□ 中國社會(huì )科學(xué)院法學(xué)研究所博士后 文建秀
金融控股公司的引入給金融監管帶來(lái)了新的挑戰，給我國監管當局帶來(lái)了一個(gè)需要合力解決的難題。由于我國目前實(shí)行的是分業(yè)監管體制，雖也嘗試建立了三大監管部門(mén)聯(lián)席會(huì )議機制，但對于金融控股公司來(lái)說(shuō)，監管制度還需要進(jìn)一步深化改革。
目前，我國實(shí)行嚴格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，我國的金融監管體制是以銀監會(huì )、證監會(huì )、保監會(huì )對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)進(jìn)行分業(yè)監管的監管體制。同時(shí)，為了確保對金融控股集團的監管，三大監管機構建立了不定期的監管聯(lián)席會(huì )議制度。由于聯(lián)席會(huì )議的操作可行性存在障礙，我國實(shí)際上依然是嚴格的分業(yè)監管體制。
“監管聯(lián)席會(huì )議制度”強調分工合作，穩健發(fā)展，明確提出堅持“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監管”原則，并對金融控股公司的集團公司實(shí)施“主監管制度”，初步建立了金融控股公司監管框架。這在我國金融監管改革過(guò)程中是一個(gè)重要變化，意味著(zhù)金融改革的理念開(kāi)始有重大突破。同時(shí)，該制度確立了新的監管思路，相應建立了一系列輔助制度，包括信息收集與交流制度、三方監管聯(lián)席會(huì )議機制和經(jīng)常聯(lián)系機制，以提高監管效率，這是對我國金融監管體制改革的一大貢獻。
由于制度設計比較理想化，回避了行政分權的難以調和性，“監管聯(lián)席會(huì )議制度”可操作性較差。如缺乏對金融控股集團監管的日常機構，監管活動(dòng)不能經(jīng)?；?、系統化；對金融控股集團金融風(fēng)險的監管，缺乏一個(gè)負主要責任的機構，各個(gè)監管機構易互相推諉；涉及到金融控股集團的整體運營(yíng)風(fēng)險監管時(shí)，無(wú)人負責；很難建立有效的風(fēng)險監管機制等。在現有體制下，監管空白和監管重復的現象會(huì )同時(shí)存在，權力之爭和責任推諉的現象難以避免。金融創(chuàng )新的速度越來(lái)越快，相應需要金融監管機構之間密切配合的緊密程度也越來(lái)越高。聯(lián)席會(huì )議機制并無(wú)強制效力，對各監管機構之間的權限之爭無(wú)計可施，監管各方缺乏向他方披露信息的動(dòng)力與約束，理想中通暢的信息收集與交流渠道和較高的溝通與協(xié)調能力很難在現實(shí)中落實(shí)，“監管聯(lián)席會(huì )議制度”的操作性存在很大障礙。由此，對該制度的改進(jìn)勢在必行。
從當前我國金融業(yè)穩步發(fā)展的思路及混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢來(lái)看，筆者認為，長(cháng)期來(lái)說(shuō)，我國必然要順應世界金融變革潮流，向混業(yè)經(jīng)營(yíng)、一元化金融監管體制過(guò)渡，但由于我國金融業(yè)發(fā)展短，成熟度不夠，直接從現有分業(yè)監管模式向一元化監管過(guò)渡不現實(shí)，需要有一個(gè)過(guò)渡過(guò)程，為了穩步推進(jìn)金融改革，筆者認為可分階段推進(jìn)我國金融監管體制改革。
第一階段，對當前主監管體制模式為主進(jìn)行改革，改聯(lián)席會(huì )議制為傘狀監管架構下的綜合監管和分業(yè)監管相結合的體制，設立專(zhuān)門(mén)監管機構作為綜合監管者對金融控股公司進(jìn)行監管，構建傘狀監管體制；
第二階段，在調整后的金融體制運行一段時(shí)間之后，隨著(zhù)混業(yè)經(jīng)營(yíng)條件的成熟和混業(yè)經(jīng)營(yíng)機制的確立，合并各分業(yè)監管機構，相應變革為一元化監管體制。
由此需要開(kāi)展如下工作：
其一，改革聯(lián)席會(huì )議制度，設立專(zhuān)門(mén)的綜合性監管部門(mén)。
巴塞爾委員會(huì )指出必須確定一個(gè)主要的監管部門(mén)，來(lái)負責對金融控股集團的監管。我國目前監管體制似乎滿(mǎn)足了上述思路，但如前所述，目前我國的三方聯(lián)席會(huì )議制存在許多問(wèn)題。筆者認為，聯(lián)席會(huì )議制度所推行的監管體制思路是值得肯定的，在我國特定國情下，適合推進(jìn)穩健性金融改革步伐，一段時(shí)間內還要堅持分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，并適當放開(kāi)限制推進(jìn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展，相應，監管體制也要在現階段堅持分業(yè)監管體制，并適當推進(jìn)綜合監管。
因此，筆者贊成設立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的金融監管綜合機構，作為金融監管的主管部門(mén)，行政級別上略高于 銀監會(huì )、證監會(huì )、保監會(huì )，主要負責對金融控股公司或類(lèi)金融集團的監管，總體協(xié)調分業(yè)監管機構。
在該監管體制下，當前三大監管機構的職責不變，金融監管綜合機構則負責對金融控股集團的審批、跨行業(yè)監管和總體協(xié)調。具體職責可包括：對金融控股集團的日常監管；必要時(shí)直接對子公司的監管；協(xié)調各監管部分的信息共享制度。這種監管體制既能夠在保持現行分業(yè)監管體制下，保證對其各子公司實(shí)施有效的分業(yè)監管，又能夠確保對金融控股公司總部的監管，對總部的合并報表以及各子公司之間的關(guān)聯(lián)交易和資金流動(dòng)狀況實(shí)施重點(diǎn)監督。
該監管模式的缺點(diǎn)在于存在監管重復性，這是“安全”和“效率”的矛盾，在我國當前改革時(shí)期，首要考慮的是安全，改革的思路也是在確保安全的前提下盡可能的提高效率，因此，在這一階段犧牲效率也是一個(gè)必然的抉擇。
其二，強化功能性監管職能在行業(yè)監管中的滲透。
功能性金融監管概念是由哈佛商學(xué)院羅伯特·默頓最先提出的，指依據金融體系基本功能而設計的監管，由專(zhuān)業(yè)分工的管理專(zhuān)家和相應的管理程序對金融機構不同業(yè)務(wù)實(shí)行監管，實(shí)施跨產(chǎn)品、跨機構、跨市場(chǎng)的協(xié)調。
隨著(zhù)金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)的逐漸過(guò)渡，銀行、 證券公司、保險公司的經(jīng)營(yíng)范圍將會(huì )逐漸從現有單一類(lèi)型向多元化混合類(lèi)型發(fā)展，現有模式下各監管部門(mén)的單一行業(yè)監管方式將會(huì )因監管經(jīng)驗和監管行業(yè)知識的界限而顯得無(wú)能為力。為了預防這一情況的發(fā)生，在現階段就要考慮引入功能性監管。通過(guò)金融綜合監管機構的協(xié)調和制度性安排，不同行業(yè)監管者可以逐漸向其他金融機構相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域滲透，跨行業(yè)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性監管。
加強功能性監管將逐漸打破分業(yè)監管界限，加強不同監管部門(mén)之間的滲透和合作，為我國推進(jìn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式相應監管體制的變革做好準備。未來(lái)我國的金融監管體制將逐漸向一元化監管方向過(guò)渡，重組監管機構，合并設立統一的金融監管機構，內部機構按照監管業(yè)務(wù)對象設置。
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