| 當前,我國正處于全面建設小康社會(huì )、構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的關(guān)鍵時(shí)期,同時(shí)我國加入世界貿易組織過(guò)渡期基本結束,金融業(yè)對外開(kāi)放進(jìn)入一個(gè)新的階段,金融業(yè)迎來(lái)了新的發(fā)展機遇,也面臨更加嚴峻的挑戰,金融改革發(fā)展進(jìn)入攻堅階段。我們不能低估金融改革的艱巨性和復雜性。從全球范圍來(lái)看,金融體系的改革比其他領(lǐng)域的改革具有更大的艱巨性,不管是休克療法還是漸進(jìn)式改革,共同點(diǎn)都是要培育過(guò)去計劃經(jīng)濟體制下所沒(méi)有的、為市場(chǎng)經(jīng)濟服務(wù)的機構,建立相應的法規體系和市場(chǎng)機制,而這些都涉及到利益調整,需要較長(cháng)時(shí)間才能完成。當前,需要集中力量推動(dòng)以下幾個(gè)方面的改革。 深化國有商業(yè)銀行股份制改革 2003年末,黨中央、國務(wù)院深謀遠慮、抓住時(shí)機、果斷決策,創(chuàng )新性地啟動(dòng)了國有商業(yè)銀行股份制改革試點(diǎn)。三年來(lái),國有商業(yè)銀行股份制改革取得了重大進(jìn)展,中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行通過(guò)財務(wù)重組、引進(jìn)境外戰略投資者和在境內外公開(kāi)上市,初步形成了符合國際標準的公司治理架構,出資人開(kāi)始行使所有者權利,改制銀行已按新的市場(chǎng)化方式運作,可持續發(fā)展的財務(wù)能力增強,資本充足率明顯提高,資產(chǎn)質(zhì)量顯著(zhù)改善。 但是,我們也要看到,國有商業(yè)銀行股份制改革取得的成效還是初步的,距離具有國際競爭力的現代大型股份制商業(yè)銀行目標還有很長(cháng)的路要走。從銀行自身來(lái)看,現代公司治理機制尚未真正形成,經(jīng)營(yíng)機制和增長(cháng)方式?jīng)]有根本轉變,盈利模式主要依賴(lài)存貸款利差;分支機構改革明顯滯后,員工素質(zhì)不適應現代商業(yè)銀行要求風(fēng)險防范機制不健全,大案要案時(shí)有發(fā)生。從銀行外部環(huán)境看,我國金融業(yè)對外開(kāi)放將進(jìn)一步擴大,國有商業(yè)銀行面臨更加嚴峻的市場(chǎng)競爭;同時(shí),我國經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結構正在調整,各種市場(chǎng)化改革正在推進(jìn)之中,金融法制、信用體系還不健全。此外,銀行職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)尚未形成,國有金融企業(yè)負責人的行政級別沒(méi)有取消,必然影響國有商業(yè) 銀行正向激勵約束機制的建立。 因此,我們要充分認識國有商業(yè)銀行股份制改革的長(cháng)期性、復雜性和艱巨性,堅定不移地推進(jìn)國有商業(yè)銀行內部改革。一是繼續深化公司治理改革,進(jìn)一步明確董事會(huì )、監事會(huì )、股東大會(huì )和高級管理層相互之間的職責,充分發(fā)揮各自的職能和作用,樹(shù)立股東價(jià)值最大化這一核心目標,確保國家投入資本獲得合理回報。二是要增強自主創(chuàng )新能力,加快金融產(chǎn)品、管理模式、組織架構和服務(wù)方式等創(chuàng )新,促進(jìn)發(fā)展模式和增長(cháng)方式的轉變,不斷提高服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的水平,增強金融企業(yè)國際競爭力。三是要加快人力資源改革,建立股權和薪酬激勵機制,完善考核和評價(jià)體系。要發(fā)揮員工的創(chuàng )造性和熱情,構建和諧銀行,和諧銀行本身能夠創(chuàng )造生產(chǎn)力。四是要加快推進(jìn)分支機構改革,增強內部改革的聯(lián)動(dòng)性和協(xié)調性,確保新體制、新機制高效運行。分支機構改革應與銀行戰略定位的重新構思與轉換結合起來(lái)。五是中央匯金公司要進(jìn)一步完善內部運行機制,切實(shí)履行好國有資本出資人代表的職能,加強對改制銀行的監督和考核,在銀行公司治理中發(fā)揮控股股東的實(shí)質(zhì)性作用。六是在總結股份制改革經(jīng)驗的基礎上,穩步推進(jìn)中國農業(yè)銀行股份制改革,發(fā)揮好中國農業(yè)銀行服務(wù)“三農”和縣域經(jīng)濟的重要作用。 推進(jìn)農村金融整體改革和發(fā)展 我國農村金融體制改革已經(jīng)走過(guò)了整整十個(gè)年頭,近年來(lái)重點(diǎn)推進(jìn)了農村信用社改革并取得初步成效,基本上建立了商業(yè)性金融、政策性金融與合作金融相結合的農村金融體系,并在服務(wù)“三農”、促進(jìn)農村經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但農村金融總體上仍然相當薄弱,一些深層次問(wèn)題和矛盾沒(méi)有得到根本解決,農村金融體系的整體功能還不完全適應農村經(jīng)濟發(fā)展的需要。主要表現在: 農村金融服務(wù)體系不健全。近年來(lái),國有商業(yè)銀行縣域機構和網(wǎng)點(diǎn)大幅收縮,信貸管理權限上收,基本上僅限于對縣域龍頭企業(yè)提供貸款;農業(yè)發(fā)展銀行主要提供糧棉收購貸款,農村金融服務(wù)主要由農村信用社承擔。在鄉鎮的金融網(wǎng)點(diǎn)中,農村合作金融機構和郵政儲蓄機構占比達86.45%,除農業(yè)銀行仍保留部分分支機構外,其他商業(yè)銀行基本上撤離農村市場(chǎng)。 農村商業(yè)性金融比較薄弱。雖然改革后農村信用社的財務(wù)狀況有了顯著(zhù)改善,但基礎并不牢固,主要是產(chǎn)權關(guān)系不夠清晰,法人治理結構不完善,經(jīng)營(yíng)機制還沒(méi)有實(shí)現根本轉變,整體風(fēng)險狀況仍然較高。隨著(zhù)農村經(jīng)濟逐步向集約化、規?；l(fā)展,大額農業(yè)貸款需求日益增長(cháng),但由于農民缺乏有效財產(chǎn)抵押和擔保,農村信用社貸款多以小額信貸為主,難以滿(mǎn)足農村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的需要。西部地區,由于缺乏足夠的盈利機會(huì )和靈活的體制,商業(yè)可持續發(fā)展實(shí)際上很難實(shí)現。民間金融發(fā)育程度低,且沒(méi)有相關(guān)法規約束,運作不規范,不利于農村金融和經(jīng)濟的有序發(fā)展。 農村金融服務(wù)水平較低。目前,農村縣及縣以下的金融機構網(wǎng)點(diǎn)中能夠提供除存、貸、匯以外金融業(yè)務(wù)的不足20%。由于信貸擔保、農業(yè)保險等發(fā)展滯后,農村金融機構貸款風(fēng)險不能得到有效分散,農民貸款難問(wèn)題始終沒(méi)有得到有效解決。農村信用社信貸營(yíng)銷(xiāo)意識不強,業(yè)務(wù)品種開(kāi)發(fā)滯后,不適應農業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農民增收的資金需求。農村跨區域資金交易增多,但金融服務(wù)方式和手段落后,電子化、票據化程度較低,銀聯(lián)卡還不能在多數農村鄉鎮使用。 農村資金外流問(wèn)題嚴重。近年來(lái),通過(guò)國有商業(yè)銀行資金上存、郵政儲蓄轉存款和協(xié)議存款、農村信用社購買(mǎi)國債、拆借等途徑,農村資金大量外流。據有關(guān)專(zhuān)家估計,每年從農村流出的資金大約有6000億元。農村資金大量外流導致農村資金供給不足,嚴重影響農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展,也加大了農村金融機構對中央銀行再貸款的依賴(lài)。據初步測算,2001-2005年,中央銀行再貸款大致占農村信用社存、貸款余額的10%左右,一些落后地區甚至高達40%以上。 政策性支農體系不完善。政策性金融支持是農業(yè)發(fā)展不可或缺的手段,雖然近年來(lái)財政對農業(yè)投入逐年增多,但資金投入總量明顯不足,財政支農支出的增幅大多低于財政經(jīng)常性收入的增幅,占第一產(chǎn)業(yè)增加值的比重只有10%左右,遠低于發(fā)展中國家20%和發(fā)達國家30～70%的水平。就是如此低的農業(yè)支出中用于人員和行政性開(kāi)支高達60%左右,加上體制弊端和資金流轉環(huán)節多,真正用于農業(yè)和農民的更少。由于沒(méi)有完善的農村貸款貼息、補貼、稅收減免、稅收返還等機制,加之政策性農業(yè)保險缺乏,商業(yè)性農業(yè)保險發(fā)展緩慢,制約了金融機構對“三農”的信貸投入。 因此,農村金融改革必須整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破,完善商業(yè)性金融、政策性金融、合作金融和其他金融組織各有定位、功能互補且可持續發(fā)展的多層次農村金融體系,滿(mǎn)足農村日益增長(cháng)的、多樣化的金融服務(wù)需求。 完善農村商業(yè)性金融體系。第一,不斷探索農村信用社改革,把農村信用社辦成商業(yè)上可持續、主要服務(wù)于“三農”的社區金融機構。農村信用社改革必須堅持因地制宜,不搞統一模式。第二,發(fā)揮中國農業(yè)銀行在聯(lián)結城鄉、服務(wù)縣域、支持“三農”方面的重要作用,中國農業(yè)銀行如果真把服務(wù)縣域經(jīng)濟這一特色做足了,加上比較合適的改革模式,那么中國農業(yè)銀行的發(fā)展潛力巨大。第三,引導郵政儲蓄資金回流農村,從制度上保證中國郵政儲蓄銀行能有相應的資金在農村借貸。第四,探索發(fā)展適合農村需求特點(diǎn)的新型金融組織,引導和規范民間借貸。 充分發(fā)揮農村政策性金融功能。農業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),必須有一定的政策支持。在不具備農村商業(yè)性金融機構生存條件的貧困地區,主要發(fā)揮政策性金融的作用,同時(shí)對金融機構農業(yè)貸款及農業(yè)保險等業(yè)務(wù)給予稅收優(yōu)惠或補貼政策。把中國農業(yè)發(fā)展銀行辦成真正為農業(yè)和農村經(jīng)濟服務(wù)的政策性銀行,適當擴大業(yè)務(wù)范圍。建立財政支持的政策性農村信貸擔保和農業(yè)保險機構,設立農業(yè)巨災保險基金。健全財政對農村政策性金融持續投入與補償機制。 創(chuàng )新農村金融業(yè)務(wù)品種和服務(wù)方式。完善和推廣小額貸款業(yè)務(wù),圍繞訂單農業(yè)和農業(yè)保險發(fā)展金融業(yè)務(wù)。加快建立和完善農村支付結算體系,解決農村信用社資金匯劃、匯兌困難問(wèn)題。大力發(fā)展農產(chǎn)品期貨和農業(yè)保險市場(chǎng),允許農村商業(yè)性金融機構代理保險業(yè)務(wù)。 加快建立功能完善的存款保險制度 長(cháng)期以來(lái),我國實(shí)行隱性全額存款擔保,國家事實(shí)上承擔了存款保險責任,對保護存款人利益、維護社會(huì )穩定發(fā)揮了積極作用。但是,隱性擔保不僅增加了國家的經(jīng)濟負擔,而且弱化了市場(chǎng)約束,鼓勵了金融機構的道德風(fēng)險偏好,同時(shí)也造成了自然人與機構債權人的不公平受償。隨著(zhù)國有商業(yè)銀行股份制改革的不斷深化,以及多種所有制形式的金融組織的發(fā)展,金融機構產(chǎn)權日益多元化,若繼續由國家承擔金融機構經(jīng)營(yíng)失敗的責任,不僅理論上說(shuō)不通,而且不利于金融機構的市場(chǎng)化改革。由于沒(méi)有存款保險制度,我國金融機構市場(chǎng)退出多采取行政關(guān)閉方式,使政府成為矛盾的焦點(diǎn),也導致金融機構關(guān)閉過(guò)程漫長(cháng),往往是退而不出,在很大程度上影響了金融穩定和社會(huì )穩定。 目前,國際上約有90個(gè)國家和地區建立了存款保險制度,存款保險機構承擔著(zhù)承保人、監管者和清算人三大職責。我國中小金融機構數量多、規模小,經(jīng)營(yíng)狀況參差不齊,必然有一部分機構因經(jīng)營(yíng)不善而退出市場(chǎng)。我國經(jīng)濟在較長(cháng)時(shí)期仍處于轉軌過(guò)程中,金融監管總體上比較薄弱,特別是農村金融監管最為薄弱,金融風(fēng)險隱患較大,突發(fā)性也較強,發(fā)生金融危機的概率較高。如果問(wèn)題金融機構不能及時(shí)退出市場(chǎng),或者退出后仍由國家兜底,必將產(chǎn)生道德風(fēng)險,進(jìn)而影響到整個(gè)激勵約束機制,導致局部或者系統金融風(fēng)險。因此,在設計我國存款保險制度時(shí),既要科學(xué)地確定差別費率、賠付比例等參數,又要賦予存款保險機構必要的監督檢查和早期糾正的權力,形成對銀行業(yè)監管的有效補充,特別是充分發(fā)揮其對縣以下金融機構的監管作用。 目前,社會(huì )各界對加快建立我國存款保險制度已達成共識,應抓住當前國有商業(yè)銀行股份制改革和農村金融改革的有利時(shí)機,加快建立覆蓋全國所有存款類(lèi)機構的存款保險制度。隨著(zhù)新的外資銀行條例的實(shí)施,本地注冊的外資銀行將越來(lái)越多,存款保險制度的現實(shí)性和緊迫性大大增強。國際經(jīng)驗表明,在建立存款保險制度方面,應該防止“坐而論道”,那種“先制定完善的規則、然后開(kāi)始運作”的思路是不現實(shí)的。我國金融改革、開(kāi)放和發(fā)展的迫切現實(shí)需要,也不允許我們“坐而論道”、躊躇不前。當務(wù)之急是,先抓緊籌備建立存款保險機構,同時(shí)研究制定存款保險制度的運行規則,并在實(shí)踐中不斷加以完善。 大力發(fā)展公司債券市場(chǎng) 近年來(lái),我國金融市場(chǎng)體系發(fā)展十分迅速,在資源配置、金融調控、風(fēng)險管理中發(fā)揮著(zhù)日益重要的作用,但金融市場(chǎng)的結構性失衡問(wèn)題比較嚴重,突出表現在公司債券市場(chǎng)發(fā)展嚴重滯后,導致風(fēng)險過(guò)度集中于銀行體系。從國際經(jīng)驗來(lái)看,公司債券市場(chǎng)占比通常很高。上世紀90年代以來(lái),美國公司債券的年均發(fā)行額占債券發(fā)行總額的50%左右。截至2004年末,美國公司債券余額占GDP的59.70%,是國債余額的1.6倍。2004年末,我國公司債券余額僅占GDP的0.9%,是國債余額的5%。雖然從2005年起,在央行短期融資券的帶動(dòng)下,公司債券市場(chǎng)有了巨大的發(fā)展,但是中國公司債券的發(fā)展仍然落后。2005年國內非金融機構部門(mén)融資結構中,企業(yè)債占比僅為6.4%。 公司債券市場(chǎng)發(fā)展嚴重滯后,并不在于債券管理體制問(wèn)題,除了市場(chǎng)發(fā)育成熟本身需要一個(gè)較長(cháng)過(guò)程外,還有一些主觀(guān)方面的原因:一是認識上的誤區。認為證券市場(chǎng)主要是交易所市場(chǎng),忽視了場(chǎng)外債券市場(chǎng)的發(fā)展。從主要國家債券市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗看,債券市場(chǎng)均以場(chǎng)外市場(chǎng)為主、交易所市場(chǎng)為輔,場(chǎng)外市場(chǎng)在債券交易中所占份額一般在95%以上。二是對債券市場(chǎng)的投資者定位不合理。目前,我國公司債券主要面向中小機構投資者和個(gè)人投資者發(fā)行,而不是主要面向有分析能力的合格機構投資者(QIB)。三是對債券發(fā)行的過(guò)度行政管制。對債券發(fā)行實(shí)行嚴格的額度管理和行政審批,對發(fā)行對象、規模和利率管制過(guò)度,使市場(chǎng)機制未能充分發(fā)揮作用,制約了公司債券市場(chǎng)規模的擴大。四是信用評級體系和信息披露制度不健全。信用評級和信息披露的真實(shí)性、有效性不足,投資者難以準確考量風(fēng)險并合理選擇投資產(chǎn)品。 從國際經(jīng)驗來(lái)看,我國公司債券市場(chǎng)發(fā)展,應主要面向合格機構投資者,以銀行間債券市場(chǎng)交易為主,并對現行公司債券發(fā)行審批方式進(jìn)行徹底改革。一是取消債券額度管理,改發(fā)行審批為真正的核準制,使企業(yè)只要滿(mǎn)足監管要求,就可在市場(chǎng)上面向機構投資者發(fā)行債券。二是取消發(fā)行利率管制,由市場(chǎng)決定發(fā)行利率,充分體現企業(yè)信用和市場(chǎng)供需水平。三是取消強制性擔保要求,充分發(fā)揮市場(chǎng)為企業(yè)信用風(fēng)險定價(jià)的功能。四是強化和完善信息披露、信用評級等市場(chǎng)約束機制,增強市場(chǎng)透明度。五是在現行債券市場(chǎng)管理體制下,統籌制定債券市場(chǎng)運行規則,逐步統一同一層次市場(chǎng)的監管標準和交易規則,促進(jìn)場(chǎng)內和場(chǎng)外兩個(gè)市場(chǎng)的共同發(fā)展。 促進(jìn)國際收支基本平衡 近年來(lái),在人民幣匯率靈活性不足的情況下,國際收支大額順差直接轉化為我國外匯儲備與貨幣總量的快速增長(cháng),導致國內資金流動(dòng)性過(guò)剩,價(jià)格穩定面臨潛在壓力。從國內外經(jīng)濟發(fā)展趨勢看,我國國際收支大幅順差的格局在短期內還難以改變,基礎貨幣投放進(jìn)一步擴大的壓力加大。如果不把流動(dòng)性控制在與經(jīng)濟可持續增長(cháng)相適應的水平上,可能會(huì )刺激投資高增長(cháng)和資產(chǎn)價(jià)格過(guò)快上漲,不利于國內經(jīng)濟結構調整和增長(cháng)方式轉變。從另一個(gè)角度看,隨著(zhù)國際收支順差矛盾的積累,控制貨幣供應量的難度將不斷加大,同時(shí),人民幣匯率的靈活性不足,在一定程度上影響了貨幣政策的自主性和有效性。 國際收支持續大幅順差的原因是多方面的,主要與我國長(cháng)期以來(lái)實(shí)行的外貿“獎出限入”、外匯“寬進(jìn)嚴出”、產(chǎn)業(yè)“填平補齊”等政策有關(guān),同時(shí)人民幣匯率機制的靈活性較低也是一個(gè)重要因素。從更深層次上看,國際收支失衡反映了國內儲蓄持續大于投資的結構性矛盾。長(cháng)期以來(lái),由于我國消費率過(guò)低、儲蓄率過(guò)高,導致國內消費需求相對不足,經(jīng)濟增長(cháng)主要依靠投資和出口拉動(dòng),造成國際收支大幅順差和國內流動(dòng)性過(guò)剩。因此,加快建立調節國際收支的市場(chǎng)機制和管理體制,必須采取以擴大國內消費需求的一攬子結構性政策為主、匯率政策為輔的綜合性措施。 具體地說(shuō),一是立足于擴大國內消費需求推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展。加快建立和完善覆蓋全體國民的社會(huì )保障體系,促進(jìn)國內消費需求穩定持續增長(cháng)。二是調整外貿外資政策,轉變外貿增長(cháng)方式,優(yōu)化出口結構。注重提高利用外資質(zhì)量,優(yōu)化外商投資的產(chǎn)業(yè)結構和地區布局。改變目前外資超國民待遇的政策,實(shí)現兩稅合一,清除一切于法無(wú)據、五花八門(mén)的優(yōu)惠政策。三是改進(jìn)外匯管理,促進(jìn)貿易投資便利化。繼續擴大企業(yè)外匯收入支配自主權,充分滿(mǎn)足企業(yè)和個(gè)人的用匯需求。進(jìn)一步放寬企業(yè)和個(gè)人保留外匯的限制,實(shí)行“藏匯于民”。擴大關(guān)鍵技術(shù)和設備進(jìn)口,減少貿易順差。有序推進(jìn)資本項目可兌換,支持擴大對外投資。四是提高人民幣匯率的靈活性。按照主動(dòng)性、可控性和漸進(jìn)性原則,進(jìn)一步完善有管理的浮動(dòng)匯率制度。 關(guān)于外匯儲備的經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題 近年來(lái),發(fā)展中國家、新興市場(chǎng)經(jīng)濟體和產(chǎn)油國的外匯儲備普遍持續快速增長(cháng),外匯儲備的傳統經(jīng)營(yíng)管理模式發(fā)生了重大變化。各國在保證儲備資產(chǎn)的安全性和流動(dòng)性前提下,都更加注重提高外匯儲備的收益性,儲備投資從發(fā)達國家政府債券向機構債券、公司債券、新興市場(chǎng)債券甚至股票等領(lǐng)域拓展,同時(shí)設立專(zhuān)門(mén)的投資公司,通過(guò)公司制或財富基金形式運作,管理部分超出流動(dòng)性需要的外匯儲備,以追求外匯儲備資產(chǎn)的長(cháng)期高收益。 近年來(lái),我國外匯儲備持續快速增長(cháng),外匯管理部門(mén)也在積極探索外匯儲備經(jīng)營(yíng)的新途徑。在滿(mǎn)足安全性和流動(dòng)性需求的基礎上,運用外匯儲備服務(wù)于國家重大金融改革等戰略,提高了外匯儲備的整體收益水平。最近一段時(shí)間,隨著(zhù)我國外匯儲備突破一萬(wàn)億美元大關(guān),不少?lài)鴥韧馊耸繉ξ覈鈪R儲備的運用和管理提出了一些意見(jiàn)和建議。在外匯儲備的運用渠道方面,一些人提出應購買(mǎi)石油、黃金等戰略物質(zhì)儲備和高新技術(shù)、投資西部建設、劃撥社?；?、支持有條件的企業(yè)“走出去”、注資收購地方高風(fēng)險中小銀行等。在外匯儲備運作模式方面,一些人提出委托給私人部門(mén)去運作或政府成立專(zhuān)門(mén)資產(chǎn)管理公司進(jìn)行投資管理。 我國外匯儲備的管理和運用,不僅要符合國家長(cháng)遠利益,而且要避免再次增加基礎貨幣投放,同時(shí)符合我國外匯儲備的形成特性,不能無(wú)償劃撥和無(wú)償使用。借鑒國際上成功經(jīng)驗,可以把外匯儲備分成流動(dòng)性和投資性?xún)刹糠?流動(dòng)性部分主要投資于外國有價(jià)證券等流動(dòng)性強的資產(chǎn),投資性部分則在保證其安全性和盈利性的前提下主要用于直接投資。例如,可以設立由中央銀行管理的國家專(zhuān)業(yè)外匯投資公司或注資金融機構進(jìn)行商業(yè)化運作;也可以設立國家專(zhuān)項基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金,實(shí)施國家重大發(fā)展戰略。實(shí)踐證明,我國現行外匯經(jīng)營(yíng)管理體系是合理的,也是有效率的,要進(jìn)一步發(fā)揮現行外匯管理體系在外匯儲備經(jīng)營(yíng)管理中的重要作用。 進(jìn)一步完善金融監督管理體制 2003年,國家設立了專(zhuān)門(mén)的銀行業(yè)監管機構,形成了我國“一行三會(huì )”金融管理體制的新格局。從三年來(lái)的實(shí)際運行看,金融調控和金融監管都得到了進(jìn)一步加強,但由于沒(méi)有按照功能監管和權責一致的原則設計監管體制,金融監管體制的一些弊端日益明顯。一是金融監管機構在職能定位上存在角色錯位,既負責金融機構的業(yè)務(wù)監管,還負責行業(yè)發(fā)展、金融機構人事任免等職能,影響金融監管的獨立性,其直接后果就是弱化監管力度,降低金融監管的有效性。二是在監管理念上,存在著(zhù)重審批、輕監管,重事后查處、輕過(guò)程控制監督的問(wèn)題。三是缺乏有效的監管問(wèn)責制,監管不作為、違規監管等道德危害時(shí)有發(fā)生。四是職責與手段不匹配問(wèn)題突出,中央銀行維護金融穩定和支付體系安全缺乏手段,也受到監管信息缺乏的約束。五是中央銀行和各金融監管部門(mén)間的協(xié)調成本很高,交叉性金融業(yè)務(wù)的監管規則不統一,一些重要問(wèn)題難以達成一致意見(jiàn)。 因此,應根據我國金融調控和金融穩定的現實(shí)需要,進(jìn)一步完善金融監管體制。一是在監管理念上要實(shí)現從機構監管向功能監管的轉變。金融市場(chǎng)需求的不斷變化,要求金融資源在不同市場(chǎng)之間進(jìn)行合理有效配置,要求金融機構具備全面服務(wù)功能,以金融機構“出生證”為依據的畫(huà)地為牢式的監管理念已不適應新形勢的要求,必須盡快轉變。二是合理確定金融監管部門(mén)的職能定位,剝離監管當局對被監管行業(yè)發(fā)展、金融機構人事任免的管理職能,將金融機構人事任免權交給出資人,金融業(yè)發(fā)展規劃交給金融綜合管理部門(mén),以增強金融監管的獨立性。三是根據功能監管和權責一致原則,重新厘定金融監管職責分工,解決中央銀行職責與手段脫節問(wèn)題。四是盡快建立由人民銀行、財政部和三家監管機構組成的金融監管協(xié)調機制。 落實(shí)金融控股公司的監管職責 隨著(zhù)中國金融開(kāi)放和產(chǎn)品創(chuàng )新步伐的加快,金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為新的趨勢。近年來(lái),作為綜合經(jīng)營(yíng)主要組織形式的金融控股公司在我國有了較大發(fā)展,相應的金融控股公司的監管問(wèn)題也就變得更加突出起來(lái)。這一問(wèn)題事關(guān)我國金融穩定大局,應盡快解決金融控股公司監管的真空問(wèn)題,明確監管職責,落實(shí)監管責任,避免德隆系金融悲劇的重演。事實(shí)上,金融危機在不同的國家、不同的時(shí)期呈現出不同的特征,往往沒(méi)有固定的路徑和預兆,因而也就不可能通過(guò)預先制定規則來(lái)有效防范金融危機,既定規則只能防范已經(jīng)發(fā)生過(guò)的金融危機類(lèi)型。防范金融危機的著(zhù)力點(diǎn)在于防范資金以事先不知道的方式過(guò)度集中到某一環(huán)節或領(lǐng)域,金融控股公司的資金運作就具有這種特點(diǎn),因而容易引發(fā)跨部門(mén)、跨市場(chǎng)的突發(fā)性金融風(fēng)險,危及金融穩定。 對于我國金融控股公司的監管主體問(wèn)題,近年來(lái)學(xué)術(shù)界有兩種不同的意見(jiàn)。大多數意見(jiàn)認為,中央銀行承擔金融穩定職責,一些金融控股公司本身并不從事金融業(yè)務(wù),應由具有綜合管理職能的中央銀行負責金融控股公司監管。也有個(gè)別意見(jiàn)認為,應該實(shí)行主監管制度,由三家監管機構自己確定。從實(shí)際情況看,主監管制度安排存在難以克服的弊端。無(wú)論是按“出身”原則(即該金融控股公司最初是由什么性質(zhì)的金融機構演變形成的,就由負責該性質(zhì)金融機構監管的機構對其監管)還是按資產(chǎn)規?；驑I(yè)務(wù)比重劃分(即金融控股集團中何種性質(zhì)的金融機構資產(chǎn)規?；驑I(yè)務(wù)比重大,就由負責該性質(zhì)金融機構監管的機構對其監管)確定金融控股公司的監管主體,這種主監管制度都存在很大的弊端。一是難以確定純粹型的金融控股公司由誰(shuí)監管;二是監管規則不一致;三是各監管機構注重本行業(yè)發(fā)展而放松監管;四是金融控股公司的監管主體可能會(huì )因其各子公司業(yè)務(wù)發(fā)展速度不一以及收購兼并活動(dòng)而不斷發(fā)生變化,可能形成三家監管機構輪流“坐莊”監管的局面。 金融控股公司監管的核心問(wèn)題,是遏制金融控股公司與子公司之間、子公司相互之間的惡意關(guān)聯(lián)交易。在這方面,中央銀行有著(zhù)天然優(yōu)勢,可以充分利用現有的支付結算系統和信貸征信系統對金融控股公司實(shí)施有效監管。借鑒國際經(jīng)驗,從維護我國金融穩定的實(shí)際需要出發(fā),應由中央銀行牽頭制定金融控股公司的發(fā)展規劃和監管規則,并負責對金融控股公司的法人主體進(jìn)行監管,銀監會(huì )、證監會(huì )和保監會(huì )負責對金融控股公司的子公司實(shí)行分業(yè)監管。 建立健全金融監管協(xié)調機制 金融穩定天然是一個(gè)系統性問(wèn)題,涵蓋了金融體系從宏觀(guān)到微觀(guān)的各個(gè)領(lǐng)域。一般而言,政府維護金融體系穩定有三大支柱:一是由規章和法令構成的金融機構運行規則和監管框架,以及對單個(gè)金融機構的風(fēng)險評估和合規性檢查;二是中央銀行對支付系統的監管,通過(guò)常設性機制為金融體系提供日常流動(dòng)性,以及對系統性和交叉性金融風(fēng)險的即時(shí)監測、科學(xué)評估和宏觀(guān)調控;三是包括中央銀行最后貸款人職能和存款保險制度在內的危機管理機制。這三大支柱牽涉到各種各樣的政策工具,只有各種政策工具之間搭配適當、相互協(xié)調,才能達到維護金融體系整體穩定的目標。因此,在中央銀行與金融監管當局分設的國家,一般都建立了由中央銀行、財政部和監管當局組成的金融監管協(xié)調機制。 目前,我國正處于經(jīng)濟轉軌過(guò)程中,歷史積累的金融風(fēng)險較大,在深化改革和擴大對外開(kāi)放過(guò)程中還會(huì )面臨新的金融風(fēng)險,特別是各種外部因素對我國金融體系穩定的沖擊將會(huì )越來(lái)越明顯。一個(gè)非?，F實(shí)的問(wèn)題是,隨著(zhù)金融對外開(kāi)放程度的提高和金融業(yè)競爭的加劇,金融機構的破產(chǎn)倒閉和兼并重組將會(huì )增多,如何有效地實(shí)施對金融機構救助、支持金融機構重組和使破產(chǎn)倒閉機構順利退出市場(chǎng),并保證中央銀行救助資金的安全性和防范各種形式的道德風(fēng)險,是一項極為復雜的跨部門(mén)工作。隨著(zhù)金融創(chuàng )新和綜合經(jīng)營(yíng)的不斷發(fā)展,因金融機構間相互影響和關(guān)聯(lián)交易而產(chǎn)生的系統性風(fēng)險問(wèn)題越來(lái)越突出。因此,加快建立健全金融監管協(xié)調機制,是現行分業(yè)監管體制下亟待解決的重大課題。 金融監管協(xié)調機制的主要內容包括信息共享、政策協(xié)調和行動(dòng)配合。在金融監管協(xié)調機制的組織模式上,要充分考慮金融監管是一項專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性很強的工作,應由金融綜合管理部門(mén)牽頭組成金融監管協(xié)調機構,不宜在國務(wù)院專(zhuān)門(mén)設立新的機構。金融監管協(xié)調機構應是專(zhuān)門(mén)負責制定金融監管政策和協(xié)調監管活動(dòng)的決策機構,重大決策報國務(wù)院批準,而不是無(wú)法解決實(shí)際問(wèn)題的議事機構。 明確國有金融資產(chǎn)管理模式 目前,我國國有金融資產(chǎn)從投資來(lái)源上看主要有四種形式:一是由財政部門(mén)全部或部分出資投資于金融企業(yè)而形成的國有金融資產(chǎn),如中國農業(yè)銀行和中國工商銀行等;二是由一些國有大型企業(yè)集團或國有金融機構投資組建金融企業(yè)或參股金融企業(yè)而形成的國有金融資產(chǎn),如光大銀行、中信銀行、招商銀行主要分別由光大集團、中信集團和招商局出資;三是地方政府出資組建或參股金融企業(yè)所形成的國有金融資產(chǎn);四是由國家外匯儲備投資于中央匯金公司,中央匯金公司注資于改制金融機構而形成的國有金融資產(chǎn)。 在設計國有金融資產(chǎn)管理體制時(shí),必須考慮國有金融資產(chǎn)不同來(lái)源的特性,根據出資來(lái)源不同構建多元化的管理體系。國家運用外匯儲備或國有企業(yè)出資形成的國有金融資產(chǎn),在本質(zhì)上不同于財政部門(mén)出資形成的國有金融資產(chǎn)。例如,外匯儲備是中央銀行的核心資產(chǎn),對應的是中央銀行各項負債,包括發(fā)鈔、存款準備金等各類(lèi)存款、央行票據等負債工具。這些負債中,除發(fā)鈔外,中央銀行均需還本付息。只有遵循市場(chǎng)化、出資人多元化、管理層次最少化的原則,摒棄成立集中統一的行政管理機構的傳統做法,實(shí)行“誰(shuí)投資、誰(shuí)行使出資人職責”,建立“投資金融企業(yè)的國有獨資公司—金融企業(yè)”二層次管理模式,國有金融資產(chǎn)管理才能形成有效的競爭和比較機制,才能真正做到現代企業(yè)制度所要求的“產(chǎn)權清晰、權責明確”。這也是符合國際成功經(jīng)驗的做法。除外匯儲備基本上都是由中央銀行負責管理外,其他國有金融資產(chǎn)在各國管理體制差異也較大。如瑞典的工交部、外交部等分別是相應金融機構的出資人;德國聯(lián)邦政府的出資由不同的政府部門(mén)和特殊基金按照各自不同的領(lǐng)域和職責進(jìn)行管理;新加坡的淡馬錫和政府投資公司(GIC)也源于不同的出資體系。 中央匯金公司作為國家金融改革的操作平臺、行使對改制金融機構出資人的職能,是國有金融資產(chǎn)管理模式的成功實(shí)踐。由于中央匯金公司資本金來(lái)源于外匯儲備,外匯儲備是人民銀行資產(chǎn)負債表里的核心資產(chǎn),形成了人民銀行對匯金公司的出資人關(guān)系。從國際經(jīng)驗和要求看,中央銀行資產(chǎn)負債表具有獨立性,其資產(chǎn)運用和管理也相應保持獨立性。貨幣政策是總量政策,不存在利益分配機制問(wèn)題,與管理國有金融資產(chǎn)沒(méi)有沖突。目前,中央匯金公司運作正常,較好地履行了出資人職能,國際國內輿論和金融市場(chǎng)都已廣泛接受中央匯金公司的定位,中央匯金公司管理體制不宜進(jìn)行調整,需要做的就是進(jìn)一步完善中央匯金公司的運行機制。 國有金融資產(chǎn)管理改革的重點(diǎn),是參照中央匯金公司管理模式改革財政管理的原有體制。目前,在該體制下運行的金融機構包括中國農業(yè)銀行、三家政策性銀行、四家資產(chǎn)管理公司、五家保險公司、三家證券公司等國有金融企業(yè)。這些金融機構出資人主體不明確,相關(guān)職能分散于多個(gè)部門(mén),國有金融資本缺乏有效管理。無(wú)論從理論還是從實(shí)踐來(lái)看,財政部不適合作為國有金融資產(chǎn)的直接管理者。首先,公共財政不以盈利為目的,而國有金融資產(chǎn)出資人需追求利潤最大化,如果將公共財政職能與國有金融資產(chǎn)出資人職能合并,容易形成道德風(fēng)險。其次,公共財政部門(mén)掌握重要的利益分配機制,兼具財會(huì )等制度制定及制度執行的檢查與監督職能,由其兼任國有金融資產(chǎn)出資人存在多種角色沖突。 摘自：《銀行家》2006年12期 作者：歐明剛 |
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