我國財政體制改革的回顧及未來(lái)趨勢分析（二）
[摘要]綜觀(guān)我國近十年來(lái)的財政體制改革脈絡(luò )，大致可以分為兩個(gè)階段的改革進(jìn)程：第一階段是1994年實(shí)施的分稅制財政體制改革，其目的是構建與市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的政府與企業(yè)、個(gè)人之間的分配關(guān)系和中央與地方的分配關(guān)系；第二階段是1998年開(kāi)始推行的財政支出管理改革，其目的是轉變財政職能，優(yōu)化支出結構，逐步建立公共財政體制框架。目前我國的財政層次過(guò)多，是影響分稅制財政體制正常運行和導致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來(lái)看，建議取消鄉鎮財政，實(shí)行鄉財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實(shí)行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來(lái)，全國的財政級次變?yōu)槿?，即中央、?。ㄊ?、自治區）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。
（中經(jīng)評論·北京）二、今后我國財政改革的側重點(diǎn)和趨勢分析
過(guò)去的財政改革取得了很大成績(jì)，有力地支持了社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建設和宏觀(guān)經(jīng)濟的持續快速發(fā)展，但由于改革的漸進(jìn)性，新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會(huì )出現不協(xié)調、不適應、不規范等問(wèn)題。結合當前經(jīng)濟發(fā)展的形勢，今后必須在以下方面繼續深化財政改革：
（一）按照建立公共財政的要求，繼續深化財政預算管理改革。
經(jīng)過(guò)1998年以來(lái)的財政支出體制改革，我國雖建立了公共財政的基本框架，但離建立與市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內容，可以分為三個(gè)層次進(jìn)行考察和分析：一是財政的主要職能和基本定位。公共財政是與市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的，其主要職能是滿(mǎn)足社會(huì )公共需要，彌補市場(chǎng)機制的缺陷。財政收入主要來(lái)源于對全體公民一視同仁的規范的稅收。二是財政的運行機制。也就是財政收入的組織機制和財政支出的安排機制，目前的運行機制主要是財政的預算管理。三是科學(xué)的方法和有效的監督。如預算的科學(xué)編制方法、稅收征管的方法和手段、國庫集中支付、政府集中采購等。在這三個(gè)層次中，預算管理是核心。首先，財政的職能要通過(guò)預算的安排體現出來(lái)，即通過(guò)預算得以實(shí)現；其次，科學(xué)、細化、規范的預算管理，是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎；再次，預算是財政監督的依據，具有法律效力。如果預算不規范，不僅財政部門(mén)很難進(jìn)行全程監督，也不可能形成社會(huì )其他有效監督機制。因此，建立公共財政體制，必須要不斷深化預算管理改革。我國在部門(mén)預算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進(jìn)行了有效的探索和改革，初步建立了公共財政的基本框架，這使我國建立公共財政體制的改革進(jìn)入了核心和攻堅的階段，即深化預算改革階段。
財政預算規定了政府向社會(huì )提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的規模與結構，以及需要全體社會(huì )成員擔負的成本即稅收數量。那么，每年提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的規模以及社會(huì )負擔的成本由誰(shuí)來(lái)決定，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的結構和類(lèi)型又由誰(shuí)來(lái)選擇，即財政預算管理中的公共性問(wèn)題如何解決。因此，今后財政預算管理改革的一個(gè)重要任務(wù)，就是在預算管理中引入公共決策和選擇機制。比如在人大設立預算編制和審查委員會(huì )，專(zhuān)司預算的編制、審查和監督工作；在預算編制過(guò)程中，建立廣泛征求意見(jiàn)的機制；增加預算的透明度，擴大預算編制和執行的社會(huì )監督，構建納稅人的意見(jiàn)反饋機制等。
財政支出預算是國庫集中收付、政府集中采購以及加強財政監督的依據，也是提高財政支出效益的關(guān)鍵，因此，必須要細化預算的編制。目前的預算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經(jīng)費部分；二是活的部分，即專(zhuān)項經(jīng)費部分；三是轉移支付部分，即上級政府對下級政府的補助。對于固定部分，關(guān)鍵是要引入績(jì)效預算的辦法，即財政供給與單位取得的成效掛鉤，成效越大，財政支持越大，改變過(guò)去財政養人、養懶的做法，提高財政資金的使用效益和引導作用。對于專(zhuān)項經(jīng)費的預算，一定要細化到項目，把經(jīng)費和項目掛鉤，加強對項目資金使用的管理和監督。對于轉移支付支出，要按照提供公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化的原則，規范轉移支付，減少隨意性?？傊?，要盡量利用現代化的技術(shù)手段和方法，不斷細化預算編制，使預算盡可能的規范、合理和透明。
（二）按照財權、事權對等的原則，繼續完善分稅制財政體制。
分稅制財政體制運行以來(lái)，逐漸暴露出來(lái)的不協(xié)調、不匹配的問(wèn)題，突出表現在基層財政越來(lái)越困難。
目前，我國的財政體制是五級財政，即國家、?。ㄊ?、自治區）、市、縣（市、區）和鄉（鎮）。1994年的分稅制財政體制改革，明確劃分了中央和?。ㄊ?、自治區）的收入范圍，省以下的體制是各地仿照分稅制體制自主安排的。在中央提出逐步提高中央財政收入占全國財政收入比重的背景下，省以下的體制安排自然帶有層層集中財力的傾向。近年來(lái)的情況顯示，現在分稅制財政體制運行的結果是，財力逐步向上集中，但事權仍在基層，甚至呈擴大的趨勢。尤其是許多該財政承擔的支出，如農村義務(wù)教育、農村社會(huì )保障、醫療衛生等，過(guò)去基本由農民自己承擔，農民負擔過(guò)重已影響了農村社會(huì )穩定和經(jīng)濟發(fā)展，因而，隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展和農村的稅費改革，這部分支出開(kāi)始回歸財政，基層財政的事權反而在擴大。因此，在這兩個(gè)反方向因素的共同作用下，縣、鄉財政困難的矛盾開(kāi)始激化。2001年全國拖欠工資的縣、鄉占全國縣、鄉總數的 18．7％和 27． 1％，縣級財政支出中工資支出高達61％。絕大部分縣、鄉的財政是捉襟見(jiàn)肘，僅僅能夠應付“保工資、保運轉”的支出，用于建設的財力非常有限，各方面的支出欠賬越來(lái)越多。目前，在基層財政困難的倒逼機制作用下，中央財政加大了對基層財政的轉移支付，以維持基層政府的正常運轉。但基層財政困難的程度。是隨著(zhù)政府職能轉變和經(jīng)濟形勢變化而逐步顯現的，因此轉移支付較多采用的是一事一辦的專(zhuān)項轉移支付，不僅轉移支付很不規范，基層財政預算難以安排，而且增加了基層財政對上級財政的依賴(lài)，出現“你給錢(qián)我才辦事”的被動(dòng)局面。
分稅制財政體制能夠成功運行的一個(gè)基本要求，是各級政府有自己的主體收入，用自己的財力辦自己的事情。否則，地方政府就會(huì )逐步增強對上級政府的依賴(lài)。依賴(lài)不斷增強和上移的必然結果，是分稅制財政體制逐步轉化和變質(zhì)為高度集中的財政體制，分稅制財政體制自然消亡，地方增收節支的積極性轉化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財政體制，解決基層財政的實(shí)際困難，核心是確立一級財政，就要使這級財政有能夠基本滿(mǎn)足自己需要的自主財力，在輔之少量的轉移支付財力的情況下，做到自己的事情自己辦。目前，我國的五級財政體制存在不合理的問(wèn)題：一是財政層次過(guò)多，影響了各級財政主體收入體系的形成。二是財政層次過(guò)多，影響了各級財政的事權劃分和職責的確立?？傊?，目前我國的財政層次過(guò)多，是影響分稅制財政體制正常運行和導致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來(lái)看，建議取消鄉鎮財政，實(shí)行鄉財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實(shí)行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來(lái)，全國的財政級次變?yōu)槿?，即中央、?。ㄊ?、自治區）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。
各級政府的事權和財權相對稱(chēng)，是分稅制財政體制正常運行的又一基本要求。從現在的發(fā)展趨勢看，一是中央財政的職責重大，如保持國民經(jīng)濟的持續穩定發(fā)展，促進(jìn)區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，發(fā)展高等教育、尖端科技和高新產(chǎn)業(yè)，全國性的環(huán)境保護，江河湖泊的治理，等等，中央財政必須要有強大的財政調控能力。目前的分稅制財政體制，逐步提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，符合中央財政的財權和事權相對稱(chēng)原則。另一個(gè)是縣級財政的職責重大。我國長(cháng)期實(shí)行的是城鄉分離的社會(huì )經(jīng)濟體制，“二元經(jīng)濟結構”非常明顯。結果是隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，財政向公共財政轉變時(shí)，財政供給的公共產(chǎn)品主要是面向城市居民，農村居民享受到的很少。因此，我國今后要實(shí)現城鄉社會(huì )經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，在有九億多農民的廣大農村，財政在供給公共產(chǎn)品方面要彌補歷史的欠賬和滿(mǎn)足新的公共需求，如提供基礎教育包括今后發(fā)展的高中階段教育，提供農村社會(huì )保障，提高農村醫療衛生條件，等等，基層財政的任務(wù)是非常巨大的，時(shí)代賦予基層財政的責任和壓力也是空前的。所以，完善目前的分稅制財政體制，要增加縣級財政的主體稅種，擴大稅收分享中縣級財政分享的比例，同時(shí)要加大對中西部地區基層財政的轉移支付力度，逐步大幅度增強縣級財政的實(shí)力。
（三）按照公共財政和城鄉一體原則，繼續改革農村財稅制度。
目前，我國實(shí)行的農村稅費改革，其主要目標是減輕農民負擔，規范農村分配關(guān)系，遏制農村“三亂”現象的發(fā)生。從試點(diǎn)情況看，農村稅費改革確實(shí)實(shí)現了上述目標，減輕了農民負擔，安徽省農民平均減負在25％以上，有效遏制了農村“三亂”現象。但是，現在實(shí)行的農村稅費改革，并沒(méi)有根本改變我國1958年左右形成的農村稅收體系，農村仍然實(shí)行有別于城市的稅收制度。
從稅收負擔看，目前農村居民普遍相對高于城市居民。如對城市居民普遍征收的個(gè)人所得稅，起征點(diǎn)是月均800元，假如一家三口僅一個(gè)人工作（這種情況是比較少的），也就是說(shuō)城市居民人均收入在3300元以下是不需要交稅的，但農民現在的人均純收入基本都在3000元以下，卻普遍都要交稅。許多工商稅都有起征點(diǎn)和免征額，如增值稅、營(yíng)業(yè)稅等，但農業(yè)稅沒(méi)有，無(wú)論農業(yè)生產(chǎn)的成本多大，也無(wú)論農業(yè)生產(chǎn)的凈收入是多少，都需要繳納固定比例的農業(yè)稅。目前，許多農民的人均純收入還不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多貧困地區，但在城市享受照顧，而在農村確要納稅。因此，相對城市居民來(lái)說(shuō)，農民的稅收負擔是重的，也是不公平的，在稅制上設置了城市和農村的差別待遇。
從實(shí)現我國城鄉經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展和建立公共財政體制的目標出發(fā)，必須繼續深化我國的農村稅收制度改革。長(cháng)遠的目標，應是逐步建立城鄉基本協(xié)調的稅收制度，將農業(yè)稅改為體現農民純收益的具有和城市個(gè)人所得稅有大致相同的起征點(diǎn)和免征額的新型收益稅。當前，“三農”問(wèn)題已是我國經(jīng)濟發(fā)展中的突出問(wèn)題，農民收入增長(cháng)緩慢，農村市場(chǎng)恢復乏力，已嚴重影響了國內有效需求的擴張。目前，增加農民收入，已是“三農”問(wèn)題中的核心問(wèn)題。為此，在農村新的稅制改革到位以前，建議目前免除一切農業(yè)稅?，F在我國財政收入增長(cháng)形勢較好，而農業(yè)稅占全國財政收入的比重已下降到3．7％左右，并且農業(yè)稅的征收成本很高，免除農業(yè)稅對財政經(jīng)濟形勢沒(méi)有多大的影響，但對于目前廣大農民的休養生息和增加農民收入是非常關(guān)鍵的。
在我國現行的財政支出政策體系中，財政與農民的關(guān)系，主導的觀(guān)念是財政支農。這是帶有濃厚計劃經(jīng)濟時(shí)期特征的觀(guān)念，是改革開(kāi)放20多年后的今天仍能保留下來(lái)的為數不多的早已過(guò)時(shí)的觀(guān)念。
財政支農的觀(guān)念，與發(fā)展社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的要求是很不一致的。在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，無(wú)論國有經(jīng)濟，還是集體經(jīng)濟、個(gè)體經(jīng)濟或者私營(yíng)經(jīng)濟，都是市場(chǎng)經(jīng)濟中的活動(dòng)主體，都有義務(wù)按照國家統一稅法的規定，積極主動(dòng)地向國家納稅，同時(shí)也有權利享受?chē)乙灰曂实叵蛏鐣?huì )成員提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)。因此，在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，就不能再按照不同的產(chǎn)業(yè)和不同的社會(huì )群體來(lái)制定不同的財政政策。其實(shí)，隨著(zhù)我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，我國的財政政策已逐步從區別性的政策走向共同性的政策，如改產(chǎn)品稅為增值稅、統一企業(yè)所得稅、全面開(kāi)征個(gè)人所得稅、財政支出逐步退出一般競爭性領(lǐng)域等。所以，隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，今后我國農民應該和城市居民一樣同等地享受經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)的由國家財政提供的各種社會(huì )福利，這就必然要求徹底拋棄帶有區別性和歧視性的財政支農觀(guān)念。
農村的許多公共產(chǎn)品，如基礎設施、教育、社會(huì )保障等，不僅在屬性上與城市公共產(chǎn)品是一樣的，而且許多公共產(chǎn)品的受益范圍也不局限于農村居民，甚至城市居民的受益還要大于農村居民的受益。因此，在供給的方式上也應該采取相同的政策，但現在在公共產(chǎn)品的供給上，存在較大區別，農村的公共產(chǎn)品主要由農民自己負擔。這種厚此薄彼的公共產(chǎn)品供給政策，必然造成城鄉居民發(fā)展機會(huì )的不均等，進(jìn)一步拉大城鄉的差別。所以，今后的財政政策調整，要加大對農村公共產(chǎn)品的供給力度，尤其是目前農村的九年義務(wù)教育、飲用水、醫療衛生、養老救濟等農村急迫需要的公共產(chǎn)品，要逐步納入全國統一的公共產(chǎn)品供給體系，以逐步縮小城鄉差別，實(shí)現城鄉社會(huì )經(jīng)濟的一體化發(fā)展。
（經(jīng)濟研究參考,安徽省財政科學(xué)研究所,葉翠青）
河林 摘編
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