內容提要：隨著(zhù)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)與金融全球化的深入發(fā)展，世界各國的金融監管模式已發(fā)生了很大變革?，F階段，我國金融監管制度可借鑒美國的分層監管模式與歐洲的單層監管模式，選擇綜合監管與分立監管相結合的組織形式，采取“一局兩會(huì )”制，并分三個(gè)階段全面建立我國的金融監管框架。
關(guān)鍵詞：金融監管 金融監管模式 “一局兩會(huì )”制
金融監管是金融監管當局基于信息不對稱(chēng)、逆向選擇與道德風(fēng)險等因素，對金融機構、金融市場(chǎng)、金融業(yè)務(wù)進(jìn)行審慎監督管理的制度、政策和措施的總和。金融監管模式則是指一國關(guān)于金融監管機構和金融監管法規的結構性體制安排。金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)與全球金融一體化的日漸深入，不僅導致各國的金融運行格局發(fā)生重大變化，同時(shí)也推動(dòng)了全球金融監管模式的變革。
一、全球金融監管模式變革：四個(gè)特征
1．從分業(yè)監管向混業(yè)監管轉變。以1999年美國《格拉斯一斯蒂格爾法案》的廢除為標志，全球的金融業(yè)務(wù)日益向混業(yè)經(jīng)營(yíng)的方向轉變，與之相適應的金融監管模式也日益朝著(zhù)混業(yè)監管的方向演變。美國舊的金融監管體系采取按不同金融機構的類(lèi)別進(jìn)行縱向分別立法、分別監管的模式。如銀行領(lǐng)域有《格拉斯一斯蒂格爾法案》(由美聯(lián)儲等機構實(shí)施對貨幣存款機構的監管)，保險領(lǐng)域有《州保險法》(由州保險理事會(huì )對保險公司實(shí)施監管)，證券領(lǐng)域有《證券法》、《證券交易法》和《投資公司法》等(由證券交易委員會(huì )實(shí)施監管)。1999年實(shí)施《金融服務(wù)現代法案》后，美國采取了聯(lián)邦政府、州政府與專(zhuān)門(mén)機構分層的金融監管模式，綜合監管與分立監管相結合。與此同時(shí)，英國、日本等國也通過(guò)金融改革建立了統一的監管框架。統一監管提高了復雜金融聯(lián)合體的監管效率，實(shí)現金融監管的規模經(jīng)濟，順應現代金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的潮流。
2．從機構性監管向功能性監管轉變。機構監管是按照金融機構的類(lèi)型分別設立不同的監管機構，不同監管機構擁有各自職責范圍，無(wú)權干預其它類(lèi)別金融機構的業(yè)務(wù)活動(dòng)。功能性監管是指依據金融體系基本功能而設計的監管。功能性監管關(guān)注的是金融產(chǎn)品所實(shí)現的基本功能，以金融業(yè)務(wù)而非金融機構來(lái)確定相應的監管機構和監管規則，減少監管職能的沖突、交叉重疊和監管盲區。同時(shí)，功能性監管針對混業(yè)經(jīng)營(yíng)下金融業(yè)務(wù)交叉現象層出不窮的趨勢，強調跨機構、跨市場(chǎng)的監管，因而可以實(shí)現對金融體系的全面監管。最后，由于金融工具所實(shí)現的基本功能有較強的穩定性，使得據此設計的監管體制和監管法規更有連續性和一致性。
3．從單向監管向全面監管轉變。從監管內容上看，由于金融工具的不斷創(chuàng )新，各國監管當局相應地擴大了金融監管的范圍，從單純的表內、表外業(yè)務(wù)擴展到所有業(yè)務(wù)。從監管重點(diǎn)來(lái)看，以往的金融風(fēng)險監管側重于信用監管，但銀行還可能因為其它風(fēng)險而陷入經(jīng)營(yíng)困境，因此當前國際金融業(yè)的監管除信用監管外，還重視市場(chǎng)風(fēng)險、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險等。從監管范圍上看，國際金融監管也從單純的資本充足率的監管轉向以最低資本標準、監管當局的檢查及市場(chǎng)自律三個(gè)層次的全面監管。2001年巴塞爾委員會(huì )頒布《新資本協(xié)議》咨詢(xún)文件，繼承了1988年老協(xié)議中以資本充足率為核心的監管思路，同時(shí)吸取《有效銀行監管的核心原則》中提出的銀行監管的“三大支柱”原則，即改進(jìn)最低資本要求計算框架、發(fā)展監管評價(jià)程序以及強化市場(chǎng)自律。
4．從封閉性監管向開(kāi)放性監管轉變。金融全球化發(fā)展趨勢，主要表現為國際資本的大規模流動(dòng)、金融業(yè)務(wù)與機構的跨境發(fā)展和國際金融市場(chǎng)的發(fā)展。然而金融全球化也同時(shí)帶來(lái)了許多負面的影響。巴林銀行的倒閉，使各國監管當局認識到各國的信息溝通對于加強國際銀行及其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監管的重要性。國際金融危機的頻頻爆發(fā)，使得全球范圍、地區范圍及雙邊范圍內各個(gè)層次上的國際銀行監管合作都得到了長(cháng)足發(fā)展。一國的金融安全及經(jīng)濟安全與國際金融市場(chǎng)波詭云譎的變化息息相關(guān)，金融全球化使各國的監管哲學(xué)發(fā)生重大變化，金融監管從國內單邊監管轉向國內國際的多邊監管，從封閉性監管轉向開(kāi)放性監管。
二、分層監管和單層監管：國外實(shí)踐
1．美國的分層監管模式。美國在1999年之前實(shí)行個(gè)別立法、分業(yè)監管的體系?！冬F代金融服務(wù)法案》頒布之后實(shí)行橫向綜合性監管。美國的金融監管錯綜復雜，既包括基于聯(lián)邦法設立的監管機構，也包括基于州法設立的州政府監管機構，而且對銀行、證券和保險又分別設立監管機構，這樣美國的監管體系包含聯(lián)邦政府、州政府與專(zhuān)門(mén)機構三個(gè)層次。對銀行的監管有四個(gè)獨立的機構：美聯(lián)儲(FRB)主要負責監管州注冊的聯(lián)儲會(huì )員銀行(1999年之后美聯(lián)儲擁有對金融控股公司進(jìn)行全面監管的職能)；聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)負責監管所有州注冊的非聯(lián)儲會(huì )員銀行；貨幣監理署(OCC)負責監管所有在聯(lián)邦注冊的國民銀行和外國銀行分支機構；儲貸監理署(OTS)負責監管所有屬于儲蓄機構保險基金的聯(lián)邦和州注冊的儲貸機構；國家信用社管理局(NCUA)負責監管所有參加聯(lián)邦保險的信用社。除貨幣監理署和儲貸監理署在行政上隸屬財政部外，其余3家則為獨立的聯(lián)邦政府機構。
由于美國政治上實(shí)行聯(lián)邦制，因而金融監管也采用聯(lián)邦法和州法雙軌制度。對銀行監管除了以上提到的聯(lián)邦政府監管機構外，每個(gè)州又都設有自己的監管部門(mén)，通常稱(chēng)之為DFI，主要負責對本州注冊的銀行，尤其是本州注冊的非聯(lián)儲會(huì )員銀行的監管。這樣美國的銀行同時(shí)處于聯(lián)邦和州兩級政府的雙重監管之下。
與此同時(shí)，證券交易委員會(huì )(SEC)是基于證券交易法設立的美國證券監管機構，對證券經(jīng)營(yíng)機構、證券信息披露、證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì )等履行監管職能。保險領(lǐng)域有州保險法規定的州保險理事會(huì )對保險業(yè)務(wù)實(shí)施監管。由于《格拉斯一斯蒂格爾法案》廢除，美國確立金融持股公司為美國金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度框架，在存款機構、證券與保險三者的監管關(guān)系上，根據1999年《金融服務(wù)現代化法》，美聯(lián)儲擁有對金融控股公司進(jìn)行全面監管的權力，必要時(shí)也對證券、保險等子公司擁有仲裁權，因此美聯(lián)儲成了能同時(shí)監管銀行、證券和保險行業(yè)的唯一一家聯(lián)邦機構，其職能在一定程度上凌駕于其它監管機構之上。另一方面，當各領(lǐng)域監管機構斷定美聯(lián)儲的監管制度不恰當時(shí)，可優(yōu)先執行各領(lǐng)域監管機構的制度。美國的新監管體系將存款機構、證券、保險融為一體，體現了功能性監管的特色。
論文論全球金融監管模式變革與我國監管模式選擇來(lái)自www.66wen.com
免費論文網(wǎng)2．歐洲的單層監管模式。德國是最早建立獨立的綜合金融監管機構的國家，這主要是由于德國長(cháng)期實(shí)行全能銀行制度，銀行可以同時(shí)兼營(yíng)證券和保險業(yè)務(wù)。值得一提的是，德國和美國都屬混業(yè)經(jīng)營(yíng)，但兩者卻存在很大差別，德國是基于銀行內部的綜合經(jīng)營(yíng)，而美國是通過(guò)金融控股公司實(shí)現的混業(yè)經(jīng)營(yíng)，這是導致兩國金融監管模式存在差異的一個(gè)直接原因。德國實(shí)行單層的綜合金融監管制度，早在1961年，聯(lián)邦德國通過(guò)了《銀行法》，授權建立聯(lián)邦銀行監督局(隸屬于德國財政部)，統一實(shí)現對銀行、證券與保險業(yè)務(wù)的監管。
但銀監局并非德國唯一的金融監管機構，與此同時(shí)，銀監局自身缺乏分支機構，必須借助于德意志聯(lián)邦銀行的機構和網(wǎng)點(diǎn)，因此德意志聯(lián)邦銀行被要求參與銀行監管。兩者具有明顯的職責分工：銀監局負責制定和頒布聯(lián)邦政府有關(guān)監管的規章制度，德意志聯(lián)邦銀行負責對金融機構的各種報告進(jìn)行分析，進(jìn)行日常的監管活動(dòng)。銀監局的主要職責是防止濫用內部信息、不定期收集監管信息以及監督重大的股權交易等。在涉及銀行資本金和流動(dòng)性的重大政策問(wèn)題上，銀監局需征得德意志聯(lián)邦銀行的同意。除此之外，德國還專(zhuān)門(mén)設立“聯(lián)邦證券交易監督局 (證監局)”負責對證券交易所、證券交易業(yè)務(wù)的管理。因此德國的金融監管以一架飛機作比喻的話(huà)，就是以銀監局為機身，中央銀行與證監局作為兩翼的綜合監管模式。
英國在20世紀80年代以前，與銀行、證券和保險分業(yè)經(jīng)營(yíng)相對應，實(shí)行分立的金融監管模式，即英格蘭銀行、證券投資委員會(huì )和一些自律組織分別對三者實(shí)施監管。80年代以后，隨著(zhù)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，分業(yè)監管已逐漸不能適應金融管理的需要。90年代英國“金融大爆炸”將英格蘭銀行監管部門(mén)、證券投資委員會(huì )和其它金融自律組織合并，成立了新的綜合性金融監管機構——“金融服務(wù)局”。并于2000年通過(guò)《金融市場(chǎng)與服務(wù)法案》，從法律上確認了這種金融監管體制的改變。
從歐美監管模式可見(jiàn)，無(wú)論是美國的分層監管還是德國的單層監管，都是一種基于混業(yè)經(jīng)營(yíng)的功能性監管。美國、德國采取綜合監管與專(zhuān)門(mén)監管相結合的方式，而英國、日本則采取大一統的監管模式，各國的金融監管體系都是根據現實(shí)的國情傳統與變革相結合的產(chǎn)物。
三、我國金融監管模式選擇：“一局兩會(huì )”
從我國的具體情況看，1984至1993年，中國人民銀行集貨幣政策和所有金融監管于一身，是一個(gè)超級中央銀行。在此之后中央政府對金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)作出嚴格規定，與之相對應，我國的金融監管也實(shí)行銀行、證券與保險三個(gè)監管部門(mén)分工協(xié)作、各司其職的分業(yè)監管體系。根據1995年的《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》以及1999年的《證券法》，我國的金融監管形成三足鼎立之勢：中國人民銀行主要負責商業(yè)銀行的監管，保監會(huì )負責保險公司的監管，而證監會(huì )負責證券公司的監管。這一格局的形成，有利于防范我國金融業(yè)管理水平不高情況下因混業(yè)經(jīng)營(yíng)而產(chǎn)生的金融風(fēng)險。從金融深化的程度來(lái)估計，我國只用了不到20年的時(shí)間就走過(guò)了發(fā)達國家用上百年才能走完的路。
但這種中央銀行統一執行貨幣政策與銀行監管職能的體制越來(lái)越不適應現代經(jīng)濟發(fā)展的需要。特別是在銀行呆壞帳日益突出的情況下，對央行監管不力的批評漸趨增加，單獨設立銀行監管機構已勢在必行：(1)呆壞帳對金融體系產(chǎn)生了極大沖擊，設立單獨的監管機構有利于加強監管，提高監管效率。(2)中央銀行承擔救助銀行的職能，會(huì )對貨幣政策的實(shí)施產(chǎn)生干擾。 (3)在尋租行為普遍的情況下，單獨的監管機構有利于降低道德風(fēng)險。
當前，銀行監管與其它金融機構監管之間如何匹配，如何構建我國金融監管的組織框架，是我國當前加強金融監督的最重要內容。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)合理的金融監管結構應在既尊重傳統與現實(shí)、又考慮未來(lái)金融發(fā)展趨勢的基礎上，符合成本一收益的經(jīng)濟學(xué)原則進(jìn)行構建。這是指導我國金融模式政策選擇的一個(gè)根本原則。有鑒于此，以下幾個(gè)因素不得不引起我們關(guān)注：
1．從現實(shí)的情況來(lái)看，我國目前仍實(shí)行嚴格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，如果把現有的相互獨立的監管機構合并成一個(gè)統一的國家金融監管局，實(shí)行對銀行、證券及保險業(yè)的監管，不符合我國當前的國情。我國現階段監管水平低下，統一監管會(huì )使得監管機構的目標變得不明確。同時(shí)，統一監管本身可能由于管理不善或有被政治化的可能，導致無(wú)法預料的結果。
2.從國內國際金融發(fā)展的趨勢來(lái)看，我國應設立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機構實(shí)施對金融業(yè)的全面監管。(1)我國當前銀行、保險與證券等行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢逐步增強，使得原有的以機構類(lèi)型確定監管對象和領(lǐng)域的監管模式難以發(fā)揮作用。另外，綜合化經(jīng)營(yíng)的金融集團(如光大集團、中信集團等)成立，集團控股下的銀行、證券、保險之間的業(yè)務(wù)往來(lái)，已經(jīng)造成了混業(yè)經(jīng)營(yíng)的“既定事實(shí)”。這樣，如果我們還繼續實(shí)行分立監管，就會(huì )產(chǎn)生較高的協(xié)調成本，也可能導致監管重復或監管缺位。(2)從外部環(huán)境來(lái)看，中國加入WTO后，外資金融機構將大量涌入中國，它們在境內也會(huì )從事混業(yè)經(jīng)營(yíng)，即使我國采取限制性措施，這些機構也會(huì )繞過(guò)管制。這將使我國金融機構面臨嚴峻挑戰，也會(huì )對金融監管帶來(lái)難題。因此，從未來(lái)發(fā)展的角度看，我國金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)已是大勢所趨，對金融業(yè)的統一監管也將是我國的必然所趨。
3．一個(gè)合理有效的金融監管結構應具有前瞻性，能夠估計到未來(lái)相當一段時(shí)間內金融形勢與交易結構的變化，同時(shí)也能使監管當局以最低成本實(shí)現既定的監管目標。在現階段，我們宜選擇一種過(guò)渡性、折衷性的替代方案。借鑒西方金融監管模式，我國未來(lái)一段時(shí)間金融監管的組織形式應兼顧當前現實(shí)與未來(lái)發(fā)展趨勢而選擇中間道路。從今后的發(fā)展看，我國混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢最大可能就是采取金融集團的形式，這與美國金融控股公司非常相似。與之相對應，金融監管也可選擇綜合監管與分立監管相結合的“一局兩會(huì )制”：設立金融監管局，專(zhuān)門(mén)實(shí)施對銀行的監管，同時(shí)又超越于其它專(zhuān)門(mén)性監管機構，對金融集團實(shí)施統一監管，成為金融監管體系的總牽頭人。同時(shí)，保留證監會(huì )與保監會(huì )(另外也可考慮設立諸如信托管理局、信用社管理局等機構)對于主業(yè)優(yōu)勢明顯的金融機構實(shí)施功能性監管(見(jiàn)圖1)。
從時(shí)間安排上看，建立我國全面的金融監管框架大致需三個(gè)階段；第一階段，由于我國分業(yè)經(jīng)營(yíng)的格局在短期內不會(huì )得到扭轉，因而金融監管局可暫時(shí)考慮設在人民銀行之下，其主要任務(wù)還是實(shí)施對銀行的監管。這時(shí)分業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監管的特征比較明顯。第二階段，我國需綜合金融管理機構，負責協(xié)調監管政策和監管標準，監測和評估金融部門(mén)的整體風(fēng)險，以及收集信息、調動(dòng)監管資源。因此待時(shí)機成熟，國家可制訂橫向聯(lián)合立法，讓金融監管局從人民銀行獨立，專(zhuān)門(mén)成立“國家金融監管局”，與人民銀行并級直屬于國務(wù)院，對金融集團實(shí)施統一監管，成為金融監管的總牽頭人。第三階段，從長(cháng)期來(lái)看，我國必定走向全面的混業(yè)經(jīng)營(yíng)，因此等市場(chǎng)發(fā)展成熟，金融監管有了一定的經(jīng)驗積累，可考慮把證監會(huì )與保監會(huì )等監管機構并入國家金融監管局，由后者成為金融業(yè)唯一的監管機構。
