| 銀行監管、中央銀行最后貸款人制度和存款保險制度是維護一國金融穩定的三大法寶。其中,銀行監管是防范系統性風(fēng)險的第一道防線(xiàn),中央銀行最后貸款是第二道防線(xiàn),存款保險制度則是最后一道防線(xiàn)。我國目前實(shí)質(zhì)上是隱性的存款保險制度,隨著(zhù)金融體制改革的深化,這種隱性存款保險制度已難以滿(mǎn)足金融穩定的需要,有必要盡快建立顯性存款保險制度,形成符合我國國情的金融穩定機制。 隱性存款保險制度不利于我國金融的長(cháng)遠穩定 國際上一般將存款保險制度劃分為顯性(Explicit)和隱性(Implicit)兩種。顯性存款保險制度是指以法律的形式明確說(shuō)明或正式建立存款保險機構(或者保險基金)的存款保險制度;隱性存款保險制度則沒(méi)有法律說(shuō)明或者正式的保險機構提供保險,但往往在事后由政府或者中央銀行提供兜底保護。 我國沒(méi)有建立公開(kāi)的、有法律保障的存款保險基金或公司,也沒(méi)有法律明確規定存款保險的范圍和賠付方式,但事實(shí)上我國實(shí)行的是一種幾乎全額賠付的隱性存款保險。一旦銀行出了問(wèn)題,政府一般會(huì )對其進(jìn)行救助(注資或者其他方式),最后往往是向存款人提供全額的存款保護(這通常也被稱(chēng)為“國家信用擔保”、“含蓄存款保險”或“隱性擔保”)。這種隱性保險還延伸到證券、信托等非銀行金融領(lǐng)域。例如,在廣東國際信托投資公司、中國農村發(fā)展信托投資公司等金融機構的倒閉事件中,國家實(shí)際上扮演了“救火隊長(cháng)”的角色,中央銀行承擔了存款保險機構的職責,保證對自然人的償付。四大國有商業(yè)銀行改革以來(lái),政府數次剝離其不良資產(chǎn)并注資,實(shí)際上也是一種變相的隱性存款保險。不過(guò),隨著(zhù)我國金融體制改革的深化,隱性存款保險制度已難以滿(mǎn)足我國金融穩定的長(cháng)遠要求。 一是隱性存款保險的成本過(guò)高,已成為沉重負擔。由于沒(méi)有事前確定的規則和程序作保證,而只是在事后進(jìn)行相機決策,隱性保險也沒(méi)有保險基金,因此政府不得不解決資金來(lái)源問(wèn)題。自1997年關(guān)閉中國農村信托投資公司以來(lái),我國已關(guān)閉了近700多家金融機構,國家為處理經(jīng)營(yíng)失敗金融機構的債務(wù)支付了數萬(wàn)億元人民幣。在隱性存款保險制度下,實(shí)行的是零費率制(各銀行并不需要定期交納保費),保障范圍則覆蓋了所有存款賬戶(hù),國家用以救助的“保費”是以稅收或鑄幣稅(通貨膨脹稅)的形式源于納稅人。單一的“零費率制”也使得各銀行不用為它們的過(guò)度冒險行為而支付額外成本。從公平角度來(lái)看,化解銀行風(fēng)險的成本應該由各個(gè)銀行自己來(lái)承擔,而不應通過(guò)稅收或鑄幣稅的形式向普通納稅人轉嫁。 二是隱性存款保險制度下政府的擔保弱化了投資者的風(fēng)險意識。我國銀行業(yè)的“道德風(fēng)險”問(wèn)題要比實(shí)施顯性存款保險制度的國家嚴重得多,已經(jīng)得到注資或壞賬剝離政策支持的銀行不相信所謂“最后晚餐”的說(shuō)法。一個(gè)重要的證據是,即使是那些內部治理結構較好的股份制商業(yè)銀行(它們并不存在嚴重的歷史遺留問(wèn)題)的平均不良貸款率也達到了6%。更為嚴重的是,因“道德風(fēng)險”問(wèn)題而形成的不良貸款存量又必須依靠“隱性存款保險制度”本身(即不斷向銀行注資)來(lái)解決,從而使政府實(shí)施這種制度的成本越來(lái)越高。在沒(méi)有規范的、市場(chǎng)化的退出機制的情況下,無(wú)論是小額存款人還是大額存款人,在選擇開(kāi)戶(hù)銀行時(shí)都不會(huì )關(guān)注它們的風(fēng)險狀況,從而導致存款人“用腳投票”的機制失靈,嚴重影響了金融市場(chǎng)的穩定運行。 三是政府對問(wèn)題銀行存款人的保護有相當大的隨意性。首先,由于政府對存款人的利益保護沒(méi)有明確的法律約定,政府是否、何時(shí)以及怎樣保護存款人都具有不確定性。其次,隱性擔保下監管部門(mén)可能放松對金融機構應有的市場(chǎng)監督,監管部門(mén)還很容易出現“管制寬容”:有些金融機構盡管問(wèn)題已很?chē)乐?但只要沒(méi)有發(fā)生支付危機,監管當局為追求所謂的政績(jì),往往不會(huì )采取嚴格的監管措施。 四是政府傾向于向國有銀行和大銀行提供更多的保護,導致非國有銀行和中小銀行處于不利的競爭地位。這主要體現在,政府隱性擔保下的我國銀行業(yè)競爭格局明顯不合理。四大國有銀行成為銀行體系的絕對主體,在資產(chǎn)、存貸款市場(chǎng)上居于壟斷地位。同時(shí),在政府隱性擔保下,存款人(不論大額還是小額)在選擇銀行時(shí)并不考慮銀行經(jīng)營(yíng)的好壞或風(fēng)險狀況,而是以銀行在政府中的地位為標準,這種行為進(jìn)一步強化了不公平的競爭環(huán)境;對國有商業(yè)銀行來(lái)說(shuō),政府隱性擔保下其經(jīng)營(yíng)或多或少受到政府干預,經(jīng)營(yíng)目標往往不是利潤最大化,而是經(jīng)營(yíng)者利潤最大化。 總之,隱性存款保險制度在維護我國金融穩定方面存在一定的缺陷,這決定了我國在向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌過(guò)程中,建立顯性存款保險制度尤為迫切。我國“十一五”規劃金融體制改革的一個(gè)重點(diǎn),就是要建立對經(jīng)營(yíng)失敗金融機構進(jìn)行市場(chǎng)處置的長(cháng)效機制。 存款保險制度從隱性到顯性:我國金融穩定機制手段的轉變 從存款保險制度的國際實(shí)踐來(lái)看,隱性的存款保險制度多見(jiàn)于發(fā)展中國家或者國有銀行占主導的銀行體系中;顯性的存款保險制度則是主要發(fā)達國家的首選。事實(shí)上在過(guò)去的30年里,建立顯性存款保險制度的國家和地區數量增長(cháng)了6倍多,從1974年的12個(gè)增加到2003年的74個(gè)。顯性存款保險體系已經(jīng)成為專(zhuān)家們給發(fā)展中國家和地區提出的金融結構改革建議的一個(gè)主要內容。顯性存款保險制度的優(yōu)勢是非常明顯的:一是明確了銀行倒閉時(shí)存款人的賠付額度,在法律上保障了小儲戶(hù)的利益,有利于穩定存款人的信心,防止銀行擠兌的能力要強于隱性存款保險制度,而且能弱化隱性存款保險制度下的道德風(fēng)險;二是通過(guò)建立專(zhuān)業(yè)化機構,以明確的方式迅速、有效地處置有問(wèn)題銀行,可以及時(shí)關(guān)閉問(wèn)題金融機構,同時(shí)節約處置成本;三是事先進(jìn)行基金積累,以用于賠付存款人和處置銀行,這不同于隱性存款保險制度受制于財政約束,符合市場(chǎng)原則,能承擔更大的損失;四是增強銀行體系的市場(chǎng)約束,明確銀行倒閉時(shí)的各方責任,有利于建立更加公平的競爭環(huán)境。顯性存款保險制度的建立對于完善我國金融深化以及建立長(cháng)效的金融穩定機制至關(guān)重要。這主要體現在以下幾方面: 首先,作為現代金融安全網(wǎng)的重要組成部分,顯性存款保險制度在提高公眾信心、防范系統性金融危機方面發(fā)揮著(zhù)重大作用。目前,我國已形成了多種類(lèi)、多層次的商業(yè)化存款類(lèi)金融機構體系,截至2006年5月底,我國城鄉居民人民幣儲蓄存款余額已達到15.65萬(wàn)億元。存款類(lèi)金融機構的資產(chǎn)總額占全部商業(yè)性金融機構資產(chǎn)總額的比重超過(guò)90%。加上我國經(jīng)濟發(fā)展的融資需求主要通過(guò)間接融資方式實(shí)現,經(jīng)濟發(fā)展的融資責任和相應風(fēng)險高度集中于銀行業(yè),因此維護存款類(lèi)金融機構的安全與穩定,是我國金融安全、經(jīng)濟安全的重中之重。 其次,我國的銀行體制改革,需要逐漸淡化或取消國家對銀行的隱性擔保。一方面,對各類(lèi)信用合作社以及未來(lái)要發(fā)展的民營(yíng)銀行而言,存款保險制度是政府擺脫對他們承擔隱性擔保責任的重要的手段。另一方面,國有商業(yè)銀行股份化及有外資參股后,存款保險的推出也可讓其他股東分擔一些保險的成本。對于外資銀行開(kāi)辦本幣業(yè)務(wù),東道國中央銀行是否應充當最后貸款人角色,各國的做法大相徑庭。在隱性保險制度下,外資銀行往往采取“搭便車(chē)”行為,向公眾隱瞞了一個(gè)信息,即在外資銀行的存款有可能因其經(jīng)營(yíng)失敗而使存款人蒙受損失時(shí),中國政府并不必然具有補償這種損失的義務(wù)。為了保護我國存款人的利益,保證整個(gè)金融體系的正常運轉,有必要建立明示的存款保險制度。而且推出存款保險制度的象征性作用尤為重要,那就是對儲戶(hù)昭示,存款是儲戶(hù)選擇的一種投資行為,國家將來(lái)并不必然具有對存款進(jìn)行擔保的義務(wù)。 再次,顯性存款保險制度處置問(wèn)題金融機構的經(jīng)濟效應強于隱性存款保險制度。隱性存款保險制度下對問(wèn)題金融機構的行政救助和處置(如作為救助行為需要的中央銀行的最后貸款),并不是通過(guò)彌補金融機構破產(chǎn)倒閉來(lái)保護小額存款人利益或其他債權人利益,它主要是為了防止金融機構破產(chǎn)倒閉,維護金融系統的穩定。而由存款保險機構對問(wèn)題銀行進(jìn)行救助,其經(jīng)濟效應要優(yōu)于中央銀行的再貸款。一方面,存款保險基金不會(huì )增加基礎貨幣投放,從而不會(huì )加大宏觀(guān)經(jīng)濟運行的通貨膨脹壓力;另一方面,相對于中央銀行再貸款和財政資金而言,用存款保險基金來(lái)化解銀行的支付風(fēng)險更能體現出操作手段的市場(chǎng)化、規范化和公正性,而且可以引導各利益主體形成良好預期,削弱金融機構的道德風(fēng)險,避免導致社會(huì )公眾擠提的“羊群效應”。 最后,建立存款保險制度有助于完善我國的銀行監管體系。從1996年至今,我國幾乎每年都出現商業(yè)銀行和信托公司等倒閉事件,但這些機構的最終命運通常是政府主導的兼并和接管。這就給人們造成了存款性金融機構在我國不可能破產(chǎn)的假象。建立存款保險制度,有助于把銀行監管機構的工作重心轉到加強監管銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)上,如設立存款準備金要求、資本充足率最低標準、規定市場(chǎng)準入和退出的相關(guān)條件,以及實(shí)施金融監督與檢查等。來(lái)自存款保險機構的外部的有效監管,可以使銀行控制風(fēng)險的關(guān)口前移,在保護金融機構、促進(jìn)金融體系穩定的同時(shí),也保護了存款人利益。 建設顯性存款保險制度的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題 要正視顯性存款保險的缺陷,單純的顯性存款保險制度不足以維護金融體系的穩定。從實(shí)踐來(lái)看,我國的金融風(fēng)險主要是制度性生成風(fēng)險,必須加大對金融制度的基礎性建設才能解決風(fēng)險問(wèn)題,僅僅以建立存款保險制度來(lái)防范和化解金融危機是不夠的。例如,我們知道抵押擔保對于減輕信用市場(chǎng)上的逆向選擇和道德風(fēng)險問(wèn)題是一種有效的機制,因為它降低了違約時(shí)貸款者的損失。然而,由于法律體系原因,抵押擔保成為一種既費時(shí)又成本高昂的過(guò)程,從而減小了這一機制解決信息不對稱(chēng)問(wèn)題的有效性。防范和化解金融風(fēng)險需要從金融制度的基礎性建設入手,如完善法律體系和產(chǎn)權制度等。應當積極加強銀行業(yè)在監管、公司治理、信息披露等方面的制度環(huán)境建設,并努力使得顯性存款保險制度的設計與外部制度環(huán)境相互適應,這樣才能確保最大限度地降低顯性存款保險制度引發(fā)的道德風(fēng)險問(wèn)題。 我國顯性存款保險制度的設立原則。一是存款保險制度政策的制定首先要適合我國目前金融體制的需要;二是同時(shí)能適應金融體制未來(lái)發(fā)展的戰略方向;三是要適應我國特殊的金融特色。從目前的要求來(lái)看,我們要建立的存款保險制度應該是實(shí)行差別費率的強制性存款保險,存款保險機構的職能不應該只是局限于“付款箱”,而應具備一定的監管職能。為保證存款保險制度穩健運行的法律環(huán)境和金融生態(tài)環(huán)境還需要不斷完善。 存款保險機構的設置與定位。從存款保險機構的職能來(lái)看,其需要在監督銀行風(fēng)險、與中央銀行的管理部門(mén)的信息獲取和共享以及處置問(wèn)題金融機構、及時(shí)賠付存款人等方面存在一定的交叉。存款保險管理機構應具有一定的風(fēng)險監控職能,但監控重點(diǎn)在成員機構抵御風(fēng)險沖擊的能力方面,主要關(guān)注風(fēng)險指標。 明確存款保險的保障范圍。從維護金融系統穩定和公平公正的原則出發(fā),我國要建立的顯性存款保險制度應該實(shí)行強制性存款保險制度,將所有吸收公眾存款的金融機構,包括國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、城鄉信用社、外資銀行在華營(yíng)業(yè)性機構和郵政儲蓄都納入存款保險體系。從存款保險的資金范圍來(lái)看,應當既包括人民幣存款,也包括外幣存款,以及由商業(yè)銀行存管的證券投資者以個(gè)人名義開(kāi)戶(hù)的客戶(hù)交易結算資金。 至于存款保險機構的具體業(yè)務(wù)監管和操作(如保費費率、最大保障額度等),應結合我國金融體系特征加以客觀(guān)、科學(xué)的設置。存款保險的設置特征對其運行績(jì)效的影響非常大,應充分考慮金融監管、銀行治理結構和金融發(fā)展的現狀等因素,切忌全盤(pán)照抄其他國家的模式,因地制宜地設計其要素組合。在推出時(shí)機上,我國金融改革確實(shí)取得了一定成效:國有銀行的改制上市、股份制商業(yè)銀行和外資銀行的引入、銀行業(yè)治理結構的改善和監管水平的提高等,但存款保險制度賴(lài)以生存的制度環(huán)境仍存在一定的薄弱環(huán)節。為了確保我國從隱性全額存款擔保體制平穩過(guò)渡到顯性有限賠付的存款保險制度,一定時(shí)間的過(guò)渡期是必要的。 (作者系中國人民銀行?？谥行闹行虚L(cháng)) 摘自：《銀行家》2006年11期 作者：劉仁伍 |
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