存款保險制度和金融監管當局的審慎監管以及中央銀行的最后貸款人功能一起被公認為一個(gè)國家金融安全網(wǎng)的三大支柱。長(cháng)期以來(lái)，我國一直實(shí)行著(zhù)隱性存款保險制度，隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展和金融改革的逐步深化，其弊端日益明顯。因此，通過(guò)借鑒國際經(jīng)驗，適時(shí)推出適合我國國情的存款保險制度，具有十分重要的現實(shí)意義。
在我國，早在20世紀90年代中期就有包括魏加寧博士在內的一些專(zhuān)家學(xué)者提出要建立存款保險制度的問(wèn)題。1997年亞洲金融危機爆發(fā)以后，中國人民銀行立即成立了專(zhuān)門(mén)的課題組，著(zhù)手研究存款保險制度問(wèn)題，還邀請過(guò)外國專(zhuān)家進(jìn)行共同研究。
2003年銀監會(huì )成立前夕，魏加寧博士曾經(jīng)趕寫(xiě)過(guò)一個(gè)研究報告，再次提出建立存款保險制度的問(wèn)題。他當時(shí)的看法是，一個(gè)完整的金融安全網(wǎng)是由三個(gè)部分組成，銀監會(huì )從人民銀行分離出來(lái)勢必有一個(gè)分工的問(wèn)題，如果此時(shí)不同時(shí)考慮存款保險機構的問(wèn)題，將來(lái)就不得不再次面臨重新分工的問(wèn)題。
2003年中國人民銀行對于存款保險制度的研究進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段，據說(shuō)2004年就開(kāi)始起草《存款保險條例》，還在央行穩定局內設立了存款保險處，并組織了一系列國際研討會(huì )。最近兩年的《中國金融穩定報告》中，也一再提出要加快建立存款保險制度。
去年，國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀(guān)部與信達資產(chǎn)管理公司金融風(fēng)險研究中心一起組織了一個(gè)課題組，由魏加寧博士和王海軍總經(jīng)理牽頭，再次對存款保險制度進(jìn)行了深入研究，并完成了課題報告《存款保險制度研究》。借此機會(huì )，國研網(wǎng)就中國加快建立顯性存款保險制度的有關(guān)問(wèn)題采訪(fǎng)了魏加寧博士。
、從國際經(jīng)驗看，建立存款保險制度乃大勢所趨
國研網(wǎng)：請您先簡(jiǎn)要介紹一下世界各國存款保險制度的發(fā)展歷程。
魏加寧：目前比較一致的看法是，國家級的存款保險制度起源于美國，起因于20世紀30年代的“大危機”。其實(shí)，早在“大危機”之前，美國就已經(jīng)有14個(gè)州在州范圍內進(jìn)行過(guò)兩次這方面的嘗試，最初是以銀行負債保險的形式，后轉變?yōu)榇婵畋ｋU。但兩次嘗試因為是在州范圍內進(jìn)行的，所以均以失敗告終。后來(lái)，在20世紀30年代的“大危機”中，美國出現了一系列銀行倒閉的風(fēng)潮，有大量的銀行相繼破產(chǎn)，由此催生出美國全國性的聯(lián)邦存款保險制度，美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）也應運而生。
從美國聯(lián)邦存款保制度建立到1993年的近60年時(shí)間里，全世界共有48個(gè)國家建立了存款保險制度。1994年歐盟制定了《歐盟存款保險計劃指導原則》，加速了歐盟成員國存款保險制度的建立。從1994年到2003年近10年的時(shí)間內，全世界又有42個(gè)國家建立了存款保險制度。也就是說(shuō)，存款保險制度的建立呈加速發(fā)展的趨勢。據最新數據顯示，到2006年6月，全世界共有95個(gè)國家與地區建立了存款保險制度，另外還有20多個(gè)國家正在研究、計劃或準備實(shí)施之中。
國研網(wǎng)：那是不是外國人搞的東西我們也一定要搞呢？
魏加寧：存款保險雖然正式誕生于美國，但論起它的產(chǎn)生其實(shí)還和我們中國有著(zhù)很大的關(guān)系。據史料記載，美國最初在紐約州進(jìn)行這項嘗試時(shí)是由商人Joshua Forman負責設計的，而且是根據一個(gè)姓洪（Hong）的中國廣東洋行商人的建議提出來(lái)的。據此我們推測，這一理念很可能源于中國清朝時(shí)期錢(qián)莊業(yè)所實(shí)行的、并被正式寫(xiě)入《大清律例》的“五家聯(lián)保”制度。
國研網(wǎng)：正如您所說(shuō)，存款保險制度在世界范圍內正呈加速發(fā)展的趨勢，您認為為什么會(huì )呈現出這個(gè)趨勢，有什么理由或理論能夠說(shuō)明這一趨勢的必然性嗎？
魏加寧：存款保險制度在世界范圍內呈加速發(fā)展的趨勢，有其客觀(guān)必然性。其原因可能主要有以下幾點(diǎn)：
第一，銀行體系存在著(zhù)天生的脆弱性。銀行存短貸長(cháng)的特點(diǎn)決定了銀行體系的脆弱性。
第二，金融市場(chǎng)存在著(zhù)內生的不穩定性。這可能是源自于投資者的短視和未來(lái)的不確定性。
第三，由于銀行“先到者，先服務(wù)”的程序特性決定了銀行存在著(zhù)一旦出現擠提就具有傳染性。當存款人出于某種原因，比如說(shuō)某家銀行要破產(chǎn)，預料別人有可能去銀行兌現時(shí)，他自己就會(huì )搶先排隊爭取兌現，這樣就會(huì )使得擠兌具有傳染性，即使健康的銀行也可能會(huì )遭受沖擊。
第四，對實(shí)體經(jīng)濟的破壞性。銀行具有提供支付系統的功能，一旦銀行出現系統性危機，整個(gè)支付體系就會(huì )陷于癱瘓，就會(huì )導致信用規模的急劇收縮。信用的急劇收縮則會(huì )對整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟產(chǎn)生破壞性影響，使得實(shí)際產(chǎn)出大幅度下降。
由于上述原因，所以就要建立金融安全網(wǎng)，以便當個(gè)別經(jīng)營(yíng)不善的銀行出現危機的時(shí)候，能夠保護中小存款人的利益不受損害，切斷擠提傳染的鏈條，防止出現系統性危機。
、我國金融安全網(wǎng)獨缺存款保險制度
國研網(wǎng)：請您從金融安全網(wǎng)的角度談?wù)勎覈瞥龃婵畋ｋU制度的必要性。
魏加寧：目前，關(guān)于金融安全網(wǎng)存在著(zhù)不同的定義。首先，國際貨幣基金組織認為，金融安全網(wǎng)包括存款保險制度、最后貸款人功能、弱質(zhì)金融機構市場(chǎng)退出機制；其次，國際清算銀行則認為，典型的金融安全網(wǎng)應當包括最后貸款人、安全的支付系統、審慎的金融監管及存款保險制度；再次，國際存款保險機構協(xié)會(huì )認為，金融安全網(wǎng)是由存款保險機制、審慎的金融監管及最后貸款人機制所構成。
盡管認識存在一定的分歧，但是都毫無(wú)例外地把存款保險制度作為金融安全網(wǎng)中必不可少的重要組成部分之一。
綜合各種意見(jiàn)我們認為，一國的金融安全網(wǎng)主要有三大支柱：一是負責審慎監管職能的金融監管機構、二是負有最后貸款人和安全支付系統職能的中央銀行、三是以保護中小存款人利益和防范系統性風(fēng)險為目的的存款保險機構。除此之外，一些國家還可能包括必要時(shí)負責向問(wèn)題金融機構注入公共財政資金的財政部。
從我國的具體情況來(lái)看，目前，負責最后貸款人職能和安全支付系統職能的中央銀行早已有之；近年來(lái)又成立了負責審慎監管的銀監會(huì )，以及證監會(huì )、保監會(huì )； 此外，最近還成立了保險保障基金和證券投資者保護基金，因此在我國的金融安全網(wǎng)中，現在唯獨缺少的就是負責存款保險職能的存款保險機構。
、在我國推出存款保險的條件已基本成熟
國研網(wǎng)：您認為目前我國推出存款保險制度的條件是否成熟？
魏加寧： 有關(guān)存款保險制度的研究，即使在人民銀行內部也已經(jīng)進(jìn)行了十余年了。經(jīng)過(guò)去年我們課題組的研究，我們認為，我國建立存款保險制度的條件已經(jīng)基本具備，時(shí)機已經(jīng)成熟，應當抓緊推進(jìn)這項工作，否則推出的越晚工作越被動(dòng)。
首先，我國目前經(jīng)濟的發(fā)展勢頭良好，正處于頂峰階段。
從國際經(jīng)驗看，尤其是在早期，一些國家的確是在金融危機爆發(fā)之后才著(zhù)手建立存款保險制度的，屬于危機導向型。比如美國就是在20世紀30年代“大危機”中，在銀行危機爆發(fā)之后才建立起全國性的存款保險制度的。但是，在金融危機爆發(fā)之后，再去建立存款保險制度，不僅制度成本比較高，還會(huì )加重銀行的經(jīng)營(yíng)負擔，使已經(jīng)陷入經(jīng)營(yíng)困境的銀行財務(wù)狀況雪上加霜，而且還有可能使存款保險制度一建立就面臨危機。
而在經(jīng)濟景氣上升時(shí)期，在銀行業(yè)危機爆發(fā)之前建立存款保險制度，不僅可以減少制度建立的成本、降低制度建立的風(fēng)險，還可以防患于未然。德國就是在沒(méi)有發(fā)生銀行業(yè)危機的時(shí)候就建立存款保險制度的，而且自建立存款保險制度以來(lái)就沒(méi)有發(fā)生過(guò)銀行業(yè)危機。
從理論上說(shuō)，當經(jīng)濟處于上升階段建立存款保險制度最好，但在頂峰階段建立也不錯。但如果錯過(guò)目前的有利時(shí)機，一旦經(jīng)濟周期開(kāi)始下滑、并出現大量問(wèn)題金融機構的時(shí)候再考慮建立存款保險制度，就會(huì )為時(shí)太晚。因為存款保險基金有一個(gè)資金積累的過(guò)程，存款保險機構也有一個(gè)經(jīng)驗積累的過(guò)程。
其次，隨著(zhù)銀監會(huì )的建立，我國銀行業(yè)監管水平有了很大的提高。
嚴格的銀行業(yè)監管是存款保險制度安全運行的前提條件。自2003年銀監會(huì )成立以來(lái)，中國銀行業(yè)監管按照“管法人、管風(fēng)險、管內控、提高透明度”的監管理念，通過(guò)借鑒現代化技術(shù)和國際先進(jìn)做法，完善了風(fēng)險監管核心指標體系，改進(jìn)了對銀行業(yè)金融機構的現場(chǎng)檢查和非現場(chǎng)監管等，這使得我國銀行業(yè)監管水平有了很大的提高，為存款保險制度的建立奠定了良好基礎。
再次，國有商業(yè)銀行改革取得成效，中行、建行、工行已相繼完成改制并上市。
自亞洲金融危機以來(lái)，我國政府先后對國有商業(yè)銀行進(jìn)行了資本金注入、不良資產(chǎn)剝離、外匯注資（3家國有銀行共注資600億美元）以及產(chǎn)權制度、公司治理和內部機制等一系列改革相關(guān)措施。目前國有商業(yè)銀行改革的成效已經(jīng)開(kāi)始顯現。中行、建行、工行已相繼完成改制并上市，這也意味著(zhù)國家對這些銀行不再承擔無(wú)限責任，意味著(zhù)這些銀行也必須參加存款保險。
此外，城市商業(yè)銀行和信用社正在重組，農村信用社改革也采取了很大的舉措，注入了不少資金。目前，存款類(lèi)金融機構的體制問(wèn)題正在逐步得到解決，存款類(lèi)金融機構的經(jīng)營(yíng)狀況得到明顯改善。因此，建立存款保險制度的微觀(guān)基礎已經(jīng)基本具備。
最后，銀行不良資產(chǎn)的政策性大規模集中處置任務(wù)已接近尾聲。
四家金融資產(chǎn)管理公司通過(guò)綜合運用清收、訴訟、破產(chǎn)、債務(wù)重組、債轉股、拍賣(mài)、招標、債權轉讓、租賃、合資、證券化、信托、證券承銷(xiāo)和推薦上市、重組等多種處置手段，加大對不良資產(chǎn)的集中處置，減輕了國有商業(yè)銀行的歷史包袱，改善了銀行的財務(wù)狀況，使得銀行體系的主要風(fēng)險得到基本化解。目前，銀行不良資產(chǎn)的政策性、大規模、集中處置工作已經(jīng)接近尾聲，資產(chǎn)管理公司自身也在面臨轉型的問(wèn)題。因此，適時(shí)推出存款保險制度刻不容緩。
此外，經(jīng)營(yíng)不善金融機構的市場(chǎng)退出機制也在建立之中。
存款保險制度與市場(chǎng)退出機制相輔相成，沒(méi)有存款保險制度，壞的金融機構退不出去，市場(chǎng)退出機制發(fā)揮不了作用；而沒(méi)有市場(chǎng)退出機制，建立存款保險制度也就失去了意義。目前，金融機構的市場(chǎng)退出機制正在建立和完善之中，因此，存款保險制度也必須同步推進(jìn)。
所以說(shuō)，就目前情況來(lái)看，我國建立顯性存款保險制度的條件已經(jīng)基本成熟。最佳時(shí)機往往稍縱即逝，因此必須加快組建步伐。
、存款保險制度設計不當所導致的負面效應需要加以防范
國研網(wǎng)：推出存款保險制度可能會(huì )帶來(lái)哪些負面影響？為了防范這些負面影響，國際上都有哪些經(jīng)驗值得我們借鑒？
魏加寧：存款保險制度的建立可以改變存款人、投保機構和存款保險機構所面臨的激勵與約束，有可能出現嚴重的道德風(fēng)險和逆向選擇問(wèn)題以及代理問(wèn)題。如果制度設計不當，反而有可能加劇銀行體系的內在不穩定性。
譬如，如果是對所有存款都進(jìn)行全額保護的話(huà)，那么，首先，上市銀行的股東就可能不大關(guān)心銀行的經(jīng)營(yíng)狀況，從而放松了對銀行的約束，而銀行的經(jīng)營(yíng)者也會(huì )傾向于冒險從事更高風(fēng)險的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；其次，如果所有存款人的存款都可以全部獲得保護的話(huà)，那么他們也就會(huì )失去了對銀行進(jìn)行篩選和監督的動(dòng)力，他們會(huì )不關(guān)心銀行的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)和風(fēng)險承擔情況，從而放松了對銀行的約束；最后，政府，尤其是銀行監管者也會(huì )由于金融穩定和社會(huì )穩定得到了保證而對問(wèn)題金融機構采取“監管寬容”的態(tài)度，拖延對問(wèn)題金融機構的處理?？傊?，這樣就會(huì )導致市場(chǎng)對銀行約束的弱化。
而逆向選擇問(wèn)題并不是存款保險制度所特有的，它是保險制度本身內生的。也就是說(shuō)，財務(wù)狀況不好的銀行才有動(dòng)力參加存款保險，而財務(wù)狀況比較好的銀行反而不愿意參加存款保險，這恐怕也是我國四大國有銀行不愿意參加存款保險的原因之一。因為他們認為自己是國家的，當出現問(wèn)題時(shí)，國家不會(huì )坐視不管，即使前些年有專(zhuān)家稱(chēng)國有商業(yè)銀行實(shí)際上已經(jīng)“技術(shù)上破產(chǎn)”的時(shí)候，他們照樣可以理氣直壯地反對參加存款保險。
再有，存款保險機構的委托代理問(wèn)題是由于存款保險機構如果缺乏應有的獨立性的話(huà)，就有可能出現“政治俘獲”的問(wèn)題。當然也存在著(zhù)“監管俘獲”的問(wèn)題。
由于存款保險可能帶來(lái)一些新的問(wèn)題，如前所述，道德風(fēng)險問(wèn)題、逆向選擇問(wèn)題以及代理問(wèn)題等。所以，從國際經(jīng)驗看，存款保險制度的發(fā)展存在著(zhù)以下一些趨勢：
1、隱性存款保險轉變?yōu)轱@性存款保險
過(guò)去，一些國家存在著(zhù)隱性存款保險，也就是說(shuō)，國家事先并不對存款人的存款做出保護的承諾，而當某家銀行倒閉時(shí)，國家事實(shí)上會(huì )對存款人的存款進(jìn)行賠償。
但是這種隱性存款保險具有很大的不確定性，如果存款人對國家的保護沒(méi)有信心，那么，銀行擠兌仍然有可能發(fā)生；但如果存款人確信國家會(huì )對所有存款實(shí)行全部保護的話(huà)，那么又會(huì )失去對銀行進(jìn)行監督的積極性，從而帶來(lái)很大的道德風(fēng)險。
因此，從發(fā)展趨勢上看，全球建立顯性存款保險制度的國家和地區一直在持續增加，目前全球至少有95個(gè)國家采用了顯性存款保險制度。
2、強制投保
這主要是為了解決前面所說(shuō)的“逆向選擇”問(wèn)題。目前共有74個(gè)國家實(shí)行強制性投保，占所有實(shí)行存款保險制度國家的93%，而1995年該占比僅為53%。而且近年來(lái)新建立存款保險制度的國家大都采用的是強制性投保方式。
3、限額賠付
制定賠付限額，超過(guò)限額以上的存款不予保護。這主要是因為大額存款人擁有更多的信息，可以對銀行實(shí)施篩選和監督，擁有這方面的能力。而廣大中小存款人則往往缺乏足夠的信息，在這方面總是處于不利的地位，所以存款保險制度主要是以保護中小存款人的利益為目的。
4、存款保險機構功能多元化
從存款保險制度的功能設計來(lái)看，目前國際上的存款保險機構主要有三種類(lèi)型：?jiǎn)我?#8220;付款箱”類(lèi)型、“成本最小化”類(lèi)型和“風(fēng)險最小化”類(lèi)型。后兩者又可統稱(chēng)為“多功能型”。
早期的存款保險機構比較多的是采取單一“付款箱型”，只是負責事后“買(mǎi)單”。但從國際趨勢來(lái)看，一些國家的存款保險機構即使曾經(jīng)采取的是單一“付款箱型”，后來(lái)也轉變?yōu)?#8220;多功能型”。而新建立的國家也以多功能型為主。也就是說(shuō)，存款保險機構不僅負責存款保險資金的籌集、管理、運用和賠付，而且還負責對問(wèn)題金融機構的救助、重組、甚至清算。在有些國家，上述職能還衍生出對投保金融機構的檢查和監管功能。這樣，多種職能集于一身，有助于防范道德風(fēng)險。
我們認為，在中國，如果搞單一“付款箱型”的存款保險機構，就可能出現較大的道德風(fēng)險。因為一些金融機構的經(jīng)營(yíng)者，有可能進(jìn)行惡意經(jīng)營(yíng)，然后再將經(jīng)營(yíng)不下去了的資不抵債的金融機構交給政府，通過(guò)政治運作使其關(guān)閉，最后，由政府指定存款保險機構去給存款人付款，這樣就會(huì )導致嚴重的道德風(fēng)險和代理問(wèn)題。所以我們認為，在中國建立存款保險制度絕對不能搞單一“付款箱型”的存款保險機構。
：請您談?wù)勎覈⒋婵畋ｋU制度還需要關(guān)注哪些問(wèn)題？
魏加寧：建立存款保險制度會(huì )牽扯到一些部門(mén)的利益和復雜的機構之間的關(guān)系，我們認為，應該對以下幾個(gè)問(wèn)題給予重點(diǎn)關(guān)注。
第一，存款保險機構應該是獨立的機構，不應長(cháng)期依附于某個(gè)機構。為了使存款保險機構更好地發(fā)揮作用，防止出現代理問(wèn)題，存款保險機構應當是相對獨立的機構。賦予存款保險機構相當程度的獨立性，可以使其免受“政治俘獲”和部門(mén)利益的影響。
第二，建立存款保險機構需要注意加強協(xié)調機制和信息共享機制。存款保險制度的構建應著(zhù)眼于整個(gè)金融安全網(wǎng)的建設。因為存款保險制度只是金融安全網(wǎng)的三大支柱之一，其作用的發(fā)揮有賴(lài)于金融安全網(wǎng)中其他成員的相互協(xié)調配合。因此需要在監管部門(mén)、中央銀行和存款保險機構之間建立起有效的協(xié)調機制和信息共享機制。
第三，應加快制定存款保險相關(guān)的法律法規。中國人民銀行制定的《存款保險條例》應當盡快出臺，不僅如此，還應當進(jìn)行相應的立法。去年，我們課題組專(zhuān)門(mén)翻譯了一本日本有關(guān)"存款保險法"的書(shū)，是逐條解說(shuō)形式的，一共50多萬(wàn)字。已經(jīng)送給有關(guān)部門(mén)參考。在翻譯過(guò)程中，我們發(fā)現，日本有關(guān)存款保險方面的立法相當的細致，很值得我們借鑒。
第四，可能需要研究存款保險機構與資產(chǎn)管理公司和匯金公司等機構之間的分工、整合問(wèn)題。比如與資產(chǎn)管理公司的關(guān)系。在有的國家，例如日本，資產(chǎn)管理公司就是存款保險機構下面100％出資的子公司，來(lái)專(zhuān)門(mén)負責問(wèn)題金融機構的組織清算和不良資產(chǎn)處置工作。
又比如，有專(zhuān)家認為，與其讓匯金公司注資金融機構，從事金融救助工作，還不如讓存款保險機構去做。因為在許多國家，金融救助工作通常是由存款保險機構來(lái)承擔的。
此外，近年來(lái)，經(jīng)過(guò)國有銀行的改制上市，金融機構的微觀(guān)治理結構有了很大的改進(jìn)；但是由于國有金融資產(chǎn)所有者代表一直缺位，金融的宏觀(guān)治理架構尚存缺陷。國有金融資產(chǎn)出資人代表究竟是采取“金融國資委”模式還是“淡馬錫”模式，目前也尚存爭議。而這些模式的選擇也都會(huì )與存款保險機構的職能定位和工作分工有著(zhù)或多或少的聯(lián)系。
就先談這些，謝謝。以上所談僅為我們課題組獨立研究得出的一些看法，不代表任何單位。
