(jìn)入，特別鼓勵中國的企業(yè)到境外投資，與國外的大型養老企業(yè)合資，從而直接得到養老服務(wù)業(yè)方面的管理經(jīng)驗。
特別需要對香港、澳門(mén)、臺灣的養老組織和企業(yè)實(shí)行特殊政策，發(fā)揮他們在大陸興辦養老服務(wù)業(yè)的先天優(yōu)勢，引入其成熟管理經(jīng)驗和豐富的專(zhuān)業(yè)人才，通過(guò)特殊優(yōu)惠政策以產(chǎn)生事半功倍的效果。對日本、韓國、英國、美國等發(fā)達地區經(jīng)驗，應充分搭建友好交流平臺，學(xué)習他們應對老齡化的經(jīng)驗。
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