「選題人」
一個(gè)橫跨紐約、新澤西和康涅狄格三州的區域規劃協(xié)會(huì )（RPA）今年已滿(mǎn)100歲，其倡導的理念就像一本美國城市規劃正確與否的文集。John Surico在Bloomberg 上撰文，幫我們了解該協(xié)會(huì )為塑造紐約所做的努力以及城市未來(lái)面對的危機。
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紐約州長(cháng)凱西·霍楚（Kathy Hochul）在她的第一個(gè)州情咨文中提出了她所描述的一個(gè)“大膽的想法”——“區際特快（Interborough Express）”（譯者注：紐約市共分五個(gè)行政區），將一條14英里長(cháng)的貨運線(xiàn)轉換為布魯克林和皇后區之間新的公共交通連接。
如果建成，這條線(xiàn)路將填補該市公共交通地圖上的一個(gè)重大空白。她指示紐約大都會(huì )交通局開(kāi)始研究這個(gè)可能是二戰以來(lái)對其系統進(jìn)行的最大擴展。(幾周后，報告顯示是可行的）。
但這個(gè)大想法并不新鮮。二十五年前，區域規劃協(xié)會(huì )（Regional Plan Association）——一個(gè)為橫跨紐約、新澤西和康涅狄格部分地區的都市區制定城市規劃理念的非營(yíng)利性的民間組織——提出了所謂的“三區”（Triboro）（譯者注：紐約市布魯克林區、皇后區、史泰登島和布朗克斯區擁有 660 萬(wàn)人口。這座城市擁有百年歷史的以曼哈頓為中心的交通系統為他們中的許多人提供了很差的服務(wù)。）方案?；舫陌姹緩腞PA的方案中刪除了布朗克斯區，但在其他方面幾乎一字不差地采用了圖像、車(chē)站和交通連接。
RPA支持的想法在霍楚的講話(huà)中多次出現。新任州長(cháng)支持將附屬住宅單元合法化，提高新開(kāi)發(fā)項目的容積率上限，來(lái)使得該地區更加密集，并建設更多面向交通的開(kāi)發(fā)項目。她還稱(chēng)贊了期待已久的賓夕法尼亞車(chē)站的改造和哈德遜河下的新門(mén)戶(hù)隧道。這些都是RPA的優(yōu)先事項。
這個(gè)時(shí)機再合適不過(guò)了：2022年是RPA百年紀念日，RPA是美國歷史最悠久的民間組織。對于這個(gè)擁有2400萬(wàn)人口、占美國GDP十分之一的三州地區來(lái)說(shuō)，這個(gè)由規劃者和倡導者組成的團隊就像一個(gè)內部專(zhuān)家，指導著(zhù)這個(gè)國家最大的大都市的發(fā)展軌跡。在幾個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，RPA試圖通過(guò)一系列的區域計劃（一代人一次的區域增長(cháng)的現場(chǎng)地圖）和無(wú)數的小型出版物來(lái)謀劃未來(lái)。他們以驚人的洞察力做到了這一點(diǎn)。
該組織現任主席湯姆·賴(lài)特(Tom Wright)說(shuō):“當我談到RPA和它的歷史時(shí)，每一份區域規劃都是對該區域規劃發(fā)布時(shí)期意義的反映和指導?！薄八麄冊?929年、20世紀60年代末和70年代，然后是1996年定義了什么是區域規劃。他們正在影響其他人對計劃意義的看法?！?/span>
RPA在曼哈頓下城辦公室的墻壁和書(shū)架上擺放著(zhù)紐約崛起后的各種史料：一張20世紀初曼哈頓的土地價(jià)值地圖、一份1951年的長(cháng)島快速發(fā)展指南、20世紀90年代末的一張高架鐵路的照片（現在被稱(chēng)為高線(xiàn)）。
RPA有30名員工，由紐約一個(gè)由科技、房地產(chǎn)、慈善和金融領(lǐng)域的重量級人物組成的董事會(huì )監督。資金從三州事務(wù)中一些熟悉的名字——優(yōu)步、花旗集團、德勤——蜂擁而來(lái)。(邁克爾·布隆伯格(Michael Bloomberg)的慈善組織彭博慈善基金會(huì )(Bloomberg Philanthropies)是主要資助者;布隆伯格是彭博新聞(Bloomberg News)的母公司彭博資訊(Bloomberg LP)的創(chuàng )始人和多數股東。)雖然RPA沒(méi)有官方權力，但它的影響是巨大的：董事會(huì )或工作人員在特倫頓、奧爾巴尼和哈特福德的市政廳或州議會(huì )中來(lái)回走動(dòng)并不罕見(jiàn)。
這個(gè)組織的工作就像是一本關(guān)于美國城市規劃的正確與錯誤的選集。RPA在20世紀20年代呼吁對公共交通進(jìn)行投資，但也支持將有色人種社區一分為二的城市高速公路。它在20世紀60年代就警告了郊區擴張的影響，但忽視了種族主義紅線(xiàn)的作用。直到最近，這個(gè)群體，就像規劃實(shí)踐本身一樣，都是由白人男性主導的。
盡管如此，RPA的100年遺產(chǎn)繼續影響著(zhù)政策。隨著(zhù)氣候變化和新冠疫情帶來(lái)的另一個(gè)轉折點(diǎn)，它的百年紀念提供了一個(gè)及時(shí)的機會(huì )，追溯美國城市規劃最杰出團體的歷史，看看它對未來(lái)的三州說(shuō)了什么。
大都市的形成
直到20世紀初，美國才出現了“市政規劃”的風(fēng)潮，或像科學(xué)一樣構建城市的發(fā)展；管理城市發(fā)展的責任主要由各州承擔——這種緊張關(guān)系持續到今天，讓許多人感到沮喪。
但是，工業(yè)化帶來(lái)了工廠(chǎng)和新的交通形式，使城市能夠延伸到其舊的邊界之外。
“它源于美國進(jìn)步思想的一股激流，”密歇根大學(xué)(University of Michigan)建筑與城市規劃教授羅伯特·菲什曼(Robert Fishman)說(shuō)，他寫(xiě)了大量關(guān)于這個(gè)時(shí)代的文章?！霸诰㈦A層中出現了一場(chǎng)根本性的運動(dòng)，為了實(shí)現內戰以來(lái)驚人的經(jīng)濟生產(chǎn)力，社會(huì )需要更高程度的組織化。這對美國大都市來(lái)說(shuō)尤為重要，因為它甚至已經(jīng)超越了最大城市的邊界?！?/span>
商人查爾斯·戴爾·諾頓(Charles Dyer Norton)說(shuō)服他富有的同事們，紐約需要和他在中西部幫助煽動(dòng)的一樣的東西:《芝加哥計劃》(Plan of Chicago)?！吨ゼ痈缬媱潯穼Ξ敃r(shí)正在興起的“城市美麗運動(dòng)”(City Beautiful movement)具有高度影響力。
“想想1898年到1920年紐約市發(fā)生了什么，”RPA主席賴(lài)特說(shuō)?！坝械罔F的建設、哈德遜河隧道、非凡的經(jīng)濟和人口增長(cháng)、埃利斯島的移民?！?/span>
1898年，五個(gè)行政區的合并——賴(lài)特稱(chēng)之為“區域治理的一次試驗”——為該地區帶來(lái)了一個(gè)繁榮的新時(shí)代，“但它也為自己的毀滅埋下了種子?！?/span>
20世紀初的城市問(wèn)題聽(tīng)起來(lái)應該很熟悉：引起人們對疾病和擁擠恐懼的住房緊縮；獲得清潔空氣和水的機會(huì )不平等；交通系統受到旅行模式和技術(shù)變化的威脅。所有問(wèn)題都需要區域協(xié)調。1921年，哈德遜河的海上通行權之爭催生了美國第一個(gè)州際機構——紐約和新澤西港務(wù)局?！爸Z頓認識到，需要在更大的基礎上進(jìn)行規劃?！辟?lài)特說(shuō)。
因此，1922年，在羅素·塞奇基金會(huì )的支持下，紐約及其周邊地區規劃委員會(huì )舉行了首次會(huì )議。與會(huì )者包括：當時(shí)的商務(wù)部長(cháng)赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）、護理業(yè)先驅莉蓮·瓦爾德（Lillian Wald）和未來(lái)會(huì )長(cháng)的叔叔弗雷德里克·德拉諾（Frederic Delano）。七年后，《紐約及其周邊地區的區域規劃》出版。
這項工作被認為是城市規劃的一個(gè)里程碑——這是第一次對整個(gè)地區而不僅僅是單個(gè)城市給予如此關(guān)注。它提出了一個(gè)區域高速公路、郊區快速交通路線(xiàn)和貿易水路的網(wǎng)絡(luò )；它呼吁保護自然土地，建立新的公園，在新興的火車(chē)線(xiàn)路周?chē)M(jìn)行開(kāi)發(fā)，并擴大工業(yè)和商業(yè)的分區。
該計劃還在當時(shí)的知名人士中引發(fā)了一場(chǎng)辯論，這場(chǎng)辯論至今仍在進(jìn)行。批評家劉易斯·芒福德（Lewis Mumford）在一篇評論中尖刻地認為，一個(gè)分散的、可步行的“花園城市”系統將比該計劃所提倡的密集的城市核心更好。在一份出版物中，他寫(xiě)道：區域計劃 “沒(méi)有什么比在50英里范圍內有序地稀釋紐約更大膽的了”。
菲什曼稱(chēng)這是“大都市主義”與“區域主義”的爭論?！懊⒏５潞屯旭R斯·亞當斯（Thomas Adams，該計劃的負責人）有一個(gè)共同的敵人：基本上覆蓋了整個(gè)地區的郊區擴張，諷刺的是，這正是將會(huì )發(fā)生的事情?！狈剖猜f(shuō)，“但他們在處理這個(gè)問(wèn)題上有截然不同的方式。他們都錯了，無(wú)論以什么方式?！?/span>
處于危機中的“美國城市”
建筑大師羅伯特·摩西（Robert Moses）因將第一個(gè)計劃所設想的許多元素變?yōu)楝F實(shí)而受到贊揚，包括公共住房、公園和放射狀道路。但是，摩西臭名昭著(zhù)地拒絕了任何關(guān)于擴大公共交通的討論——這是一個(gè)錯失的機會(huì )，使該系統倒退了幾十年。（他還推卸了對RPA的任何功勞）。
在接下來(lái)的幾十年里，美國的城市生活發(fā)生了巨大的變化?，F在買(mǎi)得起的汽車(chē)加速了郊區化；公共交通和主要鐵路公司的財政受到了擠壓；不斷惡化的種族隔離現象引發(fā)了社會(huì )和民間的動(dòng)蕩。在主流社會(huì )中，規劃已經(jīng)失去了其平等主義的熱情。
1939年，RPA反對羅伯特-摩西（Robert Moses）從炮臺公園（Battery Park）到布魯克林（Brooklyn）的建橋計劃；他們的另一個(gè)想法，即隧道，在1951年完成。
1939年，RPA反對羅伯特·摩西（Robert Moses）從炮臺公園到布魯克林建橋的計劃；他們的替代想法，即隧道，在1951年完成。
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但區域治理也有些許彈性。成立于1965年的紐約大都會(huì )運輸署（New York Metropolitan Transportation Authority）獲得了對三州交通運輸的很大一部分控制權。同年，美國住房和城市發(fā)展部（HUD）的成立，前所未有地將城市與華盛頓聯(lián)系在一起。
RPA的第二個(gè)計劃是一個(gè)重大的突破。它不是一份單一的出版物，而是一系列規模較小的報告，在20世紀60年代期間發(fā)布，致力于解決那個(gè)時(shí)代的城市問(wèn)題。雖然該組織的領(lǐng)導層仍保持著(zhù)相同的膚色和性別，但有色人種和女性現在已成為咨詢(xún)委員會(huì )的成員，這反映出規劃中一個(gè)日益增長(cháng)的趨勢:社區參與。在那個(gè)時(shí)代，瑞秋·卡森（Rachel Carson）和簡(jiǎn)·雅各布斯（Jane Jacobs）等人的作品主導著(zhù)規劃師們的討論。
“我們的目標是長(cháng)期的。而且，在某些方面，它真的如期而至?！?/span>
“我們真的轉向了環(huán)境問(wèn)題。大學(xué)里的學(xué)生們提出了這些問(wèn)題，所以這是一個(gè)非常重要的環(huán)境背景?！?/span>
Mapping the bowels of Midtown in the 1969 RPA report “Urban Design Manhattan.”
Courtesy of RPA
在1969年RPA的報告“曼哈頓城市設計”中，繪制了中城的管道圖。
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推動(dòng)第二個(gè)計劃的是《爭奪開(kāi)放空間（Race for Open Space）》，這是RPA 1960年關(guān)于公共空間公平的報告，預示了今天的新冠時(shí)代的對話(huà)。它呼吁在牙買(mǎi)加、皇后區和新澤西州的紐瓦克建設一個(gè)更加步行街化的中城，并在交通樞紐周?chē)黾影l(fā)展——所有這些想法在幾十年后都得到了支持。
“50年后的今天，當我們看到這些材料時(shí)，我們會(huì )說(shuō)……打臉，”負責RPA藏品數字化的工作人員克里斯蒂娜·卡塔說(shuō)?！八羞@些，我們仍然在談?wù)摪l(fā)展、種族隔離、收入和種族不平等。我們有一份關(guān)于1970年代能源危機的真實(shí)能源消耗的報告。這些問(wèn)題正在以非常有創(chuàng )意和有趣的方式進(jìn)行探索?！?/span>
在20世紀70年代初，RPA開(kāi)始了一項前所未有的規劃實(shí)驗——也許也是自那以后的事：一場(chǎng)名為“76年的選擇“的全區運動(dòng)，在聯(lián)邦資金的支持下，讓公眾了解該地區面臨的問(wèn)題。報紙、電波和夜間新聞頻道全是廣告，有些是西班牙語(yǔ)的；舉行了鄰里論壇；參與者被鼓勵閱讀由RPA工作人員編寫(xiě)的平裝書(shū)《如何拯救美國城市》。1973年，一系列電視直播的市政廳式紀錄片甚至贏(yíng)得了艾美獎。
《如何拯救美國城市》(How to Save America Urban)是一個(gè)令人毛骨悚然的時(shí)間膠囊，來(lái)自一個(gè)焦慮的時(shí)代。每一章都面對一個(gè)具體的問(wèn)題：是否應該允許汽車(chē)進(jìn)入曼哈頓的中央商務(wù)區（及是否有一天可以實(shí)現無(wú)車(chē)通行）；應該建設新的地鐵線(xiàn)路，還是應該更好地維護舊的地鐵線(xiàn)路；或者城市是否應該努力“提高”白領(lǐng)工作的技能，還是努力贏(yíng)得藍領(lǐng)工作。
賓西法尼亞大學(xué)歷史學(xué)博士候選人克里斯蒂安·塔基莫（Kristian Taketomo）研究了“1976年的選擇”，他說(shuō)，該活動(dòng)讓RPA得以向那些被排除在之前討論之外的人宣傳其工作。PR和PSA的比例相等。但他補充說(shuō)，就規模和概念而言，很難想象在今天的真相世界里還會(huì )有類(lèi)似的運動(dòng)。
他說(shuō)：我們強調信息：讓人們做出明智的決定，并進(jìn)行明智的討論，就像之前人們要么知道發(fā)生了什么，要么不知道發(fā)生了什么，而現在這不再如此二元化了?！?/span>
開(kāi)啟脆弱的復蘇
雖然“第二計劃”所承載的崇高理想現在才被重新審視，但許多提案在20世紀80年代就失去了人們的關(guān)注，因為城市被“生活質(zhì)量”問(wèn)題所困擾——全國性的犯罪浪潮、緊縮的預算以及來(lái)自里根政府的少量援助。在紐約市，魯迪·朱利安尼（Rudy Giuliani）以嚴厲打擊犯罪的檢察官而聞名，他為“打破窗戶(hù)”的治安制度吶喊助威，以此作為補救措施。
對RPA來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)奇怪的時(shí)期。這個(gè)組織的預算很有限。RPA的卡塔（Kata）說(shuō)：“我認為他們真的在糾結，'好吧，我們的任務(wù)是什么？該地區如何才能最好地發(fā)展？’”
20世紀90年代出現了復蘇的跡象：犯罪率下降，地鐵服務(wù)改善，白領(lǐng)工作和居民回歸。但該地區仍不太穩定。
“當時(shí)是一場(chǎng)真正的危機。郊區的無(wú)序擴張達到了頂峰，這是城市人口減少的另一面，而經(jīng)濟也在很大程度上處于變化之中?！滨U勃·亞羅（Bob Yaro）說(shuō)，他在20世紀90年代是RPA的執行董事，后來(lái)?yè)慰偛弥钡?014年?！霸摰貐^失去了數以百萬(wàn)計的制造業(yè)工作，而且還沒(méi)有取代它們。這是一個(gè)轉折點(diǎn)，就像我們現在的情況一樣。這是一個(gè)浮讓一些偉大想法浮出水面的機會(huì )。
1996年發(fā)布的第三個(gè)計劃考慮到了商界，為該地區制定了1500億美元的投資計劃，以維持該地區緩慢復蘇的勢頭。這份題為“面臨風(fēng)險的地區”的報告提出了后來(lái)被稱(chēng)為“可持續發(fā)展支柱”的內容：經(jīng)濟、公平和環(huán)境。這是朱利安尼式的生活質(zhì)量關(guān)注的一個(gè)更有力的——“宜居性”一詞浮現在我的腦?！埠粲跻砸环N幾十年來(lái)從未見(jiàn)過(guò)的方式在該地區大力發(fā)展。
最重要的是：將就業(yè)增長(cháng)帶回曼哈頓。把廢棄的總督島(Governors Island)和布魯克林-皇后區(Brooklyn-Queens)海濱等地方變成城市公園。投資一些大型交通項目，比如長(cháng)期停滯的第二大道地鐵(Second Avenue Subway)、擴建的通勤鐵路東側通道(East Side Access)，以及通往遠西區(Far West Side)的地鐵擴建工程，在那里建設一個(gè)新社區。然后通過(guò)一種當時(shí)很新穎的方式來(lái)承擔費用——交通稅。
“這是1996年，倫敦和斯德哥爾摩都沒(méi)有交通擁堵費。這些大型項目沒(méi)有資金，也沒(méi)有什么真正的進(jìn)展?！薄暗怯懈蟮哪芰νㄟ^(guò)公共交通將更多的人運送到該地區的核心地區，否則你什么也做不了。我們需要這樣做?！?/span>
處于前線(xiàn)的城市
“三期計劃”的許多建議后來(lái)都變成了現實(shí)。那個(gè)新的遠西區社區變成了哈德遜廣場(chǎng)（Hudson Yards），當時(shí)是美國最大的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目，地鐵7號線(xiàn)在下面轟隆作響。第二大道地鐵的前三個(gè)車(chē)站于2017年開(kāi)放，下一階段正在推進(jìn)。東城通道項目將于今年晚些時(shí)候生效，而擁堵收費將于明年生效。
我們的目標是長(cháng)期的，賴(lài)特說(shuō)。從某些方面來(lái)說(shuō)，它確實(shí)在按計劃進(jìn)行。
本組織今天正處于其第四個(gè)計劃的行動(dòng)階段，該計劃于2017年發(fā)布。其中的61項建議橫跨四個(gè)類(lèi)別：健康、繁榮、可持續性和公平。這些建議回應了當前規劃中更多的討論，如重新考慮RPA曾經(jīng)呼吁的許多高速公路，但也促進(jìn)了一些備受批評的項目，如通往拉瓜迪亞機場(chǎng)的空中列車(chē)和布魯克林-皇后區連接線(xiàn)有軌電車(chē)（前者已經(jīng)破滅，后者則被擱置。）。大多數項目仍在進(jìn)行中。
本著(zhù)第二個(gè)計劃的精神，再次尋求社區的投入?；顒?dòng)在當地團體和工作人員之間更加緊密地聯(lián)系在一起，他們現在看起來(lái)更像該地區本身。但卡塔說(shuō)，要找到公平和包容的正確方法，“總是要費一番周折”。
第四項計劃也必須不斷演變以應對新的問(wèn)題。RPA在疫情的第三年開(kāi)始時(shí)迎來(lái)了它的百年誕辰；經(jīng)濟復蘇時(shí)斷時(shí)續，并且不太平衡。犯罪率的飆升使生活質(zhì)量問(wèn)題再次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。遠程工作使市中心的辦公室和郊區的通勤列車(chē)空了出來(lái)。熟悉的問(wèn)題以新的緊迫性重復出現：這座城市正在滅亡嗎？它值得拯救嗎？
RPA已經(jīng)聽(tīng)到了這一切。
“日益擁擠、住房不達標、公共衛生和污染這些問(wèn)題讓每一代人都必須制定一套政策和建議來(lái)應對這些挑戰，并使它們得到控制?！滨U勃·亞羅說(shuō)?！八麄儚膩?lái)不會(huì )被打倒在地。它們永遠不會(huì )消失。但它們肯定是可以減輕和改善的。這是RPA的工作?！?/span>
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